摘要

我认为，上世纪80年代兴起的“（地级）市管县”行政体制和90年代的分税制改革，是造成当前农村衰败的两个最重要的动因。

当代中国农村的凋敝是一个囊括了经济衰败、生态破坏与道德滑坡等社会生活诸多层面问题的系统性的困境，它的成因和解决方案毫无疑问也应该是复杂、多样和系统性的。最表面和直观的原因是中国史无前例的大规模城市化吸纳走了乡村中的青壮年——他们既是经济财富的创造者，也是最有活力的社会中坚力量，而将“空巢老人”和“留守儿童”的沉重负担扔给了乡村。这种观察也是在当下中国最容易激起乡村与城市、底层与中产之间对立撕裂的理由。城市化是经济和社会现代化的必然趋势，然而城市化必然导致乡村的凋敝吗？可以说，欧、美、日等绝大多数发达国家走过的现代化路程均不支持上述判断。因此，当代中国农村的凋敝不是社会演化至某一阶段的普遍问题，而是一种鲜明的“中国特色”。我刚才已经说过，这是系统性问题，需要系统性和多样化的解决方案。但在本文中，我只选取其中一个我认为比重重要的视角来讨论。从很大程度上说，无论是经济萧条、生态恶化还是民风败坏……这些问题都可以追究到一个重要原因上：中国农村公共产品供应的严重不足——它包括基础设施、教育、医疗、社会保障、休闲娱乐等等。当然，从很大程度上说，公共产品供应不足的主因，又是县乡两级公共财政的严重困窘。循着这一逻辑，我认为，上世纪80年代兴起的“（地级）市管县”行政体制和90年代的分税制改革，是造成当前农村衰败的两个最重要的动因。

▍一、地级市“市管（辖）县”差不多是一种全世界独有的行政管理体制，它的诞生几乎与改革开放同步。不过，自上世纪80年代初首次出现“市管县”以后，有关它的争议就从来没有停止过。中华人民共和国宪法中并没有地级市这一层级，宪法第三十条规定：省、自治区分为“自治州、县、自治县、市”；直辖市和较大的市分为“区、县”。自治州分“县、自治县、市”。也就是说，“市”与“县”在国家根本大法中处于同一层级，并非目前实际上的上下级关系。而且，无论是横向比较当今国际通行情况还是纵观古代中国，实行的都是三级行政体制。事实上，新中国成立一直到上世纪80年代，中国也都一直是“中央-省-县（市）”三级行政机构，但从80年代之后逐渐演变成为中央、省、市、县四级。如果加上最基层的乡（镇）的话，实际上是五级行政体制。也有人认为，四级体制自古就有（古代省与县之间的“府”相当于现在的地级市），区别只在于“虚四级”还是“实四级”。实际上，当代中国的省与县之间原来也有一个被称为“地区行署”的小型机构，今天的所谓“地级市”便是在地区行署的基础上诞生的。但地区行署并非一个“实”的层级，实际上只是省政府派出的一个联络协调办公室。然而，随着时间推移，这种“市管县”行政体制显现出日益严重的弊端。因为在现行财政转移支付和分税制的情况下，地级市为了中心城区的发展需要，往往截留所辖县的资金，并动用各种行政力量将绝大多数要素都集中到城市，致使城乡差距越拉越大。有句话十分形象地指出了这种城乡差距：中国城市像欧洲，而农村像非洲。眼下许多地方为了争一个历史名人——甚至是像诸葛亮这样1000多年前的古代人物——的籍贯地，究竟是出于何种动机。相信所有人都心知肚明，所谓“文化搭台，经济唱戏”嘛！这些事例让我们一目了然地看到“市”是如何掠夺“县”的文化资源的。文化资源毕竟还只是一种十分间接的资源，其他能够带来更直接的财富的自然、经济和社会资源，也就更加可想而知了。因此，自2005年的“十一五”规划开始，中央政府就提出要理顺省级以下财政管理体制，推行“省直管县”的财政体制，到目前为止也已在多个省份和地区进行了多年试点改革，据说有些地方已经取得一些成效。

▍二、县级市在稍微轻一点的程度上，上世纪90年代出现的“县级市”也是这种行政主导的“攫取型”城市化大合唱的一个声部。正如我们已经见到的，县城与地级市区的急速扩张，都是以乡村和其他市镇的凋敝为代价的。比如在宜兴，自古以来，以出产紫砂壶而著称于世的丁蜀镇的经济实力一直远远强于县城宜城镇，其市况之繁华也远胜于后者。但仅过了短短20多年，今天你再去比较一下丁蜀镇与宜兴市区的市容市貌，差距恐怕不会小于县级的宜兴市之与江苏省会南京市！过去20多年里，我对父母故乡的最大印象是：每回去一趟，就会感觉乡村比过去不但没有令人欣喜的改观，反而更加脏乱不堪，小时候宁静美丽的田园记忆日益被污浊的河流和杂乱空置的房屋所覆盖。如今，我的那些堂表兄姊们相继离开祖先的乡村，迁入一天比一天膨胀的“海门市”，从“农民”变成“市民”。2008年秋天，连我母亲出生的那幢建于晚清时期的摇摇欲坠的老宅也被一场大火最终吞噬……

▍三、城市化存在了至少250年的茅家镇的确没有必要继续存在下去，因为它“吃”掉了整个海门县，凭借这一点，它上升为“市”。假如这就是80年代以来中国城市化的基本逻辑的话，那么这是一种对农村和中小市镇进行攫取和掠夺的畸形城市化。而在更高的地一级的层面，情况更加突出。与我们在世界上最早实现城市化的欧洲所看到的如画的乡村景致作一比较，这种“中国式城市化”与真正的“现代化”是完全背道而驰的。的确，工业化和城市化是中国未来的一项长期任务，也可以说是中国经济在本世纪内能够保持持续快速增长的最重要的引擎。而且，发达国家农村城市化的历史，也确实伴随着资本、人才和其他要素资源向城市集聚的过程。但是，这种要素流动的原动力应当是市场本身，而不是行政力量。也就是说，要素往能够产出更大效益而不是行政权力更高的地方流，而真正市场化的要素流动一定是双向的。这样的城市化，必定是城市与乡村相互支持、相互补充、共同发展，而不像我们这里目前的这种城市依托行政力量对农村进行单向的剥夺和榨取。高端要素可能的确会向城市集聚，但城市的产业也一定会随着土地、劳动力等要素价格的逐步提升而向周边农村辐射，进而对后者的经济社会发展产生拉动效应。我在筹划写这篇文章时，有朋友向我提出了一些更为根本性的宏大问题，例如财政分税制与联邦制的匹配关系及中央集权国家与联邦制国家在行政管理上的优劣等。我认为，这些讨论在理论层面都是有益和多多益善的，但由于它们都涉及国家的根本政治制度，因而这种讨论短期内恐也仅能停留于理论层面。就其在目前中国的政治体制和宪法框架内的现实操作性而言，我认为逐步撤销地级市这一层级，撤销县级市，恢复县制，并重新回到“国家-省-县（市）”的三级传统行政管理体制，是最为稳妥可行的改革路径。这涉及一个城市化究竟应该行政主导还是市场主导的问题，在我看来，今后无论省城、行政级别为地级（厅局级）的省内二线城市，还是县域内的城镇，其发展壮大都应遵循让市场来配置资源的逻辑。不说遥远的欧美国家，日本和我国台湾地区都是比中国大陆更加发达的现代经济体，它们的历史背景与中国大陆相同或接近，因而在现代化和城市化进程中想必也面临过类似的县域资源不足的情况。而且，事实上它们早已完成中国大陆尚在进程中的城市化，农村和农业人口比例比中国大陆更少，但它们的乡村不仅没有在这一过程中衰败凋敝，反而处处呈现出比大城市更加经济富足、社会和谐、民风淳厚、环境优美的巨大吸引力。这里面的原因或许也是复杂的、系统性的，但我认为，最重要的原因之一，是它们完好无损地保持了县乃至更低层级的乡镇的公共财政体系的独立性和完整性。放到更为宽广的历史中去审视，自秦制“废封建、设郡县”以来2000多年间，中国政治的核心问题之一便是如何管理好郡县。我们的社会正在经历着从传统文明向工业文明的剧烈转型，县本身的职能也正在经历着转型，从传统的农业型经济社会单元转向现代的工业化经济社会单元，但有一条古老原则恐怕是不会改变的：郡县治则天下治。因此，我很希望年年春节的“乡村凋敝”话题能够让越来越多的人搞清楚这样一些基本问题：“县”是什么？“市”又是什么？什么是真正的城市化？以及中国需要什么样的城市化？……说到底，不管是“省管县”还是“市管县”，最终的目标都是要将县“管”得更好。在市场经济和多元社会的条件下，何为“管”好？其实就是要让以县为代表的基层行政拥有更大的自主权，成为充满活力的独立的经济单元和社会单元（而以我之见，财政是牵一发而动全身的枢纽）。惟其如此，方能扭转我们在社交媒体上越来越多地看到的日益衰败凋敝的悲哀景象。

回过头来看看农村现有的务农人口，多是中老年人。随着这些人的变老、去世，地谁来种呢？

难道城里人回来种地？

想都别想，老子好不容易跳农门出来的，要我回去？没门！你以为我不知道农村的艰辛？你以为我没看见过父辈的累坏了身体没钱治病也节衣缩食送我去上学、期望我不再重复他那样的命运？你以为我拥挤独木桥上踩死千千万万、目睹无数炮灰差点成为炮灰、经历了血雨腥风之后才在城里立足，让我回头带着孩子再重蹈覆辙一次？你以为我不想卖血卖肾让孩子在城里受教育、成长、发展、创立人生？

恶狠狠的回答你，回去种地，杀了老子也不答应。

这就是学区房一路攀升仍然有人买追捧的原因。父辈千辛万苦把农二代送进大学、进城谋生，所以绝对不能让孩子做农三代。

不信，你去问问大城市里哪个农二代愿意回去种地？

当然，从农村出来的人，对土地是有感情的。看见土地荒芜，心疼不已，看见老房子腐朽倒塌，心碎不已。但是，拖家带口回去复垦，不知道有谁觉悟这么高。

退一步讲，从农村里出来的年轻人，现在的中青年人，经历各种竞争与磨练，练就了一身生存的本领，虽不及“贝爷”荒野求生那么坚不可摧，但在城市里生存、发展、养育后代多是没有问题的，没准比城市原住民还优胜一筹。他们不会回农村——无论城市套路多么深。

换个角度，最近几年，有部分人以“厌倦城市喧嚣、去安静的地方修行”为名，下乡去了。这是些什么人呢？搞民宿的，搞休闲型农业的。前者是冲着挣钱去的，结果新闻上说，很多民宿客栈什么拆了……不知道炮灰之下幸存多少。后者呢，休闲型农业能交公粮吗？动你的阿尔法狗脑子想一想。

当然，也不乏一些商人带着资金去承接农村土地流转的，搞规模农业，这部分土地会好好的耕种，粮食和相应的产出也卖出去，真的为社会所用。但是，这个部分，去的是平原、土地容易耕种的地方，而对于18亿亩而已，那是大海中的一滴水。

前一阵，有“专家”号召，让城里人再次“上山下乡”，被骂的狗血浇头（不知道被人打了没有）。至于被怼的原因，参看本文前面的内容。

现在回答前面的问题，农村走了多少人？

以本人的亲身经历来估测一下：我的小学同学，没有一个在农村的，初高中学，没有一个回农村的，大学同学，也没有。

同志们，一个都没有留下。

现在的农村，大部分地方，剩下的只有两类人：老人，留守的小孩。老人会“走”的，小孩也是会走的。很多农村，以后将是荒山野岭，没有人烟。

不要觉得，这是生态恢复的好。

这背后，意味着大量的农田荒芜，长满杂草，那些曾经养活了几代乃至数代人口的土地，彻底的失去了去耕种它的主人，它今后将存在于“18亿亩”的数字里，出现在政府报告里，但它不再养育它亲爱的人类。

而它，这个悲剧，发生在我们的眼前，由我们这代人制造。

人口去了城市。说城市吧，根据国家统计局的数据，2016年年末全国总人口138271万人，其中城镇常住人口79298万人，占总人口比重（常住人口城镇化率）57.35%。2017年6月的数据显示，我国有13个省份的城镇化率超过了全国平均水平（57.35%），有10个省份超过60%，主要分布在沿海发达地区，其中上海、北京和天津均超过80%。2017年年底，中国城市化率达到58.5%，城镇常住人口8.1亿人，城市数量660多个。对于有关部门的统计数据，历来抱以怀疑有水分的眼光，就算它是真的，城里已经有人口8亿多，意味着农村人口已经不到5.8亿了（实际可远远不到这么多）。

中国老龄科学研究中心与社会科学文献出版社在北京共同发布《老龄蓝皮书：中国城乡老年人生活状况调查报告(2018)》，称中国老年人口变动趋势整体向好，“养儿防老”观念正在深刻转变。但中国人口老龄化程度持续加深，老年人收入水平总体不高，全民对老年期生活准备不足。（这一段，是复制来了，有人要晒政绩，如其所愿吧）

截取上面报告里的数据，“截至2017年底，我国60岁及以上老年人口已达2.41亿人，占总人口的17.3%（国际标准占比为7%）”（笔者注：2017年这年新增老人1900万啊。筒子们啊）。统计局曾公布，“ 2016年年底全国有2.22亿老年人，这是按照常住人口的口径计算，全国平均老龄化水平是16.15%，其中，农村是18.47%，城市是14.34%”。

按照城市18.47%+城市14.34%的比例，2.41亿老人中，农村现在大约有1.35亿左右（还在增加中）。农村不到5.8亿的人口中，儿童约6000万，农民工约2.87亿（进城务工人员，部分在农忙期间可能会回家种地），剩下约0.98亿农村劳动人口。

这不到1亿人，耕种着目前大于18亿亩的土地，收获粮食，供约14亿人吃饭（有部分进口粮食存在）。

这约1亿的种地人（人均种2亩地），未来在数量上一定是减少的趋势。

比较乐观的是，随着机械化水平的提高，人均耕种面积会提升，比如人均种地5亩，种18亿亩土地，0.4亿人当农民就可以了。但是，实际的问题是，很多山区的梯田以及环境复杂的农田，机械根部进不去。再者，人工种植土地，粮食的质量、口感肯定比机械化种植的好。所以，在情感上，笔者还是支持人工种植，尽管其产量低。

不可否认的是，吃饭问题，现在不是问题，一是科技促进了农田产量提升，而是粮食可以进口。不缺粮的情况下，土地抛荒、农田荒芜的问题不会在粮食减少的数据上显现出来，不会引起人们重视，但这恰恰是问题的严重性所在。

如果，等农田抛荒导致粮食产量反应到数据上时，已经来不及了。

在很多人的记忆里（尤其是十多二十年前考大学跳农门出来的人），农村，是老人带着小孩，中年人在地里劳作；早上炊烟缭绕，孩子上学，晚上一大家围坐吃饭，其乐融融，一片人口繁盛的景象，老有所养，幼有所乐。物质生活有些艰苦，但因对未来满怀希望，总认为好日子就在眼前。

而现在的农村，笔者去过的地方，只见“老人、小孩”， 不见中青老少一起其乐融融的生活；只见很多田地里长了树长了草，不见农民其乐融融的耕作。谈到农业，外来人、本地人、村官、农民都是一模一样的表现：一声叹气！

真的，真的，是一声叹气。