窗口型政务服务绩效考核工作的现状、问题与建议——以C市政务服务中心为例|163

摘要：通过对C市政务服务中心120名窗口工作人员进行问卷调查和深度访谈,梳理了行政效能电子监察等四种当前窗口型政务服务绩效考核的主要方法,剖析了这些方法的优势和缺陷,并根据问卷调研结果提出改进窗口型政务服务绩效考核工作的建议。

窗口型政务服务是以政务服务中心为载体,以行政审批为主要内容的政务服务,是全面正确履行政府职能的重要一环,针对政务服务工作开展绩效管理和绩效考核亦是转变政府职能,加强政府自身建设的实践重点。研究我国当前地方政务服务中心绩效考核工作开展的现状、问题,并探寻下阶段改革的方向,对提高政府公共服务绩效,建设服务型政府具有重要的现实意义。

一、窗口型政务服务绩效考核的类型与现状

C市在针对窗口型政务服务的绩效考核方面有着丰富的实践经验,笔者在C市政务服务中心进行了问卷调研和深度访谈,该中心分别采用过如下四种政务服务绩效考核类型。

(一)行政效能电子监察

行政效能电子监察的主体一般是由各地区监察局派驻到各单位的监察室或地区效能办。以C市政务中心为例,近年来根据政务服务的实际需求已开发了相应的电子监察系统,监察内容主要包括审批服务、业务办理、效能评估等,并辅以视频监控。整套系统能够覆盖政务服务的事前、事中和事后等全部环节。其中与政务服务绩效考核联系最紧密的就是效能评估环节。电子监察效能评估一般根据评估量化标准,对参与政务服务的各部门、各岗位的行政效能自动进行打分、考核和分析。除了对各事项办理的效率进行对比,通常电子监察系统还能对不同部门、同一部门不同时间段的行政效能进行横向、纵向比较和综合评价。通常电子监察的考核结果可向各级领导和社会公布,根据考核结果,可以对行政许可的程序、时限等规定的合理性进行分析,从中查找问题,研究改进措施。

(二)各管理部门组织考核

如果说第一类绩效考核工作的考核主体是监察局或效能办亦或电子系统,第二类政务服务的绩效考核主体则是该项工作的行政主管部门。根据考核工作的性质和级别不同,考核负责部门从督办到各级行政主管单位不等,例如市级政务服务中心就是一个重要的考核主体。由于我国地方行政审批改革模式的差异,各地政务中心所承担的职能也不尽相同,但相当比例的政务中心管理部门都承担了监督、管理、培训及考核窗口单位工作人员政务服务工作的职责。以政务中心作为政务服务的考核主体,最大的优势是其最了解政务服务工作实际,对当前政务服务工作的重点和难点把握准确,在考核内容的设计上更有针对性,也更具实效。以C市政务服务中心为例,通常年初中心便会根据市政府年度工作重点和政务中心自身年度计划,制定相应的窗口绩效考核细则,如加、减分项目,分值,标准和比例。除了对行政审批等核心工作的考核,还会根据需要加入“两集中,两到位”、党风廉政建设等相关考核项目。所有项目都会提前列出相应完成指标,最终采取年底集中会审、交叉评审等方式抽查各考核指标是否达标。

(三)第三方机构测评

除了以电子监察系统考核效能或行政主管单位直接考核分管部门,C市的目标绩效考核体系中还分别包含了“社会公众满意度测评”或“公共服务满意度测评”“服务对象满意度测评”等需要第三方专业机构组织大量群众参与评价的考核模块。因此C市政务中心近年来也曾尝试将部分民意调查类的公共服务考核项目外包给第三方进行。第三方测评机构通常在社会调查和统计方面具有丰富的经验,诸如国家统计局地方调查队、各地市情民意调查中心、专业咨询公司等。C市政务中心曾有两年将政务服务绩效考核工作外包给第三方测评机构。他们对政务服务的考核主要围绕办事群众的感受及满意度展开,调查方法以问卷(近年开始采取电子问卷)为主,访谈为辅。调查内容主要包括服务态度、办事效率、服务质量、依法办事、廉洁自律、政务公开等多个方面。题目数量不等,但一直都致力于用最精简的题目取得有效的答案。由于政务中心是一个庞大的系统,不仅自身入驻数十个办事窗口,考核时往往还包括若干分中心和十余个区(市)县等不同级别的政务中心,因此对该系统进行问卷调查工作量较大,投入人力较多。在考核评估工作正式启动前,第三方机构会招募大学生等志愿者作为专业调查员,并对调查员进行统一培训,力保获取准确数据。最终调查结果由第三方机构统计汇总形成书面文件,打包反馈给政务中心或其他相关管理部门。

(四)其他考核类型

除了以上绩效考核类型,在实际工作中还有其他考核主体和考核类型。以C市为例,其他考核牵头部门还包括专家评审组、集中会审考评组等。专家评审组中的专家来自专家库,考核前以随机抽签形式产生,采取封闭评审的形式,主要考核“学习创新”项目中的“工作创新”,即“实际工作中的创新突破和攻坚克难项目”。集中会审考评组由各个单位相关代表组成,主要考评“挑战项目”,如城市管理转型升级、自身工作提质升位,积极实践党的群众路线等。

二、现行绩效考核方法存在的主要问题

窗口型政务服务绩效考核实施较为复杂,由于各窗口服务对象不同,需求不同,很难形成一套权威且通用的考核评估体系。以上考核方法虽各有优势,但在单独使用时常面临如下问题:

(一)电子监察型考核内容略显单一、系统改进周期长、缺少灵活性且不够人性化

电子监察系统预设的效能类考核项目比较单一,在政务服务领域主要包括办事效率、办理异常、承诺提速、现场办结率等,公众评价时评价器选项有限,很难深度了解办事群众具体因哪个环节对服务不满意。此外电子系统一旦投入使用,遇到问题时想增改考核指标或分值算法都需要一定的周期,系统改进的滞后性较长。同时电子化评价的灵活性不足,尤其在遇到群众操作失误等意外情况时电子系统不够人性化的问题更为凸显。

(二)管理部门主导型考核易带主观性,评价体系常重行政管理、轻群众评价

当政务中心等业务管理部门作为绩效考核主体时,尽管其对业务工作比较熟悉,但在设计绩效评估体系方面难免专业性有限,常出现评估指标量化不够的情况,因此导致中心参与考核人员在部分考核项目中很难避免主观性,甚至考核结果有时被质疑有失公平。此外由于各地政府的部门绩效考核工作都紧密围绕地方中心工作,政务中心在设计考核体系时,也难免围绕地方政府绩效管理的指挥棒,常出现考核内容过于侧重政府工作(如将领导批示、媒体报道、表彰通报等内容作为政务服务工作的考核重点)和中心行政管理工作,但弱化或忽略办事群众评价的情况。

(三)第三方主导型考核对工作实际了解有限,测评仅针对群众满意度,考核结果全面性不足

由于第三方测评在一定程度上能够实现评价的公平、公正,因此在政府绩效评估中引入第三方测评已成为趋势。但由于第三方通常是调查统计领域而非该项公共服务工作领域的专业人士,因此对服务工作本身了解有限,在问卷设计上难免出现偏差(如考核窗口工作人员廉洁度时测评对象选择有误)。此外第三方测评主要面向群众开展问卷调查,提问内容主要针对群众满意度,而政务服务工作是一个复杂的系统,单一的群众满意度评价在深度了解政务服务工作改进和窗口工作人员付出方面具有局限性,导致测评结果不够全面。

三、推进窗口型政务服务绩效考核工作改进的建议

针对上文存在的问题,结合笔者对C市政务服务中心近半数(120名)窗口工作人员进行的问卷调查及访谈,对进一步推动窗口型政务服务绩效考核工作改进提出如下建议:

(一)健全政务服务考核体系,增加评估主体,多种评估方式结合使用

根据问卷调查,最能促使政务服务工作人员提升绩效的考核主体依次是:政务服务窗口所属单位(43.3%)、群众(20.2%)、政务中心(18.3%)、直管领导(10.6%)和第三方评估机构(7.7%)。而最能促进他们提升绩效的考核方式依次为:多种方式组合(38.5%)、群众打分(21.2%)、上级领导打分(19.2%)、第三方评估(11.3%)和政务中心检查(9.6%)。

可见单一的评估方法和单一的考核主体,对促使政务服务工作人员改进绩效的作用有限。以合理的权重分配建立稳定的、多方式组合、互为补充的政务服务考核体系,既能保持政务中心针对业务和行政管理的传统考核,也兼顾办事群众对工作人员的侧面督促,能更大程度的激发政务服务工作人员绩效改进的动力。

(二)将绩效沟通作为绩效考核的重要环节

根据问卷统计,对政务中心现行绩效考核工作十分了解的工作人员仅占4.2%,比较了解的有46.3%,还有44.2%的工作人员对目前的绩效考核工作不太了解,5.3%的工作人员完全不了解目前的考核体系。如果对绩效考核工作缺少充分认识,也就不会有针对性的去改进绩效,再好的绩效考核体系都难以被落实。这时有效的绩效沟通有助于帮助全体政务服务人员正确认识绩效改革的价值,从而有针对性的提升自身绩效。

例如54.37%的工作人员在奖励人数超过总人数30%时会有绩效改进的意愿,那么当奖励比例低于30%时就应通过绩效沟通向工作人员阐述比例设计的原因,鼓励原本失去绩效改进动力的工作人员找到绩效改进的积极性;又如在考核内容中,政务服务工作人员更偏向考核指标可衡量的(39.62%选择办事效率)以及与专业相关(40.57%选择专业实务)的项目,因此在考核标准设计时需要考虑他们的想法,并在考核制度与政务服务人员期望出现分歧时,采取必要的绩效沟通,使被考核者理解考核标准和评估意图,从而减少抵触情绪。

(三)重视和强化绩效考核结果的有效应用

从调查问卷可知,“奖励力度”和“奖励方式”对政务服务工作人员是否改进绩效影响最大,这也说明考核结束后如何奖励,即考核结果的应用在未来应得到强化,否则被考核者将逐渐失去绩效改进的动力。从奖励方式看,仅有1%的被访工作人员最在意内部表彰等精神奖励,3%的被访者最看重面向群众授予的荣誉,14%的工作人员在奖励涉及职务晋升时会有绩效改进的动力,而其余82%的工作人员都认为只有在奖金和工资中体现绩效奖励才更有绩效改进的动力。此外38.8%(选择人数最多)的工作人员在年奖励金额达到三万以上时开始有改进绩效的意愿,可见物质奖励只有达到一定数量时才能更好的激发工作人员绩效改进。

除了奖励,绩效惩罚也是绩效考核结果应用的重要方面,近六成的政务服务工作人员最在意的惩罚方式是影响工资或奖金(59.22%),其次是公开批评(18.45%),不予晋升(11.65%)和辞退(10.68%)。因此在惩罚方式的运用上需注意将物质惩罚与精神惩罚相结合,只奖不罚会使绩效考核成为虚设。

(四)回归绩效考核初衷,提升政府公共服务意识

由于政务服务绩效考核在我国各地都处于探索阶段,一些评估机构或部门对绩效考核的初心和目的理解不够准确,可能导致绩效考核后期存在盲目性和局限性,使绩效考核陷入误区,造成资源浪费和发展机遇的延误。

目前,我国政府正在经历由管理型向治理型、服务型政府转变的过程,而政府自身建设也正进入以公共服务为核心的新阶段。通过绩效管理创新,能够引导公共服务提供者不断改进和提升服务质量。因此在窗口型政务服务绩效考核体系的设计上,应进一步强化公共服务职能导向,以专业性为根本,兼顾群众评价,引导全体政务服务工作者提升公共服务意识,共建服务型政府。微信公众号：电子政务智库

参考文献：略

作者：中共成都市委党校李月

来源：劳动保障世界 2020年第08期

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