商会洞见

五、行业协会商会转型发展中面临的挑战

组织转型实质上是一种结构机制的转变。 对 于行业协会商会来讲，转型意味着组织目标的调整、组织业务方向的转移以及发展路径的变更，因而，在转型过程中，协会商会受“路径依赖”的影响，不可避免地会遇到困境与挑战。

合作型行业协会商会 在脱钩后希望通过推进政府购买服务来重建与政府的合作关系，这实质上是希望延续先前与政府的关系内容，而改变关系形式，它没有改变协会商会的资源结构，协会仍然保持对政府的强资源依赖。 这种转型发展模式虽对协会商会的运作模式、业务方向没有造成大的影响，甚至不会影响协会商会的组织治理，但却面临着以下问题：

首先，随着脱钩改革的推进以及政会职能边界的厘清，政府在购买服务中会有更多的合作对象，协会商会面临的竞争性增强，协会商会必须有自己的优长， J 协会负责人表示， “根据P区财政上的要求，项目资金达到二十万的，需要招投标，我们需要有自己的优势。 ”

其次，在购买服务中，政府通常处于主导性地位，协会商会能否获得平等地位，获得符合市场原则的购买经费和代理人权限，还取决于协会商会自身的谈判能力。 “虽然我们是（项目）管理者，但可能（项目）管理费都不够，按道理是（占项目经费）10%（的管理费）要给我们的，但是往往不能到位。 ”

最后，政府购买服务政策可能会随经济社会环境的变化而变化，项目的稳定性缺乏保障，一旦政府减少购买项目，协会商会的资源来源就没有保证，可能会陷入生存困境。

主导型行业协会商会虽然在脱钩后获得了更大的发展空间和更多的机遇，但与此同时也面临多方面的问题：

其一，协会商会职能“空间”狭窄的问题。政府项目是主导型协会商会的主要资源来源之一，但相对于协会商会的需要来说，委托项目仍然非常太少，主要的行业治理职能仍然是政府在履行。 “我们做的一些工作，按理说，应该是政府从大局方面安排，具体就委托给协会来做，现在首先就是政府去做了，协会只能是配合政府做一些小的事务性的事情。 ”

其二，与政府合作的可持续性问题。如前 E 协会的情况所示，协会之所以在脱钩后获得了更多的政府资源，一是因为金融和高科技为政府重点扶持领域，投入的经费不断增长，二是因为协会的主要负责人为刚离职的原政府领导干部，一旦这两个条件不具备，协会是否还能够持续获得政府资源，实难预料。

其三，协会商会工作人员的稳定性问题。脱钩后，协会商会的人员需要从社会上引进，但一来社会上缺乏专业的协会商会管理人员，二来协会商会的薪资待遇缺乏吸引力，这导致协会商会进人难、留人难， “稳定队伍很不容易，人员流动非常厉害，招不到人，协会什么都做不了。 ”

其四，适应市场竞争的问题。主导型协会商会虽然有较为敏锐的市场性，但脱钩后，仍难以避免市场竞争问题。 E 协会在寻找市场资源的时候就发现，培训、咨询项目现在不仅是协会在做，许多企业也在做，如果协会没有自己的优势，很难与企业竞争。 不但如此，由于行业细分日益突出，相近领域的协会商会也在不断成立，协会还需要与它们进行竞争， “特别是脱钩之后，发展还是挺难的，要到市场上去找竞争”， “完全市场化的话，没有足够的服务，企业不愿意来的” 。

服务型行业协会商会受到脱钩改革的影响较小，以会员服务为核心的业务导向也符合协会商会的本质属性，但是此类协会商会的转型发展也不可忽视三方面的问题：

一是由于我国对社会组织的非营利性监管尚不健全，而协会商会又是经济社会两栖组织，它们在发展中可能会面临着过多受市场化、商业化影响而走上异化发展的道路，即因 过于依赖“会员逻辑”而在满足会员需求的同时侵犯他人利益或公共利益。

二是如何在服务会员的过程中与政府达成合作的问题。行业协会商会在提供会员服务中难以避免地会与政府打交道，有时需要政府支持，有时甚至需要与政府合作，如果与政府建立良性互动的关系，对于将重心放在服务会员上的行业协会商会来说一个不小的挑战。 K 协会在建立会员信息库的过程中发现许多信息掌握在政府手中，“ 最大的难题还是政府，如果政府愿意放手，协会的工作就会好做得多。 但这个问题应该怎样与政府沟通？ 怎样争取政府同意？ ”

三是随着信息获取方式越来越多元化，不断有企业、其他类型的组织进入到为企业提供服务的行列中来，它们在提供培训、咨询、会展等服务上不缺乏专业性，甚至更具价格优势， 协会商会在会员服务上的优势渐渐被冲淡，在这种情况下，协会商会应如何找到自己的定位， 同样是需要严肃面对的问题。 K 协会充分表达了这种担忧， “现在的问题是，原来协会做一些事情，现在许多机构，比如企业，都能够做，还做得比协会好，那协会做什么？ 怎么做？ ”

综上可见，三类协会在转型发展过程中均遇到一些挑战和问题，其中有些值得关注的共性问题：

第一，脱钩改革在职能上实现了行政机关与行业协会商会的分离，但是在厘清政会职能边界、政府向行业协会商会转移职能方面，却进展迟滞。 因此，脱钩后的行业协会商会，无论采取了哪种发展模式，都急切期盼政府加快释放职能“空间”，积极推进政府购买服务工作。

第二， 受“直接登记”、“一业多会”制度，以及经济与非经济组织边界日益模糊等因素的影响， 行业协会商会面对日益激烈的市场竞争， 这对长期处于垄断地位的协会商会意味着莫大的压力， 协会商会必须重新找到自己定位，发展出核心竞争力，才可能在充满不确定性的市场环境中生存下去。

第三， 选择不同转型模式的行业协会商会都有与政府合作的需要，但如上文所述，目前的 政会合作 中还存在一些诸如个人社会资本、政策导向等偶然性的因素， 如何建立合作关系，并保持合作的稳定性和可持续性，是摆在协会商会面前的共同问题。

六、推进行业协会商会转型发展的政策建议

在对上海市 A 区行业协会商会脱钩改革后转型发展模式的研究中，本文得出了以下结论：

（ 1 ）由于原有发展路径不同以及协会自身实际情况的差异，不同类型的行业协会商会选择了不同的转型发展模式，基本上能够应对脱钩后的生存问题，但三种转型发展模式都存在不确定性和一定的挑战；

（ 2 ）三种转型发展模式面临的共同问题是政府职能转移和购买服务工作尚不到位，市场竞争性增加以及与政府关系的建立与维持。

基于研究结论，下面从四个方面提出进一步完善制度环境、促进行业协会商会成功转型的政策建议：

第一，加快厘清政会职能边界和推进政府职能转移。拥有充分的职能空间是行业协会商会发展的重要前提。 脱钩改革也提出了厘清政会职能边界、促进协会商会职能发挥的要求，但是脱钩改革更注重“五分离”工作，包含“职能规范”的“五规范”工作进展缓慢。 因此，无论是出于全面执行脱钩改革政策的需要，还是基于行业协会商会发展的需要，政府都需要尽快将划分政会职能边界的工作提上日程，按照“三个清单”管理的要求，明确哪些职能应由政府履行，应以何种方式履行，凡是不属于政府职能的行业治理功能，都就交还给行业协会商会。 考虑到协会商会的现状，政府可以设置职能转移过渡期，明确职能转移的阶段性，以为行业协会商会提供良好的政策预期，增强其发展信心。 在脱钩后初期，政府可以暂时掌握部分应交还给协会商会的职能，但通过购买服务等方式将其委托给协会商会履行，并帮助协会商会提高治理和服务能力。 若非如此，部分选择合作型和混合型发展模式的行业协会商会可能会陷入发展困境，甚至无力维持生存。

第二，加大购买服务力度、完善购买服务机制。与政府职能转移一样，脱钩后的行业协会商会热切地期盼政府能够加大购买服务力度，完善购买服务机制。 与政府职能转移不同，政府购买服务是指政府将属于自己的职能通过特定的形式委托给服务承接主体履行，并为此支付费用。 在脱钩前，少数行业协会商会已经获得过政府购买的服务项目，比如培训项目、会展项目、园区建设项目等。 脱钩后，由于“职能分离”的需要，购买服务项目的数量实际上有所下降，这与行业协会商会的期待恰恰相反。 购买服务能够在政府与行业协会之间建立规范化的资源联系，也是公共服务供给方式改革的重要选择，因此应该成为新型政会关系的重要内容。 相关部门应积极推进向行业协会商会购买服务工作，充分发挥协会商会的优势，向其购买行业调查与统计、行业培训、市场监管中的一些技术性、事务性和辅助性的工作。 在购买服务的过程中，应规范购买流程，特别要保证购买信息的透明和公开，以及遵守购买服务的市场交易规则，进行合理的项目定价，确保承接购买服务项目的行业协会商会能够在保证项目效率的同时有合理的利润空间。

第三，完善政会沟通、合作机制。行业协会商会和政府都是行业秩序的维护者、经济发展的推动者，在许多方面有共通性，双方应加强沟通和合作。 脱钩改革中部分行业协会商会反映出的不知如何与政府部门进行正式沟通与合作，对合作的稳定性和可持续表示担忧等问题，应尽快得到妥善解决。 政府需要建立行业协会商会的对话机制，比如定期举行与行业协会商会的对话会，建立行业决策征询机制，发挥党组织在政会沟通中的作用，等等。 政府还可以成立专门工作小组，讨论、调研和反馈行业协会商会在发展中面临的重要问题，为行业协会商会的发展提供政策指导和支持。 在政会合作问题上，需要进一步完善相关政策，明确政会合作的领域、范围和形式，以及双方的权利和义务，以为协会商会提供合理的行为预期，鼓励其发展和完善合作关系。

第四，加强对协会商会的政策引导。在竞争不断加强的环境中，许多行业协会商会对未来发展的信心不足，在推进职能转移、购买服务等工作之外，政府还需要加强对新形势下行业协会商会转型发展的研究，探讨协会商会新的功能定位，以及新的组织治理方式和服务模式，为协会商会发展提供新的政策指南。 以此为基础，政府可以加强对行业协会商会的政策宣传和培训教育，帮助协会商会认识新环境，增强问题意识，提高转型发展的自觉性。

（完结）

来源｜治理研究

作者｜周俊 赵晓翠

编辑整理 I 商会通讯

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