灾害风险、灾害风险管理与减贫—来自全球14个国家的案例|地震|委员会|庄稼|滑坡|灾害|联合国

一、摘要

自国际减灾战略（International Strategy for Disaster Reduction，ISDR）形成之初，城市风险、城市规划以及地方政府这三者在降低风险中的作用关系，就被认为是建立有恢复力的社区和国家的一个重要的参考框架。2005-2015 年兵库行动框架（Hyogo Framework for Action 2005-2015）认为，应该赋权社区和地方官员，使其能够获取必要的信息、资源及开展行动的权威，来管理并降低灾害风险。差的城市治理、非正规居住在不安全的土地上、衰退的生态系统以及脆弱的农村生计都是潜在的风险动因，需要设法解决以建设更安全的城市。很多城市都已经应用创新方法为穷人提供获取土地使用权、基础设施以及服务的途径。城市治理和地方治理的改善常常建立在称职的、负责任的地方政府与活跃的能够表达需求和优先序的公民社会之间的伙伴关系之上；还包括权威以及来自中央层面的资源下放，正如在孟加拉、越南、菲律宾、萨尔瓦多以及加拿大等国的案例中所述的。城市以及地方政府进行规划和提高城市规范发展的能力，使居民有机会获得安全的居住环境和位置适中的土地，以及提供减轻灾害的基础设施，都是降低城市风险的必要条件。

二、背景

由于缺乏解决这些问题的系统方法，联合国国际减灾战略（UNISDR）与国际减灾战略（ISDR）系统中的合作伙伴共同工作，与地方政府建立联盟，以在不同层次上推进灾害风险减缓。2005 年，ISDR 机构间工作队（Inter-Agency Task Force）建议 2010-2011年全球意识运动关注城市风险问题以及“使城市更有恢复力”（Making Cities Resilient）。该项运动是基于早些年减灾教育和安全学校、安全医院等运动的，这些同样也是城市恢复力中的重要主题。2009 年 8 月举办的名为“建立降低灾害风险的地方政府联盟”的国际会议，由韩国的东道主城市仁川举办，会上提出了 2010-2011 年运动的主要目的和内容，与会者通过了“仁川宣言”（Incheon Declaration）。

将地方政府在降低灾害风险中好的做法和经验教训出版一本汇编，是此项计划的一部分，该想法来自 2008 年 5 月在巴塞罗那举办的一个咨询会议，参会方包括联合国国际减灾战略（UNIDSDR）、联合国开发计划署（UNDP）、国际劳工组织国际培训中心（ILO International Training Centre）以及降低灾害风险的地方政府联盟的顾问团。汇编展示了地方政府和地区政府在次国家层面和地方层面处理灾害风险中所扮演的重要角色，同时也揭示了使这些努力可持续或扩大所面临的挑战与限制因素。汇编中的个案用以说明当地层面的降低风险的行动，并致力于刺激政府、行动者、政策决策者在此领域有更多的兴趣和投入。为实现这一目标，联盟中的合作伙伴们提供了 40 个个案研究。个案研究是借助问卷的使用生成的。目前的汇编包括了 40 个个案研究中的 14 个，均是UNISDR基于地理位置的代表性和专题的覆盖面而选出的。其中六个个案[1]直接得益于地方政府的贡献，另外八个[2]是由与地方政府共同工作的合作伙伴提供的，如中央政府和非政府组织。在这两种情况下，都重点强调和分析了地方政府所发挥的作用。

汇编所选的个案研究涵盖了一系列广泛的政策领域，从风险评估到恢复，从建筑结构到水资源管理。每一个个案都阐述了地方政府在降低灾害风险的各个方面所应发挥的重要作用。个案所涉及的具体的政策领域包括：省级范围的灾害识别和风险评估项目（加拿大，安大略省），社区风险评估，作为降低国家综合灾害风险项目的一部分（孟加拉），首都地区洪水预警系统的改善（印度，雅加达），水资源管理，借此降低干旱风险（南非，欧弗斯特兰德自治市），通过应对洪水的临时搬迁和应对干旱的备灾行动实现农业生计保护（尼泊尔，奇旺地区），推进抗龙卷风建筑的使用，提高社区意识（越南，承天顺化省），当地引领的地震恢复过程（秘鲁），其他个案就不同灾害类型和不同利益群体，强调了机构的强化与当地能力建设等更宽泛的议题，比如：在省级政府建立降低灾害风险长期办公室（菲律宾，阿尔拜省），在受地震影响区域的地方政府中实现降低灾害风险的主流化（巴基斯坦，穆扎法巴拉的地区），在易受洪水影响地区的本地发展规划中实现降低灾害风险的主流化（斐济，塞鲁阿省和纳莫西省），建立一个多利益群体的论坛，以抗拒火山灾害（印度尼西亚，默拉皮市），加强当地社区和地方政府间的联系（萨尔瓦多），针对小学生以及社区的风险意识项目（日本，西条市），通过增强当地学生的意识行动，来抗拒洪水风险（法国）。

这些个案，特别强调了地方政府在实施降低灾害风险过程中的四个主要作用。1）在协调和保持一个多层次的、多利益群体的平台，推进区域的或降低某一具体灾害的风险中扮演主要角色。2）有效地使当地社区和市民参与降低灾害风险活动，并将他们的关注问题与政府优先序联系起来。3）加强他们自身机构的能力，由他们自己实施实际的降低灾害风险行动。4）策划并实施能够在其他地方复制或扩展到全国范围的创新性工具和技术以用于降低灾害风险。

每一个案例都包含了一套特别的经验和教训。然而，以下这些普遍的观点能够从很多案例中得出，也是在扩大或那些努力在其他地方政府管辖范围内进行复制时面临的主要挑战和机遇。比如：1）地方政府缺少降低灾害风险的兴趣和能力。2）地方政府通常缺少足够有关灾害风险的知识，缺少对他们社区脆弱性的了解，也缺少对降低灾害风险的适当措施的了解。3）资本投资规划应基于完善的评估，适当地应对这些风险，维护并升级重要的基础设施十分重要。4）降低灾害风险的行动通常受到人员变动以及兴趣变动的损害。随着时间推移，把管理作为长期的过程，实现长期的政治投入对成功地降低灾害风险至关重要。5）灾害发生后，人们被劝导集中关注短期的、可见的恢复工作。然而，借助灾害创造的推动力，促使地方政府和社区从事长期的降低灾害风险，通常是一个非常有效的途径。

[1] 菲律宾，加拿大，南非，印度尼西亚/洪水，日本及法国

[2] 越南，秘鲁，巴基斯坦，萨尔瓦多，斐济，孟加拉以及印度尼西亚/火山

三、项目实施

案例1：综合灾害管理项目-赋权于地方政府综合灾害管理项目（Comprehensive Disaster Management Programme，CDMP）是一项整体型政府策略，由孟加拉政府的粮食与灾害管理部领导，并由一系列的政府部门和私人机构实施。该项目的社区干预部分瞄准于增强社区恢复力，增强地方政府能力，以实现降低风险，并将其作为发展的责任之一。该项目开发并实施了一项标准化的社区风险评估，并协助开发了当地行动计划，从而使降低灾害风险主流化到政府的工作中。最重要的是，该项目提供了一个本地的资助框架以实施享有优先权的行动，刺激地方当局和社区的参与。综合灾害管理项目已经成功地进行试点，这也是为面向全国推广而设计的。

案例2：安大略省的灾害识别和风险评估加拿大安大略省的灾害识别和风险评估（HIRA）方法是一种对灾害的频率和影响力进行排序和评估的方法，可以评估在安大略省境内发生的自然灾害、技术灾害和人为灾害。最初的 HIRA 一直随着评估方法的更新而不断改进，其中包括制定灾害优先序方法的改进。HIRA 方法是由安大略省的应急管理部门来领导的。

案例3：增强社区和当地政府的联系萨尔瓦多和阿瓦查潘降低脆弱性项目PRVAS（Reducing Vulnerabilities in Ahuachapán and Sonsonate Programme）是一个降低灾害风险的项目，在萨尔瓦多的阿瓦查潘（Ahuachapán）和松索纳特流域开展，该项目由一些 NGO 组织和捐助者协作开展，项目努力使当地社区能够与地方政府、中央政府和资源捐助者对话。如果地方政府坚决致力于这一过程中，那么就能使多方利益群体的参与变强，加强社区的能力建设，提供联合备灾演习的机会。

案例4：超越早期预警与响应-风险敏感型地方发展斐济的 Navua 地区洪水频发，损毁了大量的农作物、牲口、房屋、道路和桥梁，加上不正确的发展规划，洪水造成的危害就更为严重了。因此，UNDP 太平洋中心和许多伙伴、利益群体一起，开展了一种综合性的、长期性的地方减灾项目。这种项目让人们增加了对发展和洪水之间关系的认识，开发了预警系统，支持社区来评估自身的脆弱性，提出并实施了行动计划。地方危机管理方法（Local Level Risk Management Approach，LLRM）是一个试图降低洪灾影响的试点项目。这是一个长期的、由当地政府和社区一起参与的项目。项目的另一个目标是使地方层面提升对灾害和发展之间关系的理解。

案例5：风险备忘-学生调查了解社区风险知识 2004 年，在法国卢瓦尔河下游地区开展了风险备忘活动，由当地政府和学校组织，对当地人民的风险意识进行了调查。市长鼓励学生们就该市可能的灾害影响进行调查，绘制灾害地图，调查备灾情况以及当地人的风险知识。这样得到的数据是比较可靠的。根据这个数据，可以评价出当地人对于灾害的认知及其了解程度。重要的是，这个收集、展示和宣传调查结果的过程本身，也是当地政府试图提升人们对灾害的意识，增加大家参与减灾过程，同时也为如何开展灾害风险知识活动提供了基础资料。

案例6：多伙伴，单系统-雅加达综合洪水预警系统雅加达综合洪水预警系统（FEWS）的改善过程，是一个多利益群体参与的过程，其中就包括了很多当地机构和合作伙伴。这个预警系统从上到下都得到了改善，这归功于对各方不同利益和角色的管理，提升他们之间的合作。现在，技术的进步使得提前预知洪水成为可能，社区也建立起了备灾能力，相互间的合作关系已经建立，标准化操作流程（SOPS）也已经过相关的测试，因此机构和社区现在已经准备好应对洪水警报。

案例7：默拉皮火山的联合管理默拉皮论坛是一个真正的多方利益群体参与的论坛，参与者包括了当地和国家政府、社区志愿者、媒体、教育机构、私人部门、NGO 和其他捐助者。论坛的目的是共同管理默拉皮火山活动产生的风险。受中央政府的委托，当地政府负责管理协调各方利益群体，绘制出风险地图，制定备灾计划，并在社区层面开展大规模的操练。

案例8：看与学-儿童与社区共同考察山地风险与城市风险 2004 年，西条市受到创纪录的台风的影响，引发了城市地区的洪水和山地的滑坡。作为一个半农村的多山地区，西条市在降低灾害风险方面面临着独特的挑战。首先，日本的老龄人口是一个特别的问题，对于建立互相扶助和紧急防备体系的社区来说，年轻人的作用是很重要的。由于年轻人倾向于迁移到大城市，日本较小城镇的老年人口就比本已失衡的全国平均水平还要低。其次，在小集镇中的人们通常并不熟悉该如何去帮助处于完全不同的地理环境中的人们。为应对这些挑战，西条市政府于 2004 年发起了一项针对小学生风险意识的“观山”“观城”行动，主要关注该市从山区到城市的不同地理环境。该项目在老师、地方居民和官员陪同下，带领小学生到山区和城市周边旅行踏查，进行风险教育。在那里，所有人都对那些风险环境以及相互之间的关联进行了学习。“观山”过程中，学生们由老师、地方政府人员、地方山地居民和森林工作者陪同。团队造访了学校旁边河流上游受台风影响的地区。他们查看了受 2004 年台风损害的地方，听见证人讲述故事。“观城”过程中，学生们由老师、父母、地方政府人员和当地协会的首领和成员陪同。他们在学校周边踏查，识别那些存在危险的地方，找出灾害一旦发生时可用的设施，以及平时不会意识到的重要地方。

案例9：以社区为基础开展减贫，降低灾害风险奇旺地区的 Meghauli 和 Pathihani 两个村临近奇旺国家公园，位于尼泊尔中南部德赖地区的洪泛平原上。该地区以农业和养殖业为主，以在缓冲区内的共有森林区域进行资源采集为辅。雨季和旱季的交替、土地使用管理和水资源管理不善，导致洪水和干旱发生，毁坏庄稼，迫使人们更加依赖于共有的森林，以获取草料、木材和水。变化的气候模式连同气候变化，使得即便在雨季庄稼也会短缺。冬季大雾变得更加频繁、密集，持续期更长。这导致户外工作困难，庄稼病虫害增多。气候的变化模式以及国家公园侵入性植物的泛滥，导致野生动物越来越多地侵犯人类的领地。犀牛、鹿、野猪、大象等吃掉植物毁坏庄稼，老虎和豹子等肉食动物则捕食家畜。地方知识和应对机制难以有效应对多重灾害的复合影响，贫穷、低下的认识与筹备不足是主要的限制因素。一系列减贫方法被用于解决生态系统的冲突，并将降低灾害风险的措施作为整体发展方案的一部分。处理这些多重压力需要合作。该项目协调多个部门和利益群体，将发展重点和降低灾害风险一并解决。项目的主要目标是通过降低灾害风险来促进国家减贫。这将通过改善脆弱社区的生计来实现，并确保村庄、地区和国家层面的利益群体采纳以生计为中心的途径来降低灾害风险。

案例10：地方政府的机构建设与能力建设 2005 年 10 月 8 日的地震是巴基斯坦有史以来毁灭性最大的一次。巴基斯坦政府迅速成立了中央机构进行救济与重建。从 2005年10月建立之初，地震重建与修复当局（ERRA）就将灾害风险管理整合进社区筹备工作中，形成了将灾害风险管理主流化到发展中的指南，形成了曼斯合拉、穆扎法拉巴德地区的灾害分布图，在这两个区的 112个工会理事会中建立灾害管理委员会和应急响应小组。该计划试图通过增加地方政府和社区的灾害恢复力从而降低灾害风险，这就要求地方政府和社区在规划过程中，具有对灾害进行响应和备灾的能力，具有更多的来适应变化着的风险因素的能力。

案例11：赋权地方政府，使其成为减灾与恢复的领导者秘鲁 2007 年地震后，受灾地区的重建与恢复是断裂的，并且没有很好地整合到整体的发展与降低风险工作中去。地方政府与各个组织本身也受到灾害的影响，因此，在基础设施修复中，无法与外部人道主义团体或者国家机构进行合作，引领发展工作。对于生计恢复、机构建设或者性别方法等的长期发展通常关注不足。2007 年震后，相关外部群体如公共机构、国内以及国际的非政府组织，都以一种孤立的、分散的方式来开展恢复项目，该方式也忽略了对地方能力以及地方作为的考虑。UNDP 在该国的办公室提供全职的员工，为地方政府提供有关降低灾害风险和恢复的技术援助，并集中关注以下由地方政府自己确定的四个方面：房屋与土地管理；恢复生计；规划、协调与提供咨询；经验教训的系统化。该技术援助将在震后持续两年，他们致力于增强地方政府的能力从而促进灾后恢复的主动性，在培训、评估、协调以及准备专项提案等方面发挥领导作用。目标即保证地方政府能够领导恢复工作，协调地方与国家的各利益群体，并将发展与降低风险整合到重建中去。

案例12：降低灾害风险的长期协调办公室阿尔拜省由3个市和15个自治区组成，总人口 120 万。阿尔拜坐落于马荣活火山附近，距离马尼拉 500 公里。阿尔拜的人口中，有 35 万人口面临台风和洪水的风险，127个村庄即一万二千多个家庭受到滑坡影响，3 个市和 5 个自治区面临火山喷发的风险，30 万人受到海啸的威胁。阿尔拜省公共安全和应急管理办公室（APSEMO）是菲律宾的阿尔拜省政府于 1995 年建立的，用于应对台风、洪水、滑坡以及地震等高风险的灾害。创建这个办公室，能够保证使降低灾害风险制度化，职员配备永久化，预算资助常规化，并实质性地将其主流化到地方政府的规划与项目之中。阿尔拜省政府资助并运作APSEMO，主要瞄准偏远地区面临灾害风险的人们，瞄准那些对降低灾害风险负有责任的多部门行动者。APSEMO 目前是阿尔拜省地方政府单元中一个独立的部门，有 22 个长期职工，主要包括四个部门：研究、统计与评估部；规划与实施部；信息与培训部；交通安全部。APSEMO 主要关注灾害早期的项目，它还为该地区以及其他地区的政府部门、私人机构提供技术支持。

案例13：水资源开发与管理多年来，赫曼努斯的水资源利用已经是不可持续的。该地的水资源发展与管理计划从 2001 年开始运行，以抵御干旱的风险和水源的短缺。这一计划由欧弗斯特兰德自治市进行协调、资助和实施，在与众多利益群体的合作中，此计划使用了一套方法，包括寻找新的水源、减少水污染、清除外来入侵植物等措施。计划实施不仅缓解了水供应的压力，而且带来了社区参与、就业和社区发展。

案例14：针对龙卷风风险，增强地方能力并创建地方政府网络每年的雨季，越南中部地区平均要受到四到六次台风袭击，给脆弱的社区带来巨大的损失。市镇（commune）是越南行政管理中的最低一级，与地方社区的直接接触也最多。法国发展研讨会（Development Workshop France）项目在越南中部地区与地方市镇政府一起工作，尤其是通过抗龙卷风建筑的推广，促进降低灾害风险。市镇人民委员会和其他众多组织参与其中，包括妇女团体和农民团体在内，他们是项目的核心行动者。该项目分阶段实施，第一阶段（2000-2002）对防御性房屋的解释说明，培训建筑工人；第二阶段（2003）建立市镇损失防御委员会，创制市镇灾害预防行动规划；第三阶段（2006）损失防御委员会整合到市镇委员会的洪水与暴雨控制部门中，建立降低市镇灾害风险的支持网络，分享项目技术与方法，逐渐地将项目的成果推广到其他市镇。

四、成效

1. 直接效果

通过大力强调灾害，使灾害预防、准备、灾害的减轻、应对和灾后恢复工作尽可能地有效率。采取定性和定量数据相结合的方法，检查灾害的频率和可能的灾害级别，以此来评估风险，这种结合使得评估愈发精确。给政府每个层面的应急管理专家一种实用且易操作的工具，来评估灾害的频率和级别，这样就可以明显看出哪种灾害应该优先准备。提供了一种动态的、科学的方法来评估正在发生的灾害和风险。

对学生和社区进行风险教育，建立在学校和当地政府真诚合作之上的减灾风险管理项目，可以有效地进入社区并带领社区开展活动。风险备忘项目通过参与式和能力建设的方法，鼓励学生参与，通过调查进行宣传。学生是最主要的参与者，整体上来说，学生是向社区传播信息的主导力量。该项目运用了自下而上的方法并基于对调查结果和知识的公众宣传的。通过强调人们在日常生活中可以做的备灾措施，来拉近人们与减灾之间的关系。这个项目受到了媒体的青睐，这有利于在当地政府层面上建立整体的风险沟通策略。

减灾项目降低了财产损失，保护了村民的生命和生计。发展与降低灾害风险行动在31个乡村发展委员会以及1个地区直辖市中进行复制。在项目区的两个村庄中，改善灌溉设施、庄稼与家畜的培训与投入，非农收入增加，储蓄与信任体系以及用于基础设施管理的制度开发，使得来自210个家庭的1200个受到反复出现的洪水、干旱以及野生动物入侵影响的弱势人口均受益于此。从社区整体来看，来自1500多个家庭的9000多人受益于河岸保护和动物防护围栏。由于采取了预防性和适应性措施，因洪水、干旱、野生动物入侵导致的庄稼和家畜损失大大降低，由于种子改良、养殖措施、畜棚以及规范的兽医服务的改善，作物产量平均每年提高了50%，养殖也得以改善。在动物防护围栏的案例中，野生动物导致的作物损失几乎降低为零。

为了建立一个综合预警系统，减灾风险管理项目联合了国家、省、市政府多个层次的利益群体，与当地非政府组织和社区合作并取得了成功。每一个利益群体积极地履行他们的角色和义务，在综合洪水预警系统的改进上有共同的愿景和立场。从政府机构到当地社区，项目中不同层次的利益群体参与能力建设，比如演习和培训。这提升了政府官员传播警报和预防灾害的能力，也使社区能够更好地响应、撤退和处理。通过回馈过程，建立参与式的咨询过程。该参与式回馈小组由各个利益群体构成，弥合了政府和社区在减灾行动中的差距。各个知名机构的专家组成的技术小组是该项目获得成功的关键因素。

2. 间接效果

风险备忘活动成功地提升了大众和学生的风险意识。学生活动和社区活动的开展，让当地的机构和其他的参与伙伴有机会通过新闻媒介来讨论灾害问题。学生们在公民生活中表现活跃，就社区的灾害知识和备灾的新信息进行收集，这样的话题很受新闻媒体的青睐。还有像学生撰写报告并提交给市长的做法，在项目中是非常重要的环节，和其他重要环节一起，它们属于项目整体沟通的一个部分，通过这些环节可以使尽可能多的人参与到社区活动中来。学生还组织了社区会议，来讨论灾害风险和调查结果。风险备忘项目的正面产出说服了当地机构在灾害风险信息方面投入更多的时间和精力。

通过让当地社区和政府参与到联合减灾的行动中，从而增强了社区和政府的能力。联合工作包括灾害的模拟、对紧急情况进行规划的演练和参与式的风险地图绘制工作。它在不同利益群体之间建立了相互理解，在联合减灾工作中建立了跨边界、跨部门的交流合作。这种合作通过定期的交流、信息交换和知识共享得以维持下来。

借助教师参与开发的“观山”“观城”指南，项目活动得以制度化，这意味着日本人和地方的老师都能开展相同的活动作为学校必修课程的一部分。该方式是在小城镇中进行社区参与式风险教育的一个成功的工具。由地方政府的协调开始，使多个利益群体参与进来，为社区中不同的部门之间建立关系提供了一种极好的方式，这种关系对社区备灾与响应至关重要。该方式将灾害恢复转变为增强风险意识和灾害防备提供了契机。

五、经验与启示

1. 短期经验教训

始于学校的可持续的灾害预防能够带动整个城市参与进来，小学生的参与能够吸引社区中的不同因素共同作用，并建立宝贵的联系。“观山”“观城”这种非常直接的、参与式的方法，有利于激发当地的参与兴趣，并激励对灾害预防的学习。这些活动不应只进行一次，而应该在不断地重复中进行丰富和完善。明确的实施机构和活动指南是活动成功、持续实施的必要条件。

在重建与恢复过程中，短期的、即刻的以及可视的产出都是符合国家和地方的政治利益的。挑战即是如何将政治利益作为一个机遇，获取对风险敏感型发展实质性的投入，从而将短期活动与降低风险的长期活动结合起来。各利益群体往往以一种孤立的方式进行干预，缺少发展主动性，也没有机构间的协调。很重要的一点就是协调不同的行动者进行联合干预，并整合到发展工作中去。将增强地方能力作为灾后恢复的一个主要目标十分关键，因为一旦外部支持者撤出后，地方政府将是使发展持续下去的主要机构。灾后恢复规划和实施应该成为发展规划和实施的一部分。联合国系统中的伙伴需要与地方政府紧密合作，提供近距离的、持续的技术支持。这对于使官员对相关议题保持敏感、在整个恢复过程中担当领导责任等方面，都取得了很大成就。

2. 长期经验教训

从长远来看，国内和国际NGO协作，可以更好地分配捐助的资源。NGO之间的协作也有利于建立统一的思维方式，以更好地交流思想、经验和方法。在协作项目开始的时候，投入时间对实地工作人员和社区领导进行培训是很重要的。不要在一个中长期项目中的第一年就去解决那些复杂的问题。只有对社区赋权，提高他们与地方政府、工业和商业之间的直接对话，增强他们直接的协作，社区才能在项目结束后持续发展。如果从一开始就引入更好的基线资料和主流的性别分析，那么项目还可以做得更好。

地方层面（也包括中央层面）需要更努力将能力建设过程制度化到降低灾害风险中去。社区是灾难的第一应对者，同时需要地方政府协助应对，因此能力建设至关重要。社区内部生成的方法更易懂，也更具可持续性。从头到尾都要将当地政府囊括进项目中来，以此来获得政府的支持，促进项目的实施。从长远来说，建立一个指导委员会和项目团队，可以使社区、国家和地方层面的沟通更加顺畅。

提升灾害意识从来不是市民和政府最关心的事情，但是在风险备忘项目中，可以看到通过与市民讨论他们的生活环境，他们日常生活与灾害的可能联系，可以明显提高他们的灾害意识。在其他地区实施这个项目时，还需要有当地NGO的加入，NGO可以提供方法培训、资金的支持并起到协调各方的作用。这种协调是从项目一开始到结束一直需要的，因为现在的经验表明，政府和学校之间的合作，必须要有第三方加入，进行长期的、不断的支持协调才可以。虽然这种协调可以由地方机构来完成，但是地方机构牵头的话，时间、人力资源等方面的限制会比较多。政府或学校还需要从NGO合作伙伴那里获取资金。

为了集中资源和专家开展减灾，一个多利益群体参与的论坛是有效的，尤其能够鼓励跨边界、跨部门的灾害管理。通过当地社区和当地政府更多参与直面风险中来，可以提高项目的拥有权和可持续性。如果从国际和国内机构中获得支持，那么从战略角度来说就要特别注意从这些组织获得长期许可（包括政府机构和非政府的组织），这些组织可以提供动态的帮助。为了保证相互理解和相互许可，定期的合作会议是十分重要的。要安排多利益群体，找一个各方面都方便的时间是很不容易的。举例而言，要举办一个活动让四个地区的高级官员都能够方便参加是非常困难的。为了工作能够持续进行，政府机构及非政府机构中的个人担当是十分重要的。有必要创造一个激励机制，使当地政府官员能够参与到项目中来，对其投入和突出表现进行奖励。举例来讲，将当地政府官员在这个活动中的业绩与升迁挂钩，就会鼓励他们更积极地参与该活动。

降低多重的、慢性的灾害导致的损失，需要长期的合作行动。遭受最严重的灾害和生计资产受影响最严重的地方正好可以作为入手点。面对竞争性的利益诉求和灾害管理的不同方式时，就降低灾害风险达成共同的理解而不涉及国家层面的政治冲突是个很大的挑战。通常并没有人从受害者的角度审视灾害，在实际中降低灾害风险也未能包括脆弱社区的需求。该项目举办了涉及所有利益群体的讨论、培训、研讨会，以此建立对灾害脆弱性及其后果的共同理解，这促进了合作行动的开展。

在发展过程中使降低灾害风险得以主流化是一个缓慢的、持续的过程。尤其是在完全缺乏有技能的灾害风险管理人才、决策者缺乏对灾害风险的意识的情况下，应该对障碍和阻滞有所考虑。为了应对这些问题，项目规划过程必须是参与式的，而且是透明的；多部门方式对于项目的成功至关重要；必须与地方政府进行近距离协调，保证项目的所有权和可持续性。此外，灾害除了带来损失外，也为社区、政府、资助机构从减灾到备灾的发展方式转变提供了机遇。成功因素包括两点：一是保持敏锐，发生灾害时，捐赠者、国家机构、社区都应积极响应，为减灾创造良好的环境；二是有效的组织结构，拥有有效的网络对于协调和实施大有助益。

省级层面制度化的降低灾害风险办公室的存在，使得在降低灾害风险过程中对多个利益群体的辅助与协同变得更加容易永久性的、制度化的办公室的存在使得工作有所值并避免重复，使得降低灾害风险的实践更加有效。成功地建立一个长期的降低灾害风险办公室并将其制度化，需要政治层面在长期性责任与角色的扮演、长期性的职员安排以及稳定的年度资助等方面达成共识。所有这些对可持续的机构能力发展而言都是特别重要的。

作为一个好的实践，最突出的就是地方市镇政府在社区降低灾害风险中扮演了主要的角色。要特别提出的是地方市镇政府网络的建立。在平行政府中共享经验、共享降低灾害风险的决策，这一做法也是很独特的。另一个重要的成功因素是，市镇政府拥有数年的项目经验能够进行分享和指导其他市镇，市镇政府网络提供了一个很好的平台，使得大家可以进行讨论、规划以及实施减灾方案。

注：本文摘选自“南南合作减贫案例库”。（http://south.iprcc.org/#/casestudies/caseDetailsid=377&fid=230）