印度的基层组织——潘查亚特，你了解多少？

【印度的基层组织——潘查亚特，你了解多少？】

印度是一个中央集权型的联邦制国家，由21个邦和8个中央直辖区组成。1956年以后开始在继承传统的基础上逐渐形成新型的藩查亚特基层政府体制。历史上，印度农村凡是由年长者组成的管理组织都称为“藩查亚特”，根据国外学者的研究，传统的藩查亚特有四种，即以种姓为基础的藩查亚特、普通代表会议的藩查亚特、由雇农组成的藩查亚特、单一目标的藩查亚特，而前两种是最普遍的形式。目前印度藩查亚特已经开始高度自治化了，在种姓制度持续瓦解的基础上，新型藩查亚特开始转变为一级政府组织，目前主要有三级，即：一个或数个自然村，经村民大会直接选举代表组成的村藩查亚特；由若干村藩查亚特组成的区藩查亚特；由全县的区藩查亚特组成的县藩查亚特。

村藩查亚特通常建立在一个自然村或几个村落的基础上，辖区人口在1000—3000人之间，由村民大会选举产生。村藩查亚特是村民大会闭会期间的权力机关与执行机关，由5—37名成员组成，称为藩奇。藩奇是通过村民大会，由成年选民投票选举产生的。在大多数邦，藩查亚特法规定了不同种姓、部落以及妇女在藩查亚特成员中所占的比例，实际上藩奇大都是来自占支配地位并拥有土地的高级种姓。在村藩查亚特中，设村主席1名，副主席1名，由藩奇选举产生。村主席是村的行政首长，副主席是主席的助手。当村主席因故不能履行职责时，由副主席代行其职权。1976年以前，主席、副主席由村民选举产生的村藩查亚特委员会选举产生，属于间接选举。1976年以后，村主席、副主席由本村年满18周岁以上的成年选民直接选举产生。村藩查亚特委员会的主要职能包括服务性职能和开发性职能两大类。服务性职能包括：帮助村民建造和维修房屋，修建公共道路、下水道，维护环境卫生，负责街道和公共场所的照明，保管村民的出生和死亡记录等；开发性职能主要包括：实行土地改革，发展农村灌溉业、畜牧业和小型工业，组织集体耕作，开展初等教育、社会教育和健康教育，举办农村诊所和娱乐中心等。

印度的藩查亚特具有以下几个特点：

第一，印度的藩查亚特具有重要的历史渊源。印度的藩查亚特自治体制来源于“一种特殊的制度——村社制度”（马克思语），早期的村社制度已经形成了在封闭的环境中，村民以最简单的自治方式管理自己的生活与生产，这种制度与种姓制度、土地公有制、高度的血缘关系、家族中的选举式民主等因素联系在一起，其历史悠久。在英国的殖民统治时期，殖民者曾希望借任命村落自治体的首领的方式来控制并改革传统的藩查亚特，但效果并不显著，任命头人的办法并没有改变势力强大的种姓对藩查亚特的控制。印度建国前后，对是否采用藩查亚特体制在国内引起长时间的激烈争论，最终在1948年的制宪过程中，甘地的对传统村落共同体制度推崇的思想在宪法中得到了体现，宪法第40条规定：“各邦应采取措施组织村潘查亚特，赋予它必要的权力和权威，使之能够行使自治政府单位的职能。”

第二，民主与地方自治在不断地加强。印度独立以后，恢复并改革传统的藩查亚特体制，其目的是为了让基层群众拥有更多的自治权力与民主。1956年，印度政府出台了的对乡村发展计划进行考察的“梅塔委员会报告”，报告要求建立村、区和县的三级藩查亚特体制，让他们拥有更多的自主权与自决权。与第一代藩查亚特（印度学者根据“梅塔委员会报告”为界限，将报告以前的体制称为第一代，其后的体制称为第二代）相比较，第二代藩查亚特体制打破了种姓世袭制，引入了选举体制；打破了封闭环境，积极参与外界活动、交流；打破了“全体一致同意”的投票方式，引入了“多数票决制”。同时，第二代藩查亚特体制，加强了“弱者权利”的保护，扩大了直接选举程度，降低了选民参选的年龄，提高了妇女、弱势种姓与部落在藩查亚中的席位，鼓励少数民族及部落成员参政，增强了第二代藩查亚特的民主性。

第三，政党在基层活动的空间广阔。印度建国以后，长期以来，是否允许政党在基层活动，印度国内一直有争论。除印共（马列）参加基层选举外，其他各派政党对此持反对态度。但自1978年西孟加拉邦首次允许政党公开参加藩查亚特选举后，各政党便纷纷卷入基层选举，使基层选举变得非常激烈。基层选举的激烈，使地方性政党在印度政治生活中迅速崛起，到20世纪末期，地方性政党与国大党、人民党形成了印度政坛三强鼎立的格局，而藩查亚特是地方性政党活动的最基本的场所。

第四，权力在县、区、村三级分配上的不平衡。表面上看，藩查亚特存在上下级关系，并且下一级藩查亚特主席是上一级藩查亚特的成员，各级之间密切合作，共同实施对乡村的管理，但各级拥有的权力是不平衡的。在大多数邦，区藩查亚特是计划与开发单位，拥有行政权，他虽受县藩查亚特监督，但并不受约束。1977年，印度政府对潘查亚特制度再一次进行改革，决定撤销村潘查亚特组织，将区潘查亚特确定为最基层的自治组织，以更广泛地推进直接民主。虽然改革措施在许多地方遭到抵制和反对，但政府当局还是强制性地推行了这一改革。自此以后，尽管村级自治组织仍主要是印度农村的直接管理者，但村潘查亚特的权力逐渐被削弱，区潘查亚特委员会的权力扩大，并且集中到了区主席的手中。区潘查亚特事实上变成了一个集权型的权威机构，从此，藩查亚特体制形成“中间有权，上、下无权”的格局。