赵宏|| 欧洲整合背景下的德国行政程序变革

作者简介：赵宏， 中 国政法大学教授，法学博士 。文章来源： 《行政法学研究》2012年第3期 ，引注已略，引用 请以原文为准。

摘要

伴随欧洲整合以及欧盟法的“同一化”趋势，德国行政法正历经重大变革。在这之中，行政程序堪称受冲击最大的领域。传统的德国行政程序由于受到“程序仅具有辅助意义”的理念影响，处处体现出追求行政便宜和程序经济、弱化程序价值和相对人程序权利的趋向；而特别强调程序保障的欧盟法则通过直接有效性、优先适用性、同等程度的保护以及有效原则等多种机制，促使德国开始进行大范围的行政程序改革，这些变革内容包括：行政公开原则的确立、对公民程序基本权利的承认以及加速行政许可的制度设计等。这些变革为德国行政法迎来了新的发展契机，它也同样为我们提供了绝佳的了解与观察法律整合的范例。

一、导言

今天的欧盟已经成为一个历史上绝无仅有的巨大经济与政治体。从最初的只有六个成员国到2007年扩展到二十七个成员国，从最初的只是侧重于商业贸易等经济层面，到目前关联国家安全、政策制定、司法合作等多个政治领域，欧洲整合与欧盟发展的速度和广度令人惊异。伴随“一个欧洲”步伐的加快，欧盟更超越各成员国在法律文化与法律传统方面的诸多差异，上升为一个“法律或法治共同体”，其内部已经形成一套相对完整的规范构造——欧盟法。欧盟法的产生当然会对各成员国的法律体系与具体制度产生重大冲击。在这当中的一个突出例证就是德国行政法。

德国现代行政法的诞生和发展迄今已逾百年。在这百年中，德国行政法早已因其鲜明的价值追求、缜密的逻辑构造、精致的理论建构以及细腻的制度设计而被誉为现代公法的范本。德国人也颇以其行政法体系的完整精细为傲，因此在很长时间内都执着地、甚至是“执拗”地维护着这种体系的自足与完整。但如此严密的体系构造在欧盟法的整合背景下亦难逃被“同一化”（Angleichung）的修正与改造命运。因为欧盟法的直接有效性、优先性等原则，欧盟法已经开始不间断地对德国行政法产生辐射效果。而且，这种影响并非仅囿于某个方面，其范围波及包括行政机构、一般性原则、法律渊源、行为方式、行政程序和行政救济在内的整体行政法秩序与结构。在这当中，行政程序堪称受冲击最大的领域。也正因如此，本文尝试通过考察欧洲整合背景下的德国行政程序变革，来管窥德国行政法正在历经的重大调整。文章首先探讨德国传统的行政程序要素与特征，之后分析欧盟法通过何种方式和途径对德国行政程序发生作用，最后则重点说明德国行政程序在此作用下做出的变革与调整，以及对这种变革做出评价。

二、德国行政程序原有的结构要素与特征

与作为行政法发展的另一范本——美国行政法相比，程序原则事实上在德国行政法中一直以来都没有受到足够重视。德国学者对于行政方式，尤其是行政行为的探讨主要集中于效力等实体问题，而做成行政行为应当遵循的程序要件的重要性则甚少在德国法中得到凸显。虽然1976年颁布的德国《联邦行政程序法》使行政程序保障的理念在德国获得很大发展，但这部法律的绝大部分的篇幅仍旧集中于行政行为和行政合同，并非名副其实的“程序法”。即便是那些篇幅有限的程序规则，也并没有特别地强调程序的重要，反而处处体现出追求行政便宜和程序经济、弱化程序价值和相对人程序权利的趋向。

（一）德国行政法中的基本程序规则及其局限

德国《联邦行政程序法》第10条将“非要式性”（Nichtfoermlichkeit）作为行政程序的基本原则，认为“只要没有特别法的特别规定，行政程序就无需采用固定要式”。作为行政程序法的基本适用规则，这一条显然是基于行政效能优先的考虑。对于非正式程序，德国法仅规定应是“简洁的”（einfach）、“合目的的”（zweckmaessig）和“迅捷的”（zuegig），并没有再添加其他强制性要求，行政机关因此被赋予了相当的程序裁量空间。而作为例外的正式程序与非正式程序相比，也只有繁简程度的差异而已，并不像美国法的正式程序（无论是正式的规则制定还是正式的行政裁决）那样，必须举行“两造争诉式的听证”（adversaryhearing），行政机关必须制作听证记录（the administrative record），且须根据听证记录做出相关决定。而如此达成的“正式”与“非正式”程序之间，不仅繁简程度有异，甚至具有了显著的“程序效力”区别。

在正式与非正式程序的区分下，德国《联邦行政程序法》虽确立了如下几项重要的程序规则，但这些原则同样因德国法“重实体轻程序”的传统弊病，而在规范和适用上都表现出一定局限：

1.中立执法要求（Das Gebot unbefangener Amtsfuehrung）

中立执法原则要求行政机关在执行公务时应毫无偏私，既不能偏袒一方当事人，也不能独厚国家利益。相比其他程序规则，这一原则对于公平公正的法治国行政的达成更具优先性，因此被视为德国行政程序的首要原则。中立执法的直接体现就是行政回避制度，即行政机关工作人员在行使职权过程中，如果与所处理的事务之间存在利害关系或偏见，可能导致实体处理结果和程序的不公正进行时，当事人可要求回避，行政机关此时也应主动终止该工作人员的公务履行。《联邦行政程序法》第20条与第21条亦对行政机关主动回避或应相对人申请而回避的情形做出了规定。但依照该法的逻辑，这些规定都只适用于正式的行政程序，在非正式的行政程序中，相对人并不能援引第20条及第21条，要求行政机关工作人员予以回避。此外，尽管德国的许多特别行政法都通过诸多具体规则强化了无偏袒执法原则的实证意义，但各种规范中有关这一原则的差异性列举与细化却表明，这一原则在德国法中并非轮廓清晰，内涵明确。鉴于此，很多学者提出，对于中立行政执法原则，应回溯到法治国的概念下去挖掘其内涵，更应从中确立相对人在行政程序中的一般拒绝权（Ablehnungsrecht），而且，这种拒绝权的适用也不应在正式与非正式程序中有所区别。

2.职权调查原则（Untersuchungsgrundsatz）

作为法治国行政程序中的第二大原则，职权调查对于最终结果的公正做出更具实用价值。这一原则意味着，行政机关负有义务和权力全面收集有关的事实依据和法律依据，以做出理性的决定。在德国，职权调查首先是行政机关的职权表现，《联邦行政程序法》第24条第1款也确认，“行政机关有权决定调查的方式和范围；行政机关对于案件的调查并不受相对人申请与建议的限制”，但职权调查同时也是行政机关的义务，这一原则因此又带有鲜明地保护相对人的用意，根据第24条第2款与第3款，“行政机关应考量所有对案件至关重要的事实情况，包括对相对人有益的事实；对于相对人针对行政机关职权范围内的事项的所做的申请或是解释，行政机关不能因认为其事实上不被允许或是无关重要而拒绝接受”。行政机关职权调查义务的直接法治国依据即依法行政原则，而依法行政的前提就是行政机关须对需要处理的所有重要事实都清楚明了。但遗憾的是，在德国法中，如果行政机关未履行或者未全面履行调查义务，仅构成行政裁量或是行政决定的程序违法事由，而根据《联邦行政程序法》第46条的规定，这些程序违法只有对结果有“实质影响”时，始构成撤销事由，除此之外，这种违法或者可忽略不计，或者可补正治愈。这样的规定使调查义务的实际落实大打折扣。

（二）德国法对于行政行为程序瑕疵与实体瑕疵的区别处理

行政行为是实质内容违法抑或违反形式和程序规则，在德国法中会产生不同的法律效果。行政行为的实体瑕疵，只要不属于《联邦行政程序法》第44条中的“重大明显违法”（besonders schwerwiegende und offensichtliche Fehler）的无效（Nichtigkeit）情形，均构成可诉请撤销的事由（Anfechtbarkeit）。但德国法并未将这种严格“依法行政”的立场同样贯彻于行政机关的程序违法中。

1.对不影响实质内容的程序瑕疵的“忽略不计”

《联邦行政程序》第46条规定，“如果行政行为违反有关程序、形式或地域管辖权的法律规范，根据第44条的规定并不属于无效情形，且这些违法瑕疵明显不会对行政行为的实质内容产生影响的，不能单独基于这些违法瑕疵而撤销该行政行为”。据此，德国法判断一种程序瑕疵是否构成行政行为可撤销的事由，并没有与实体采取同一标准，即并不看其程度上是严重还是轻微，而要视其对实体内容所产生的影响而定。如果程序瑕疵对行为内容有实质影响，程序瑕疵就构成撤销事由，反之，如果没有实质影响的，则可忽略不计，相对人废除该行政行为的请求权亦被排除。这一制度可以说是完全基于行政效率（Verwaltungseffizienz）与程序经济（Verfahrensknomie）的考虑。事实上，如果仅因为程序瑕疵就撤销一项实体正确的行政行为的确没有多大意义，这在事后行政机关又会马上作出相同内容的行政行为时表现得更为明显。但第46条却有使公民的程序权利弱化并彻底归于无效之虞。即使是这一规则所欲达成的保障程序经济功能也值得怀疑，因为这一规则迫使法院对行政行为进行审查时，又必须去调查和探究行政行为的实体内容是否真正正确，及其正确性是否受到了程序瑕疵的实质影响。正因如此，《联邦行政程序法》第46条在颁布后倍受诟病，许多学者甚至戏谑称，立法者对于不影响实质内容的程序瑕疵的态度的宽松，简直到了可以将其定义为“不具法律评价意义的瑕疵”，或“不视为瑕疵的瑕疵”的地步。鉴于此，德国学理上一致倾向于对第46条应按照合宪性方式进行限缩解释，即基于程序瑕疵而对相对人撤销或废止行政行为请求权的排除，必须不能侵害相对人的程序权利。

2.程序瑕疵的事后补正与转换

《联邦行政程序法》对于程序价值的弱化并不仅限于此，对于一些程序和形式欠缺的情形，第45条亦允许行政机关事后予以补正，即所谓的“程序及形式瑕疵的补正”（Heilung von Verfahrens-und Formfehlern）。但令人惊异的是，在这些可以补正的程序及形式瑕疵中，有一些甚至是学理上公认的重大程序错误，例如，行政行为的作出所必需的申请，事后才提出的；应说明的理由，事后才说明的；对当事人的听证，事后才听证的；做出行政行为须经委员会决议，事后才补充决议的；须其他行政机关的协力，其他行政机关事后才协力的。立法者为此提出的理由是，“如果为实践法治国下的程序价值所必需的有效的法律保护事实上已对相对人提供，就应允许行政机关在事后对某些程序和形式瑕疵进行补正”。程序瑕疵经事后补正即获治愈，尽管这种治愈的效力是向前还是向后，学界之前一直存有争议，但《联邦行政程序法》的规定却使瑕疵补正在事实上具有了溯及既往的效力，行政行为也因此变为合法，不再遭受被撤销的命运。在德国法中，可与“瑕疵补正”类比的还有另一种瑕疵治愈方法——违法行政行为的转换（Umdeutung einesfehlerhaften Verwaltungsaktes），根据转换规定，某种行政行为因为有瑕疵，本来是违法或无效的，但如果将其作为另外一个行政行为来看时，该行为不仅没有瑕疵，而且在其目的、程序和内容上也都满足相关的合法要件，就可将该行政行为看作是另一个行政行为，而作有效处理。这一规定承继了德国民法中有关“无效法律行为转换”的精神，更加入了行政经济的考虑。但无论是补正或是转换，事实上都传达出立法者对于程序违法的宽松态度，而这样的放任如同“不影响实体结果的程序瑕疵可忽略不计一样”，同样会导致偏袒行政便宜、弱化相对人程序权利的结果。因此，尽管德国立法承认瑕疵可以补正或转换，但司法实践的整体趋势却是要将这些规定限定在法律明确列举的范围内，以避免扩大适用所产生的行政恣意。

（三）德国法中“程序基本权利”理念的缺失与相对人程序权利的受限

尽管二战后宪法实践对基本权利保护的特别强调，使德国迅速跻身世界上基本权保障较具分量的国家之林，但由于受到“程序仅具有辅助意义（Hilfsfunktion），并不具有独立价值（Eigenwert）”的传统观念影响，基本权利的程序内涵在很长时间内并未获得普遍承认。很多学者认为，《基本法》第19条第4款已经为有效的“司法救济”提供了确定的宪法依据，再要求从实体基本权利中推导出程序内容，不仅显得多余，同样缺乏法释义学基础。而且，德国法中的基本权利都是可向法院主张、以寻求司法帮助的“主观权利”，如果扩张基本权的程序面向，就必然会导出相对人在公法上的程序请求权，但这种请求权的内容并无法如实体自由权一般明确，将其纳入基本权的框架下，无疑会加深法律适用的困难。基于这些原因，德国传统的“基本权利”理论一般并不包含“程序基本权利”的概念，司法实践也没有为公民除“司法救济”之外的行政程序权利，提供与“自由”与“平等”等传统权利强度相当的基本权保障。

这种“程序基本权利”概念的缺失又在另一维度上加剧了实践中行政机关恣意处置行政程序的倾向，相对人行政程序权利的行使也因为缺乏基本权保障的支持，而受到很大局限。例如，现代行政法一般都将“听证权”视为“程序权利”的核心，受美国法的影响，德国《联邦行政程序法》在第28条、第66条、第67条中同样落实了相对人要求听证的请求权（Anspruch auf rechtliches Gehoer）。但与美国法中的正式听证不同，德国法上的听证权在很大程序上仅是赋予相对人一种“表达意见的机会与可能”，法律并不要求行政机关提供如同法院庭审一般的“两造争诉”格局，听证的结果对于行政机关也没有强制约束力，只是做出决定前需参考斟酌的因素之一。此外，《联邦行政程序法》还规定了诸多限制与排除听证条款适用的规定，例如，申请听证者仅限于行政机关做出负担行为所涉及的当事人；听证权在遇到紧急危险，行政机关需要迅速做出行政决定等诸多情形下均可受到限制。最后，即便行政机关在做出决定前未予听证，法律仍旧提供给其事后补正的机会。这些规定都在很大程度上使相对人法定的听证权被弱化甚至被排除。与此相同的是相对人的程序知情权。《联邦行政程序法》第29条赋予了相对人对于行政机关档案的阅览权（Akteneinsichtsrecht），以使行政程序在双方当事人“武器平等”的前提下公平进行。但由于德国法缺乏普遍的“行政公开”的传统，这一条所规定的档案阅览权也因此包含很多局限：首先，阅览人的范围仅限于当事人；其次、当事人只有在正式程序中才能够申请阅览相关档案；再次、当事人只有为防卫其法律上的利益或了解事实的必要，行政机关才准许当事人阅览相关档案。这些严格限定加上第29条第2款中宽泛的例外排除规定，使当事人的档案阅览权在实现上同样遭遇重重困难。与听证权与档案阅览权同样受限的还有德国《联邦行政程序法》第39条规定的行政机关说明理由义务（Begruendungspflicht）。作为“良好行政”的要素之一，行政机关在作出书面或电子的行政行为时，均有说明系争事实以及适用法律的理由的义务。这一义务不仅有利于行政机关的自我控制与法院的外部监督，同时也是相对人重要的程序权利。行政行为在内容上应保持充分开放，并允许相对人了解行政机关的观点与依据，惟有如此，行政决定才真的会成为“可由相对人争诉的”行为（angreifbar）。但第39条仍旧包含很多排除这一义务的情形，法律亦允许行政机关在作出决定时未说明理由的，通过事后补正来治愈这一瑕疵，这些规定同样使说明理由义务的实际效用大大减损。

三、 成员国的程序自主权与欧盟法统一适用的要求：欧盟行政程序的影响机制

回溯到欧洲整合的大背景中，我们可以显著地发现两种不同力量的相互角逐与作用。一方面，基于欧洲一体化所欲追求的经济与政治动力，欧盟对于各成员国拥有着强大的向心力。也正因这种向心力，欧洲整合虽然显得小心谨慎，但却无可逆转地向前推进。为强化和实践这种整合趋势，共同体条约确认，欧盟法相对于各成员国的国内法，不仅具有直接效力，还应当优先获得适用。直接有效性使欧盟法能够“完全地和强制性地在所有的成员国被直接地适用，而无需有关接受或采纳的专门立法”，因此排除了它被纳入到实施二元制的各成员国时，因“接受”或“转化”形式而导致的效力抵消。而优先性则保障了欧盟法不会被与之相冲突的成员国国内法所否定。但另一方面，因各国的差异，以及对“大欧洲”的恐惧而导致的离心力又时时对欧洲整合形成制肘。在这种离心力的作用下，欧盟不仅将“辅助性原则”（Subsidiaritaetprinzip）做为分配共同体与各成员国权力的基本准则，还广泛承认成员国的法律在机构和程序上所享有的自主权力，要求共同体必须充分尊重国内法在落实共同体目标时的形式和程序，这就是所谓的成员国的机构与程序自主原则。欧洲一体化与成员国独立性之间的矛盾由此凸现出来，体现在行政程序上：一方面，欧盟欲将其对行政程序的保障效果直接贯彻于各成员国的行政程序中，另一方面，各成员国又都主张其对程序安排的自主性。面对这组矛盾，充当“调节器”的欧洲法院只能在这当中寻找适度平衡，但在这些迂回处理方式中，我们仍旧能够看到欧洲法院对于欧盟整合价值的优先考量。

在欧洲法院看来，成员国的机构和程序自主必定会对欧盟法的统一适用产生影响，因此并不能被绝对化。各成员国的选择自由也必须被控制在一定的框架内，由此，才能与共同体法的统一和有效适用达到协调一致。在这样的思路下，欧共体法院发展出两项标准，来限定各成员国机构程序与机构自主权，以及检测成员国机关对共同体法的执行，而这两项原则也成为欧盟法得以对德国行政程序产生巨大震荡与作用的重要机理：

（一）同等程度的保护（Aequivalenzgrundsatz）

所谓同等程序保护原则是指，成员国法律在审理涉及欧盟要素的案件时，其审判结果“不能更不利于”与此相似的国内诉讼案件的结果，或者至少应与国内案件的结果等价。这一原则也因此又被称作等价原则。它源于欧盟条约第12条中有关歧视禁止的规定，旨在使各成员国的程序自主权受到“最低标准”保障的限定。

是否等价的判断，并非比较欧盟各成员国之间程序保障的最有利程度，而是以欧盟法为参照观察，该成员国的公法规范是否更不利于欧盟案件，是否包含了“额外的成本支出”或是“更长的程序期间”。但等价原则在欧盟法院的实务操作中使用频率并不高，欧盟法院也很少以“不等价”为由，撤销成员国行政机关的判决。反而是下文中的“有效原则”更常被欧盟法院引用。

（二）有效原则（Effecktivitaetsgrundsatz）

根据欧盟法院的判决，所谓有效原则是指：成员国的法律规范不能使国民在实现欧盟法上的权利，在事实上变得“不可能”，或是“过分困难”（uebermaessigershweren）。有效原则赋予了欧盟法院相当大的控制、干预和矫正成员国审判权限的空间和作用机制。其法律渊源主要源于《马约》大会最后文件附属第19号声明中的一份表述：“鉴于法律体系和其他特有的条件，承认系由各成员国来确定实施共同体法规定的最好方法，但无论如何，在尊重〈欧共体条约〉第189条的规定下，为了让共同体良好运行，不同成员国采取的措施应达到使共同体法能被有效地加以实施，就像实施相关国内法的严格程度一样”。在很多判决中，欧盟法院都基于这一原则撤销了成员国的裁判。

但“有效原则”要达到何种程度才算是“有效”，在法律上并不明确，由此也引发很多成员国内部的批评，认为欧盟法院的如此做法造成成员国法院秩序的不明确，会破坏成员国的法的安定性。因此，如何一方面尊重成员国法院的程序自主原则，另一方面又确保欧盟法的有效地位，也就是说，如何在两者之间保持一种动态平衡，仍旧是欧盟法所必需面对和解决的难题。

四、 德国行政程序在“同一化”趋势下的变革

在上述机制的作用下，德国自80年代末开始进行大规模的行政程序变革。这些变革虽然主要是受欧盟法的冲击与影响，但同样也表现出德国行政法对传统“重实体轻程序”理念的反省与调整。具体而言，德国的行政程序变革主要体现于以下方面：

（一）行政公开

经由美国法的示范与推广，行政公开原则至今已经成为现代行政的重要要求和特征，它不仅可以使政府保持透明，还有助于提高人民对于政府的监督能力。但德国法却在这一问题上表现得相当保守：传统德国法仅承认出版业者有向国家请求提供信息的权利，而不属于出版业者的一般公众则无法因此受惠，其理由在于，一般公众通过传媒即可获知所需信息，因此并无另外再拥有信息请求权的必要。在德国的《联邦行政程序法》中，也只是有限度地开放当事人对档案的阅览请求权。这种阅览请求权不仅仅限于程序的当事人，而且公开的档案的范围也仅以防卫当事人权利相关的内容为限。此外，法律还规定了诸多不能公开的例外情形，这些都造成德国法中的行政公开体制最终演变为“原则上不公开，例外公开”。

与此相反，在已经制定的诸多欧盟行政法规则中，行政公开都被作为行政的重要要素而予以特别强调。鉴于德国法在此问题上所表现出的差距，欧洲法院一方面通过欧盟法的有效执行原则，要求德国不仅在实体上有效执行欧盟法令之外，更要创设出有利于欧盟法执行的客观条件及程序；另一方面则不惜利用欧盟指令的方式，敦促德国在公开原则上进行高度改革，以达到“透明行政”的要求。迫于上述压力，德国首先在2004年颁布的《环境信息法》（Umweltinformationsgesetz）中做出重大突破，确认每个人都拥有请求行政机关公开环境信息的权利，由此大幅改变了原有的原则公开，例外不公开的体例。2006年，德国更开创性地颁布《信息公开法》（Informationsfreiheitsgesetz），将公开的信息范围不再仅限于环境领域。更重要的是，这部法律最终确认了德国“最大可能地提供信息；于最必要范围内保护机密”（so vielInformation wie moeglich, so viel Geheimnissschutz wie moeglich）的信息公开原则，彻底改变了原有的公开体制。

（二）公民程序基本权的确认

相对于德国《联邦行政程序法》弱化公民程序权利的倾向，欧洲法院甚至在判决中创设出“程序基本权”的概念来特别强调对公民程序权的保障。这种“程序基本权”概念的出发点在于，既然公民在共同体下应被视为自我负责和具有独立人格的个体，那么就不能仅将其作为国家程序的客体予以对待，而应作为“理性的参与者”，通过行政程序赋予其了解事实、陈述意见等机会与可能，对行政决定的做出施加积极主动的影响。这一概念同样可以从法治国原则中推导出来，法治国不仅要求作为公权力发动方式的行政程序是清晰和可预见的，而且是公正公平的。在欧洲法院确认的程序基本权中，陈述意见以及要求听证的权利被视为一般的、不应受任何限制的法律原则，而这也对德国《联邦行政程序法》中有关听证的相关规定带来重大冲击。受到冲击的条文并不只是听证规定，如前文所述，德国《联邦行政程序法》关于不影响决定实质内容的“程序瑕疵”，不能成为当事人诉请撤销行政行为的唯一理由的规定，也都因与欧盟法上的程序基本权保障相冲突，而面临被修改的命运。

事实上，德国基本权理论的新发展同样为“程序基本权”理念进行了理论铺陈。德国学者在基本权作为主观权利的属性之外，又发展出基本权作为客观价值决定的学说，认为基本权对于整体的法秩序均有约束力，在法律的制定、解释和适用过程中，都应被作为客观价值决定（objektive Wertentscheidungen）予以尊重。而作为客观价值的基本权的功能之一就是确认国家负有义务，通过确立适当的机构与程序，来促进基本权的实现，所谓“通过机构与程序的基本权保障”（Grundrechtsverwirklichung durch Organisation und Verfahren）。在此功能的作用下，不仅国家的实质决定应与基本权保障的价值相符，行政程序以及司法救济的设置也应以此为导向。基本权利由此在德国法中获得了程序法的维度。

（三）行政许可程序的加速

德国在行政程序方面的另一重大变革体现为德国联邦议会于1996年颁布的《许可程序加速法》。在此之前，德国于1976年颁布施行的《联邦行政程序法》实施三十余年都未作任何结构性修改。而《联邦行政程序法》中所规定的行政许可程序却在实践中日渐凸显复杂冗长、不透明、以及相对人与行政机关无对话可能的弊端。这也导致德国与其它欧盟国家相比，在吸引投资方面竞争力明显不足。《许可程序加速法》的出台正是为了减少投资程序的障碍，加速投资审查的过程，并使其更为灵活弹性，以此来吸引投资，增加德国就业机会与经济实力。

在第71条项下新增的五项规定中，《联邦行政程序法》最重要的创举在于在一般行政程序之外，又创立了特殊类型的行政程序。根据第71条a的规定，这种特殊类型的行政程序只适用于经济企业（WirtschaftlicheUnternehmung）投资的许可程序，以此来和以私人生活事项（Private Lebensfuehrung）的申请许可相区分。对于后者，《联邦行政程序法》自第63条至第70条的规定其程序流程为：申请人向主管机关提出书面申请、主管机关进行审查，最后做出行政决定。而第70条b则规定，“许可机关应尽可能地在法律和事实上采取防护措施，以保障程序在适当的期限内完结，或应申请而加速”。在接下来的条文中，《联邦行政程序法》为加速许可程序进行了诸多制度设计：

第一、咨询与答复（Beratung und Auskunft）。《联邦行政程序法》在第25条中本来已规定行政机关负有义务告知申请人去更正因缺漏或是认知而造成的明显错误，以及答复当事人的询问。而第71条c第一款则补充，“许可机关只要有必要，就应对程序加速的可能性，以及与之相关的优点与缺陷答复当事人”。这在很大程度上扩大了行政机关提供咨询与答复的范围。此外，第71条c第二款又强调，对于“尚未进入正式行政申请程序的未来的申请人”，行政机关也有进行咨询讨论的必要。咨询讨论的内容包括，“1.申请应递交的证明与附件；2.行政许可程序中应进行的事务审查；3.为加速程序，第三人或公众提前参与的可能；4.是否对许可所涉及的事实要件提前向法院申请进行‘独立的证明程序’（selbestaendiges Beweisverfahren）”。最后，第70条c第三款中又明确，“行政机关受理申请后，应及时向申请人告知材料或附件是否完整，以及预估程序的处理期间”。这两条规定创造性地对传统的行政程序进行了结构性改造，提供给当事人在提出申请前就与行政机关进行意见交换的可能，而这种做法不仅大大加速了程序的进行，也减少了双方因沟通不足造成的程序迟延。

第二、星式程序（Sternverfahren）。根据《联邦行政程序法》第71条d的规定，“如果许可程序需要众多公益代表机关（Traegeroeffentlicher Belange）参与时，只要事实上可能，尤其是申请人提出这一要求时，这些机关就负有义务在确定的期限内同时表达意见。如果某机关在规定期限内未表达意见，则原则上不再考虑该机关的意见”。这种程序促使许可审查机关必须同时（gleichzeitig）与其它机关进行沟通，即所谓采取“星式”，而非一个接一个地“线性”的沟通方式。这种程序在很大程序上避免了机关和机关之间因逐个沟通而造成的程序拖延。

第三、申请相关机关参与开会（Antragskonferenz）。《联邦行政程序法》第71条e中还规定，“如果许可申请人提出申请，则许可机关负有义务召集所有相关机关与申请人一起会议协商”。这种“圆桌式”的口头会谈，可以使申请人与相关机关之间充分沟通，澄清案件事实。相关机关和申请人可因此缔结行政契约，或是非正式的“协议”（Absprachen）或是“共识”（Verstaendigungen），以进行全面的事实调查。

综上，德国在行政许可程序方面所进行的改革，虽然并未在吸引投资方面取得立竿见影的效果，但却改变了传统行政程序的基本构造，使行政程序呈现合作式、沟通式、讨论性、透明度高的现代化特点，而这些改造也为诸多特别行政法的程序问题，例如环境污染防治法、建筑法以及水利法提供了可供参考的范本。

五、 评价与借鉴

对德国行政程序变革的考察，让我们得以从具体层面管窥到在欧洲整合背景下，德国行政法正在历经的重大变革。这种变革并不仅仅是解释学和价值观方面的调和，还包括行政法体系与制度的整体性变化。尽管骄傲的德国人时常对德国行政法受欧盟化的结果进行批判性评价，但不可否认的是，行政法的欧盟化的确为德国行政法提供了新的发展契机。在斟酌衡量欧盟法，尤其是其正面与负面效果，并进行必要检讨与调适的过程中，德国行政法重新获得了自我提升的学习动力与能力。也是在此意义上，德国学者认为，德国行政法迎来了发展的第二个阶段。但目前德国行政法在欧洲整合背景下所做的调整，都只是德国行政法与欧盟行政法在交互影响过程中的一种“中间结果”，并非最终结果。最终结果究竟如何，任何人都无法预测。既然欧盟的诞生和发展已经超出了我们的既有经验，那么关于一个新的共同体法律秩序的成熟的“体系思维与功能思维范畴”也当然不会存在。但正是基于这一背景，欧盟法也有了属于自己的广阔作用空间。在欧盟法的创设过程中，各个成员国的法律秩序及其对具体问题的解决模式都会处于一种相互比较和相互竞争的状态，具有显著优点的解决模式会在竞争中存续下来，并被做作欧盟法的“一般确信”。这种比较和竞争同样会为超越国家层面的法律制度的创新与整合提供绝佳契机。

而研究欧盟法整合背景下德国行政法的变革，对于我国同样具有重要意义。首先、它为我们提供了了解与观察法律整合的范例。其次、我国行政法在很大程度上受到德国行政法的影响，无论是体系框架或是具体制度，很多都可直接追溯至德国行政法。既然德国行政法已受到欧盟法整合的震荡而做出调整和改变，我们当然不可能对这些变化不做任何理会，而“掩耳盗铃”般仍旧执着于未变动之前的德国行政法。最后，同样也是最重要的，这一研究同样为我国行政法现阶段的整理与反省提供新的模式参考。众所周知，我国行政法在很大程度上都来自于对外国法的继受和移植。但是因为继受来源复杂，我们几乎很难分清哪些来自德国，哪些又来自英美。更糟糕的是，这种“多头”的来源不仅导致行政法学在理论上难以周延自足，冲突漏洞随处可见，更导致理论对现实和制度的回应和指导能力的严重匮乏。与此相同，德国行政法虽然体系相对完整，但同样在面临欧洲整合这一外部情势的重大变更时，凸现出“规范与管制能力的赤字”，那么为提高规范的回应力，德国行政法如何进行调整，德国行政法如何处理“本土”与“外来”之间的关系？它又怎样将欧盟行政法规范导入本国法体系？这些改变的效果如何？在进行了修改和调整后，德国行政法又怎样保持系统内部的统一？这些改变是否具有普遍性，是否同样值得我们效仿？对这些问题的观察相信都会为我国行政法的检讨与变革带来启发。