经济观察网 记者 程海瑞 围绕“建设一个什么样的首都，怎样建设首都”，《北京城市总体规划（2016-2035 年）》指出，2020年，北京要取得建设国际一流的和谐宜居之都重大进展，率先全面建成小康社会，疏解非首都功能取得明显成效，“大城市病”等突出问题得到缓解，首都功能明显增强，初步形成京津冀协同发展、互利共赢的新局面。
由此可见，今年无疑是首都北京重要的时间节点。两会期间，全国政协委员、北京市朝阳区政协副主席、北京国际城市发展研究院院长连玉明建言认为，要加快《首都法》的立法进程，将《首都法》列入全国人大“十四五”立法规划，以立法引领、促进和保障全面推进首都治理体系和治理能力现代化。
时机成熟
从国际上看，各国政府一般均将首都规划的核心内容通过立法予以明确，并根据规划实施情况对法案进行阶段性修订，以保障首都发展规划的严肃性和权威性。就国内情况而言，中国针对行政区的专门法律有《香港特别行政区基本法》和《澳门特别行政区基本法》两部特别行政区的基本法，是中国法律制度建设的重要创新。
连玉明认为，首都是具有特殊地位、特殊功能、特殊性质的行政区，把首都建设发展上升到法律层面，也是推动法治中国建设的一项重要创新与实践。从更广泛的层面看，推动《首都法》立法也是在向全社会释放一个正确而明确的信号，就是坚定依法治国的正确方向，统一全党全国各族人民的认识和行动。
连玉明表示，《首都法》不是一部专门法、地方法或具体法，而是支撑“建设一个什么样的首都，怎样建设首都”的纲领性、基本性法律。《首都法》是中华人民共和国的首都法，亦是中国特色社会主义法律制度的重要组成部分。
目前来看，加快制定、颁布和实施首都法的时机日趋成熟。从顶层设计来说，建设和管理好首都，是国家治理体系和治理能力现代化的重要内容。加快制定《首都法》，以《首都法》为引领全面推进首都治理体系和治理能力现代化，不仅是建设伟大社会主义祖国的首都、迈向中华民族复兴的大国首都、国际一流的和谐宜居之都的根本保障，也是进一步健全中国特色社会主义法治体系、建设社会主义法治国家的必然要求。
此外，十八大以来，关于首都的定位与规划建设日渐明晰。《京津冀协同发展规划纲要》《北京城市总体规划（2016-2035 年）》《河北雄安新区规划纲要》《河北雄安新区总体规划（2018-2035 年）》《北京城市副中心控制性详细规划（街区层面）（2016-2035 年）》《首都功能核心区控制性详细规划（街区层面）（2018-2035 年）》等陆续颁布。
至此，北京“四个中心”战略定位和建设以首都为核心的京津冀世界级城市群的发展目标已经确立，“一核两翼”的北京城市新骨架基本形成，这为积极构建更加有效的首都治理体系和完善更加成熟定型的首都制度体系提供了条件和可能。
立法重点
那么，《首都法》首要解决的是什么问题？连玉明表示，《首都法》是中华人民共和国的《首都法》，它首要解决的是中央与地方、部门关系问题。
连玉明认为，《首都法》要强调立法的前瞻性。首先是在目标对表上体现前瞻性，《首都法》要紧扣迈向“两个一百年”奋斗目标和中华民族伟大复兴的时代使命，围绕“建设一个什么样的首都，怎样建设首都”这一重大问题，着眼于2050 年明确刚性约束和弹性调节的内容。
其次是在制度创新上体现前瞻性。要围绕落实“四个中心”战略定位，保障中央政务功能，在法律层面明确界定大国首都的基本职能。解决好如何协调中央政府，包括部委、部队、央企和地方政府的关系问题，确立与首都战略定位相适应的首都管理体制、首都财政体制和首都服务保障体制，通过立法强化中央政务服务保障功能，进一步提升首都服务保障水平。
第三是在导向原则上体现前瞻性。《首都法》应坚持以人民为中心的立法原则，最大程度地在公民权利、老城保护、社会治理、秩序构建、公平公正、价值引领等方面提供保障，充分保障人民在经济、文化、社会等方面的全面发展，充分保障人民对美好生活的向往和追求。这是制定《首都法》的难点所在，也是把首都建设发展上升到国家制度与法律层面的价值所在。
跳出北京
建设和管理好首都是国家治理体系和治理能力现代化的重要内容。加快制定《首都法》，可以引领保障构建更加有效的首都治理体系，把“法”与“治”结合起来，是切实把制度优势转化为治理效能的关键所在。
围绕怎么实现这个转化？连玉明建议，首先，加快制定《首都法》，应当时刻牢记“看北京首先要从政治上看”的要求，必须“跳出北京”、立足京津冀协同发展，站在国家发展大局和世界城市体系的战略地位加以谋划。即正确处理“都”与“城”的关系，围绕实现“都”的功能谋划“城”的发展，以“城”的更高水平服务保障“都”的功能，努力把北京的首都优势、制度优势、文化优势转化为城市治理效能。
其次，要以《首都法》为统领，构建一套行之有效的治理模式，为国际城市探索构建超大城市治理体系提供中国样本，成为具有中国特色、首都特点、时代特征、国际公认的优秀法律。他认为，《首都法》宜粗不宜细，要为研究解决关键性、核心性的问题留出一定空间，以便在《首都法》之下围绕城市治理、高质量发展、生态环境、民生保障等重点领域完善地方立法，建立健全适应首都城市战略定位的地方法规制度体系。
第三，要以《首都法》推动区域及城市规划的有效实施，提高运用制度和法律促进首都高质量发展的能力。要注重将规划落实融入法治建设进程，用法律引导预期、明确方向、规范行为、加强监管，转变发展方式、推动高质量发展。具体来说，制定《首都法》要注意以“一核两翼”北京城市发展新骨架为核心，进一步确立首都功能核心区、北京城市副中心、雄安新区的空间布局与功能定位，把城市副中心的管理运行纳入法治轨道。
连玉明还认为，《首都法》的立法工作，要坚持总体国家安全观，对维护首都安全稳定的体制机制、首都安全能力建设做出法律确立。通过立法把疏解非首都功能的政策措施上升为以首都为核心的世界级城市群的集聚辐射机制，形成京津冀区域更加稳定成熟的协同发展体制。
与此同时，《首都法》要充分研究和把握科技对城市未来发展的影响，在数字城市、智慧城市等方面体现示范性、引领性。
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程海瑞经济观察报记者
城市与政府事务研究院 研究员,关注区域经济，重点关注时政动态、高端智库、新经济等领域。 联系邮箱：chenghairui@eeo.com.cn
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