文/中国城市和小城镇改革发展中心首席经济学家李铁

导语

新冠肺炎疫情在武汉的暴发引发了新的城市危机。当前的重点仍然是如何有效防控疫情。但也需要反思，如何针对中国的人口规模和城市规模，从未来风险管控和降低各类经济和社会成本的角度，提出中国的城市化路径，并建立新的社会治理方式。

新冠肺炎疫情在武汉的暴发引发了新的城市危机。虽然当地政府采取了一系列政策和措施，但目前来看已经在全国和国际社会引起了强烈反响。中国发生的公共卫生安全事件，上一次是在北京，时隔十几年之后，又发生在武汉。类似的事件先后发生在特大城市和超大城市，我们应该反思，城市化的发展道路将来遇到的挑战不仅仅是经济方面的，更多的挑战显示在社会层面。随着类似危机的发生，我们要承受的不仅仅是经济成本、社会影响力、波及全国的恐慌等，更重要的是要思考我们要付出什么样的社会代价。

应摆脱大城市路径依赖

近些年来，很多经济学家和城市问题专家，经常提出的一个观点是，中国要发展千万人以上的大城市，才能够达到人口聚集形成的规模效应。他们大多以东亚的日韩为例，或是以美国纽约和英国伦敦作为成功案例。但我们要看到，后发城市化的国家，无论是拉美的超大城市墨西哥城、里约、圣保罗等，还有印度的孟买、新德里等，它们的人口过度向特大城市聚集，带来的城市问题则更为严重。一方面是社会治理难度很大，另一方面是受教育水平较低的人口高度聚集后引发的“城市病”。

如果说我们过去关注的是贫民窟、社会治安以及公共卫生和环境污染等问题，那么在中国城市化道路上，可以把疫情迅速传播也列为新型的“城市病”。假如这次疫情发生在50万人以下的中小城市，对其的控制和管理会发生什么变化？结论显而易见，肯定要比特大城市容易管控。即使“封城”也不会带来巨大的社会成本，而且可以迅速地在有限的空间内对疫情加以控制。如果疫情发生在一个中小城市，当地政府不会如此担心引发城市的舆论危机和社会危机，也就会降低控制舆论的风险。至少上级政府也不用有更多顾忌，从而可以采取有效措施来处理。同时，各方面对中小城市的资源供给也会充裕，各种救助措施也会针对较少的人口而更为简洁和有效。可是，如果疫情发生在超大城市和特大城市，所有风险预案都要建立在更大传播范围基础上。此外还会面临更多问题，比如医疗资源的供给、各种生活必需品的供给，还有就是人口流动的规模控制，都可能产生难以想象的困难。

很多人对疏解城市功能和人口难以理解，但当一个城市人口过多时，不能仅仅考虑经济效益问题，还要考虑到可能产生的经济和社会成本问题。很多学者认为，中国应该吸取国际经验，发展更多的超大城市和特大城市。但他们根本没有对国际城市发展经验进行深入调查。其实，欧洲除伦敦外，就没有超大和特大城市。美国100万人口以上的城市只有10个，绝大部分都是中小城市。虽然东亚的日韩有东京和首尔两个超大城市，但这两个国家的中小城市数量和人口比也超越了中国。中国是世界上大城市最多的国家，拥有500万人口以上的特大城市21个，100万人口以上的城市140多个，还有6个1000万人口以上的城市，目前还有几个城市试图要加入千万人口俱乐部。需要看到，中国城市规模化进程和其他国家的城市规模扩张，走的并不是一条道路。中国吸取了发展中国家的“城市病”教训，防止人口过度涌入城市而形成的城市贫民问题。但从另一个方面来看，中国是靠高等级的省会城市和直辖市来调动要素和资源，形成人口聚集。由于中国行政调动资源的能力远超出世界上其他国家，所以在三四十年间，中国发展出几十个特大城市和超大城市，当然就会引发新的“城市病”。

对于本次疫情危机，我认为更应该做的是认真总结城市化发展路径及其带来的经验教训。针对中国人口规模和城市规模，要从未来风险管控和降低各类经济和社会成本的角度，提出中国城市化发展路径。即各类不同规模的城市协调发展，给特大和超大城市周边的不同规模的城镇发展提供政策空间。

巨量人口流动会带来风险

新冠肺炎疫情引发的全国性防疫之战，面临的最大挑战就是传播性问题。对于疫情最严重的武汉来说，面临两个难以回避的事实：一是大约500万人口离开武汉，其中绝大部分是外来务工就业人口；二是正值春节期间，处于返乡度假和节后回城高峰。可见，中国特殊的人口流动状况，是导致这次抗疫风险加剧的重要原因。我们还要注意到一组数据，武汉市大约有1500万管理人口，常住人口是1100万，户籍人口是906万。这样就等于我们将面对三个口径的人口统计数据，管理人口、常住人口和户籍人口。其中特别要注意的是管理人口，很多城市管理人口往往超过常住人口。例如，深圳市的户籍人口约500万，常住人口突破1300万，而管理人口超过了2000万。上述数据可以清楚地看出，真正带来流动性压力的并不是户籍人口，而是所有的外来人口。

每年的春运是中国人口迁徙的高峰。春运持续40天左右的人口迁徙和流动，以往要面对的只是交通基础设施供给严重短缺的压力。但如果在这个时期发生了任何疫情，大规模的人员流动不仅会给疫区带来巨大压力，还会给全国几乎所有城市和农村带来压力。按照武汉市2020年1月26日公布的数据，因为春节和疫情影响，有500多万人离开武汉，当中绝大部分属于春节返乡人群。人口流动不仅造成新冠肺炎疫情在全国各地扩散，通过春节后的大规模返城，还可能会引发新的疫情危机。因为人口大规模流动性就业的特点，使得中国防控疫情的压力远超任何国家。在这种形势下，采取全国总动员方式防止疫情蔓延，各种措施都有其合理之处。但要看到，巨量人口流动的压力会付出巨大的经济和社会成本。截至2019年末，中国总人口达到14亿，其中城镇户籍人口仅为6亿，被纳入城镇常住人口统计的农村人口为2.8亿，其中跨乡镇流动就业的人口为1.7亿。此外，还有所谓管理人口中的旅游、探亲、差旅等原因的各类流动性人口，再加上8000万城镇间流动就业人口，这样算起来全国流动性人口可能超过3亿。由于抗疫总动员的涉及面如此之广，现在还无法计算此次疫情造成了多大的经济损失，有研究说可达数万亿元之多。

当前面临更为严重的问题是，大量服务型中小企业遭遇严重危机。无论是城市服务业，还是刚刚处于上升期的旅游业等，都面临相应的资金和成本压力。此外，各级政府为疫情防控付出的财政成本，包括人力、物资等各项资源的支出，也会是一个巨量数字。同时，疫情延长很可能会对国际经济交往和贸易产生影响，也是可能要面临的重要风险。虽然我们有能力动员国家力量，可以在尽可能短的时间内战胜疫情，但将要面对的经济社会成本也是无法回避的。我们要反思疫情在人口流动性最为广泛的传播过程中产生的压力，同时是否还要反思，近些年，在控制人口流动性压力过程中有什么样的体制壁垒尚未打破，以至于我们付出了如此巨大的经济社会成本。

城市落户政策该加速了

中国是世界上人口流动性就业规模最大的国家。这一方面当然是基于中国人口众多，但更重要的是户籍管理制度改革严重滞后，导致了人口就业和定居出现了两栖行为。每年人口流动性放大最典型的例证就是春运。长期以来，中国一直享受所谓的人口红利，就是利用外来人口就业的优势，同时限制或控制外来人口定居落户，减轻各个城市政府公共服务财政支出的压力。虽然近期中央采取了一系列的政策措施，希望更大规模人口的城市能放开或者放宽外来人口落户限制，但因为种种利益原因，在人口流入地区，不仅仅在大城市，即使在小城镇也难以落实。经历过17年前的SARS（严重急性呼吸道综合征，俗称非典型肺炎）和这次新冠肺炎疫情，我们是否要反思，如何从根本上通过改革政策来加强城市治理，避免因一个城市发生问题而引发全国大面积的连锁反应，防止因局部危机或人口流动而导致全国性的危机。

痛定思痛，是时候反思人口流入城市的落户政策了。如果解决了长期在人口流入城市就业的外来人口落户问题，即使不在大城市主城区，而在周边小城市和小城镇落户，就会减少多少人口流动性的社会压力呢？那么对解决当地疫情可能引发的其他社会性危机会减少多少负担？会对全国其他城市和地区减轻多少压力呢？应该说，无论从本地，还是全国出发，都会大大降低经济社会成本。但因为各种利益及制度性原因，人口流入地区迟迟不愿意落实各项户籍管理制度改革的政策。对于人口流入地区，如果能把流动性就业人口从农民工市民化和放宽放开落户限制的角度安置好，即便疫情已经发生，无疑也会从根本上降低由于人口大规模流动带来的社会风险。如果我们此时不去反思各项户籍管理制度改革政策的落实，还是站在本地区利益角度进行各种消极抵制，那么与疫情类似的这种社会危机迟早还会发生，而付出的经济成本和社会成本一定会超出我们及早落实户改和市民化政策所需要承担的成本。这不仅是一个城市和地区的问题，更是全国性的问题。

要依赖新技术和新信息源

这次防控新冠肺炎疫情，主要面临的问题是对传播风险的严格防范。由于人口流动规模大、范围广，如何追踪潜在病毒传播人群，掌握更为准确的信息是个严峻的考验。目前，能看到的措施大多是用传统的办法严防死守，通过基层社区、企事业单位和机构组织等进行严密管理，甚至不惜让企业和单位停工停业停产，要求所有人居家自我隔离和封闭。这些措施对于防止疫情迅速传播，作用是十分明显的，但也付出了巨大的社会成本和经济成本。随着信息革命和互联网的发展，很多城市都提出了建立“信息城市”“智慧城市”和“数据城市”的目标，并且投入了巨额资金，现在绝大部分城市都建立了数据中心和信息平台。但是，在我们看到的疫情防控案例中，这些平台在对疫情传播的监测和跟踪中到底发挥了多少作用，还有巨大的潜力需要挖掘。原因在于这些信息平台和数据中心，仍然利用的是传统数据源，例如统计局的普查和抽样数据，各个部门和企业的上报数据等。这些数据遇到了波及全国范围的如此重大的公共卫生安全危机，由于时效问题，很难发挥作用。因为要掌握人口流动状况和空间位置，如果按照传统的数据来源，必须再次动员全社会力量，成本巨大，而且信息的准确性也存在很大问题，我们建立的城市数据中心和信息平台，需要发挥新的信息源、数据源的作用。

这次疫情迅速传播带来的压力已经提醒我们，面对未来的城市社会治理和公共卫生安全等一系列问题，必须调整原有的思维模式，更多依赖于新技术和新信息源，才能最终达到服务全社会及所有城乡居民的效果。新信息源和数据源是以互联网、移动数据以及手机信令的空间位置信息为基础，以所有个体用户为主体形成的信息源和数据源。简单来说，每个成年人，包括部分少年儿童，都离不开手机和网络。手机的空间定位信息是自动生成的，而网络消费中的各种定位也是经过个人授权后被网络运营商所采用的。这些基于每个人手机信令和网络数据的信息源，就构成了所谓覆盖最广的数据源。所谓大数据，不仅包含传统的上报信息，更多的是覆盖全社会的以互联网和手机信令为基础的数据源。在信息源和数据源中，谁的覆盖面广，数据源多，谁的社会消费影响力就越大，未来可开发的数据潜力也越突出。

应建立新的数据服务体系

据统计，目前网络信息源占有优势的是腾讯、阿里巴巴、百度、京东等几家大的互联网企业，2019年腾讯微信月活跃用户9.91亿；阿里巴巴移动端月活跃用户达7.85亿，支付宝月活跃用户已经超过6.5亿；百度应用程序（App）月活跃用户3.16亿；京东年活跃购买用户3.34亿；此外，抖音月活跃用户达到了6.5亿。而手机信息源占有优势的是中国移动、中国联通和中国电信，手机用户分别达到9.47亿、3.21亿和3.34亿，分别占全国手机用户的59.2%、20%和20.8%。网络信息数据和手机信令数据相比，在日常应用过程中，显然是网络用户占有优势。单就一个互联网企业就可以达到与中国移动用户相当的规模，而且应用范围十分广泛。但从全覆盖角度看，特别是在这次疫情传播危机中对潜在感染者的追踪，显然手机信令覆盖面更大，因为所有网络服务都离不开手机。因为手机信令可以做到空间和人口全覆盖，通过手机信令的大数据系统，对人口空间移动进行全方位追踪是可以实现的。只要把三大手机运营商的信令数据统筹使用，就可能完成真正基于大数据的城市治理。手机信令的追踪能力可以做到对任何一个持有人，无论是开机还是关机，一天24小时的持续定位。这样不仅可以跟踪个人的行动轨迹，而且可以对城市的人群进行数据化分析，同时对人口流向、空间位置的聚集做出准确分析。例如，从手机信令入手，只需把三大运营商的数据拿来，对于武汉市在疫情初始传播到高发期间，有多少手机用户在本地，有多少是外地手机用户，就可以清楚了解疫情涉及的人群规模和具体人员情况。

如果要进一步了解这些手机用户的空间变动情况，只要把这些外地和本地外出人员的手机号，特别是封城前的流动信息，通过疫情重点城市分别上报三大公司总部并发往各地公司，各地就可以随时监测这些疫区外出人员的行踪。要做到这些，既需要三大手机运营商动员全国基层公司，提供准确数据源，同时也需要相关公司进行大数据模型运算，建立规模人群追踪监测系统。这样就可以清楚地得到最终的人口流向和发现疫情传播的轨迹，为全国各地的疫情防范提供最准确有效的数据源。通过这种方式，可以大大减轻各地政府压力，减少社会成本，实现有效精准的疫情防控。在此基础上，也可以要求各地网络运营商提供网络信息数据，对数据源进行补充，强化数据监测能力，防止遗漏。

对于地方城市政府，可以利用这次疫情灾害，重新建立起面向全社会的数据服务体系，改革传统数据搜集方法，建立以互联网和信息技术为中心、以用户数据源为基础的大数据系统。把政府信息平台和数据平台融合。从只针对政府的服务，转为针对全社会的服务，特别是可以应对各种可能出现的社会危机。对于手机运营商和互联网企业来说，通过整合数据源，真正地放大了数据利用渠道，可以满足企业自身的需要和社会责任的需要，使得长期被沉淀甚至浪费的数据源得到充分的利用，在数据全覆盖的过程中发现新商机和社会服务机会。一些有能力提供数据服务的企业，则可利用这次数据整合进行深入研发，建立新型的社会公众服务和商业服务的数据信息平台。

中央政府一方面可以在疫情危机中，有效利用手机和网络数据源，通过购买服务的方式，支持企业的数据储存库建设。各个手机运营商和网络运营商，因为数据储存会占用资金和资源，大多在半年或最多两年内就删除过往数据。如果中央政府支持企业建立数据储备库，对于手机运营商和网络运营商长期闲置和浪费的数据资源应该是一次最好的再生和无限利用机会，可以为国家和城市以及各类企业进行更为广泛的服务。另一方面，经过这次疫情危机，一些互联网大数据企业可以成立新的公司，利用新的数据源展开商业和社会服务，政府也可以把数据服务交给市场，形成新的数据源管理方式，提高应对城市和社会治理以及各种突发性危机的效率，并降低成本。

本文刊发于《清华金融评论》2020年4月刊，2020年4月5日出刊，编辑：秦婷