在《三国演义》中，常常看到有“刺史”和“州牧”这样的两种对一州最高行政长官的称呼，很容易造成混乱。

那么“刺史”和“州牧”是怎么回事呢？

“刺史”是两汉时期对“州”一级领导干部的称呼。汉武帝时将全国分为十二个州和一个特别直辖区，每个州设立“刺史”一人，特别直辖区是司隶，类似今天美帝华盛顿DC的意思，所以不叫“刺史”，叫“司隶校尉”。这个“刺史”一级的官职，是监察官，受中央“御史中丞”管辖，年薪六百石。而“州”以下的行政划分，有“郡”，“郡”下面有“县”，其中“郡”的行政长官叫“郡守”或者“太守”，“县”一级的叫“县令”，西汉时期“郡守”的年薪两千石，可见“刺史”的实权很小，还不如下面的“郡守”，平时很难有作为，仅仅是代表皇帝在地方监察百官。

王莽建立新朝后，改“刺史”为“州牧”。这里的“牧”字是管理人民的意思。于是一州的长官就获得了空前的权力。

后来刘秀建立东汉，又恢复了“刺史”。这样一直持续到汉灵帝时期。

中平元年（184年），爆发了“黄巾起义”，一下子蔓延到全国大部分地区，整个东汉王朝风雨飘摇。因为“刺史”只有监察权，下面的“郡守”虽然有行政权，但是因为有地域限制，往往很难联合作战对黄巾军包围平叛。因此黄巾起义在初期迅速的摧毁了地方政权。

中平五年（188年），张角兄弟虽然早已死去，但是黄巾余部再次作乱。刘焉（就是刘璋的爸爸）建议，由于天下兵寇不息，应该重设“州牧”，以重其权。由监察官变成了一州的最高军事行政长官，可以招募自己的军队，其地位是权力超过“郡守”，年薪也追平了两千石。

而此时，中国的行政分级机构已经从秦时期的郡县制两级别转变成州郡县制的三级机构，一州之地可以说是形成一方割据势力，三国的乱世就是从刘焉上书改“刺史”为“州牧”开始的。

但是并不是说当时“州牧”就可以关起门来坐土皇帝了，前面说了，“州”的下面有“郡”，“郡守”也是一样两千石年薪的，谁听谁的啊。那就得看谁的拳头硬了。比如“渤海郡”在“冀州”，“渤海太守”是袁绍，“冀州牧”是韩馥，袁绍就不服气了，凭什么你在上面啊，和尚摸得，我也摸得，于是就把韩馥赶跑了。

“州牧”需要把下面的“郡”一个一个的拼起来，让他们都听话，让自己的权力统一了。拼的好的有袁绍，开始拼的不错，最后打水晶时突然掉线的有刘表、刘璋，被盗版软件挤出市场的有刘繇、刘岱。

而且，拼图也是个技术活，尤其是在东汉末年的局面下，各个小板块并不是你说是你的就是你的。刘备被吕布抢了徐州，驻扎在沛县，之前在陶谦时代是徐州的，为什么到刘备这就被封了一个豫州牧？臧霸在游戏里是吕布的人，为什么被曹操委以两州？曹操占领徐州之后，陈登在广陵郡被孙权攻打，陈登找曹操求援。为什么要求援，难道徐州牧的曹操救援广陵郡居然不是天经地义的？还有牛逼哄哄的曹操任兖州牧，怎么手下张邈、陈宫说反就反了？

最后，《三国志·魏书》记载：

太祖乃自力劳军，令军中促为攻具，进复攻之，与布相守百余日。蝗虫起，百姓大饿，布粮食亦尽，各引去。秋九月，太祖还鄄城。布到乘氏，为其县人李进所破，东屯山阳。

这里的李进，徐州牧吕布下面一个县的农民，居然也这么硬刚。他可是整个三国历史中唯一一个正面击败吕布的人，后来为了让族长李典出仕，这个李进就此默默无闻了。