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来源：建筑杂志社

2020年3月20日《国务院办公厅关于应对新冠肺炎疫情影响强化稳就业举措的实施意见》（国办发〔2020〕6号）要求：支持多渠道灵活就业。合理设定无固定经营场所摊贩管理模式，预留自由市场、摊点群等经营网点。当月，四川成都“五允许一坚持”允许临时占道经营形成热搜。2020年5月27日，央视新闻报道中央文明办主动适应常态化疫情防控形势，在今年全国文明城市测评指标中，已明确要求不将占道经营、马路市场、流动商贩列为文明城市测评考核内容，推动文明城市创建在恢复经济社会秩序、满足群众生活需要的过程中发挥更加积极作用。2020年5月28日，李克强总理在回答记者关于稳就业的提问时说，西部有城市按照当地规范开放地摊经济增加10万就业的例子。

一时之间，开放占道经营、马路市场、流动摊点成为保就业、保民生的“新政”。

在各地政府纷纷出台开放占道经营、流动摊点，跟进中央文明办的政策的同时，城市管理等直面摊贩的相关部门也产生了巨大的困惑，20世纪90年代后期开始文明城市创建，2003年出台《无照经营查处取缔办法》，法律法规和管理部门对占道经营和流动的摊贩一直是严管态度，并且在城市干净、整洁、有序方面好不容易取得了进展，现在骤然放松管制甚至倡导地摊经济，在新的政策导向下，如何兼顾城市干净、整洁、有序、安全的目标？如何回应摆摊带来的影响交通、市容秩序、环境卫生、食品安全等负面影响，是城市管理部门面临的挑战和压力。

规范管理摊点的必要性

根据大量的研究，非法占道经营和自发的马路市场和流动摊贩往往存在以下几个方面的危害：

1．影响交通秩序。流动摊贩往往在人流量大的道路上摆摊经营，侵占城市道路，严重影响交通秩序。有些原本就窄的道路甚至被流动摊贩挤得水泄不通，车辆和行人无法通行， 常常引起市民群众的投诉。挤占道路进行非法经营，容易产生安全隐患，造成交通事故。

2.破坏市容环境秩序。流动摊贩随意摆摊设点，挤占道路，破坏良好的市容秩序。在摆卖过程中产生的果壳、塑料袋等垃圾、污水、油烟严重影响了市容环境的整洁。且大多数流动摊贩文明意识不强，不会主动维护环境卫生，严重破坏了城市的文明形象，降低了城市的品位。

3.影响居民正常生活。由于流动摊贩兜售的物品没有质量和卫生保证，有的甚至出售过期和腐坏的食品，容易损害人民群众的身体健康，产生各种不适或疾病，尤其对青少年的身心健康造成不利影响。由于很多流动摊贩聚集在居民小区附近进行经营，产生的生活噪音、油烟和污水严重困扰了居民的正常生活。

4.破坏市场的公平竞争秩序。流动摊贩存在有其合理的一面，但是由于流动摊贩不需要缴纳税款、场地费、管理费等，不需要有关部门的质量和卫生检验，所以经营成本低，违法成本不高，导致流动摊贩屡禁不止。这对于需要缴纳不菲的租金的固定店铺来说是不公平竞争。

便民流动摊点管理的相关法律依据

《道路交通安全法》第三十一条规定：“未经许可，任何单位和个人不得占用道路从事非交通活动。”

《城市道路管理条例》第二十七条，城市道路范围内禁止下列行为：（一）擅自占用或者挖掘城市道路；第三十条未经市政工程行政主管部门和公安交通管理部门批准，任何单位或者个人不得占用或者挖掘城市道路。第三十一条：因特殊情况需要临时占用城市道路的，须经市政工程行政主管部门和公安交通管理部门批准，方可按照规定占用。经批准临时占用城市道路的，不得损坏城市道路；占用期满后，应当及时清理占用现场，恢复城市道路原状；损坏城市道路的，应当修复或者给予赔偿。第三十二条规定：城市人民政府应当严格控制占用城市道路作为集贸市场。确需占用城市道路作为集贸市场的，应当经县级以上城市人民政府批准；未经批准，擅自占用城市道路作为集贸市场的，市政工程行政主管部门应当责令限期清退，恢复城市道路功能。第三十六条：经批准占用或者挖掘城市道路的，应当按照批准的位置、面积、期限占用或者挖掘。需要移动位置、扩大面积、延长时间的，应当提前办理变更审批手续。第三十七条：占用或者挖掘由市政工程行政主管部门管理的城市道路的，应当向市政工程行政主管部门交纳城市道路占用费或者城市道路挖掘修复费。

《城市市容和环境卫生管理条例》第十四条规定：任何单位和个人都不得在街道两侧和公共场地堆放物料，搭建建筑物、构筑物或者其他设施。因建设等特殊需要，在街道两侧和公共场地临时堆放物料，搭建非永久性建筑物、构筑物或者其他设施的，必须征得城市人民政府市容环境卫生行政主管部门同意后，按照有关规定办理审批手续。

《无证无照经营查处办法》（2017）第三条规定：下列经营活动，不属于无证无照经营：（一）在县级以上地方人民政府指定的场所和时间，销售农副产品、日常生活用品，或者个人利用自己的技能从事依法无须取得许可的便民劳务活动；（二）依照法律、行政法规、国务院决定的规定，从事无须取得许可或者办理注册登记的经营活动。按照该规定，实际上给出了合法摆摊的出路以及豁免办证办照的条件，同时也说明建立便民市场和各种临时占道经营的疏导点的权力在县级以上人民政府。

除上述几种法规之外，摆摊还会涉及《中华人民共和国大气污染防治法》《中华人民共和国食品安全法》《食品安全法实施条例》《餐饮服务食品安全监督管理办法》。因此，合法摆摊需要遵循上述法律法规的要求，上述法律法规也是相关部门规范管理地摊经济、处罚非法摆摊的依据。

做好摊点规划建设管理的策略

（一）规范管理原则

规范管理临时占道经营、马路市场和流动摊点要遵循优先扶持困难群体就业，合理布局、科学管理、依法管理、人性管理、系统管理、自治管理、总量控制、疏堵结合、方便市民的原则。

（二）加强管理和服务策略

1.立法先行，制定便民摊点管理办法。《道路交通安全法》《城市道路管理条例》《城市市容和环境卫生管理条例》等法律法规只是做了原则性规定，地方政府还需要根据地方法规的要求和当地的实际，制定本地的《临时占道经营、马路市场和流动摊点规范管理办法》，明确管理的的法律依据、管理原则、管理部门及其责任分工、准入条件、设置区域、设置程序、设置标准、准入人群、准入时间、退出条件等等，作为街道、乡镇基层政府设置马路市场、摊贩疏导点的依据。加强普法宣传，增强市民依法有序摆卖意识。

2.合理布局，科学规划。做好便民摊点设置规划，进行分区分级分类管控，制定准入清单，一街一策。规划部门在编制城市规划或城市改造时，应当合理确定农副产品、日用小商品、食品摊贩等便民经营场所和泊车点。便民摊点的设置区域，按照“主干道严禁、次干道严控、小街巷规范”的要求，分为禁设区、控制区和可设区。其中可设区是指不承担主要交通功能的路段、后街背巷、居民集中居住区周边。可设区内设置便民摊点按控制总量、合理布局的原则进行设置。

3.定时定点，精细管理。对摊点的审批备案、日常巡查、接案处置全过程、全周期闭环管理。

4.齐抓共管，形成合力。摆摊的管理涉及商务、市场监管、道路交通、市容环卫、应急管理、城管执法等多个部门，各个部门要在市县人民政府统一领导下，各司其职，上下左右联动形成合力，同时发挥街道社区基层组织属地管理的优势和作用。

5.商户和消费者自治管理。通过规范点尽量把流动摊点引摊入市、固定下来，定时定点摆卖，才能形成秩序。还要发挥商户自治约束和激励作用，成立摊贩自治联盟，配合环卫和城管执法部门做好自我管理，积分奖励，失信惩罚。街道办事处应与摊点经营者签订市容环卫责任书，摊点经营者应做到“四不”“四包”，即：不占用机动车道、非机动车道和盲道，不损坏设施绿化，不乱扔杂物，不流动叫卖扰民；包卫生，包自治，包遵章，包文明。消费者也需要加强自律，按照垃圾分类就是新时尚的要求自觉将餐饮垃圾投入垃圾桶，避免万人乱扔垃圾，“累死”环卫工人的现象。

6.科技支撑，智慧管理。实行实名制备案管理，加强智能视频监控取证，推行非接触性执法，减少执法冲突。

7.严格查处违法摆卖行为。违反法律法规摆卖，影响市容秩序和环境卫生的或露天烧烤的，城管部门依法予以查处；对违反食品安全有关规定的行为，由市场监督管理部门依法予以查处；对利用机动车辆、电动三轮车乱停放且兜售物品行为由公安部门依法予以查处。对拒绝、阻碍执法人员依法执行职务、殴打辱骂摊贩疏导点管理人员的，由公安机关依法给予治安处罚；情节严重构成犯罪的，依法追究刑事责任。

（作者系全国市长研修学院城市发展研究所所长、研究员）

出处 / 2020年第13期《城乡建设》