流经18国的多瑙河，治洪水中如何防止推诿扯皮以邻为壑|多瑙河|支流|河口|河流

6月入梅以来,我国南方地区连续出现强降雨天气,部分地区甚至出现了历史罕见的特大暴雨,给部分地区造成严重的洪涝灾害。

流域各国协商制定了一系列流域洪水风险管理办法。经过几十年的努力，取得令人瞩目的成果。跨国流域的水管理办法，对于我国跨省大江大河的河流综合管理，具有一定的借鉴意义。

多瑙河由西向东长2 780 km，流经18个（包括支流）国家，流域覆盖面积801 463 km2，是欧洲第二长河，是世界上流经国家最多的河流，流经区域的社会文化和地形结构差异明显。

多瑙河上游丰水期和枯水期季节特征明显。从源头到摩拉瓦河（Morava，德语作“March”）都属于冰川河流，最大流量发生在7月，最低流量发生在1月、2月。下游直至提萨河口的流量都受冰川消长影响；多瑙河下游月流量的柱状图与萨瓦河下游、德里纳河相似，每年有2个最高点。根据水文气候模型，多瑙河流域的极端降雨最有可能发生于冬季。

一、以水环境保护为主的跨国流域管理

数百年来，多瑙河沿岸国家遭遇过多次洪水灾害事件，暴雨、山洪、泥石流和凌汛等都可能对支流和干流带来中国防汛抗旱CHINA FLOOD & DROUGHT MANAGEMENT灾害。其中，损失最严重的洪水事件发生于1501年多瑙河上游地区，维也纳城大面积被淹，匈牙利多瑙河末特区的维谢格拉德（Visegrad）受灾严重。

1838年，匈牙利埃斯特根到克罗地亚武科瓦尔的大量居民聚居地发生历史性特大洪水，重灾区包括匈牙利首都所在的佩斯、欧布达和布达等地（1872年合并为现在的首都布达佩斯）。促使多瑙河流域多国合作的最初原因源于自由通航的需要，1815—1816年不完全自由通航条约后，沿岸国家于1948年签订《多瑙河航行制度公约》，多瑙河在沿岸国直接管辖下对国民、商船和货物自由开放；随之而来的合作是对多瑙河水污染问题的关注。

1985年，沿岸国家通过《多瑙河国家关于多瑙河水管理问题合作的宣言·布加勒斯特宣言》。1994 年，沿岸国家和欧盟成立了多瑙河国际委员会（ICPDR），共同签署《多瑙河保护公约》（Danube RiverProtection Convention）。

二、水污染治理与防洪管理的可持续流域管理

2004年，ICPDR发布了兼及水污染治理和防洪管理的“多瑙河可持续防洪行动计划（Action ProgrammeforSustainable Flood Protection in the Danube River Basin）”。

该行动计划以“联合国欧洲经济委员会可持续防洪导则（UN-ECE Guidelines on Sustainable Flood Prevention）”“洪水防御、保护和缓解欧盟最佳实践（the EU Best Practiceson Flood Prevention, Protection and Mitigation）”

“欧盟社区洪水风险管理 2004（EUCommunication on flood riskmanagement，2004）”为基础，并与水框架指令（WaterFrameworkDirective）、欧盟洪水指令在技术内涵和实施进程等方面保持协同。“多瑙河可持续防洪行动计划”制定了流域防洪管理总体框架，并要求在子流域层面进一步明确细节，提出了常用标准，实现国家洪水报告和预警系统的网络化，列出若干可以减少洪水风险的措施类别，包括财政信息和组织机制等信息。

多瑙河可持续防洪行动计划发布后的2006年，因短时强降雨，多瑙河上游子流域蒂萨河、萨瓦河和大摩拉瓦河几乎同时发生大洪水，多瑙河延绵1 000 km遭遇100年一遇特大洪水事件，最高历史水位的洪水从摩拉瓦河口延伸至匈牙利岛南端、下游塞尔维亚的蒂萨河口和整个罗马利亚河段。面对频发的洪水事件，2009 年，在“洪水指令（Flood Directive，FD）”和45 个国家规划文件的基础上，ICPDR 又发布了覆盖整个多瑙河流域的17个子流域洪水计划。这些计划首次从综合行动角度来减少多瑙河流域洪水风险。

在起草计划时，首次从ICPDR会员国层面详细阐释了具体措施，共享特定子流域国家之间联合展开讨论的内容，使行动计划步调一致。行动计划还回顾了洪水态势，设定行动目标和减少洪水负面影响的各种措施，增加了防洪意识和预警层级。目标和具体措施中都提到了土地利用和空间规划管理内容，包括增加蓄洪滞洪能力、提升防洪工程技术、防御行动（如洪水预报和洪水预警系统）、能力建构、提升防洪认识和防范、缓减洪水带来的水污染等。尽管有子流域洪水计划，但流域整体的洪水风险管理仍隶属于流域地区管理的一部分。

2009 年年底发布的“多瑙河流域地区管理计划中，大部分内容与水生态系统保护和改进关联，只在最后介绍了“洪水风险管理和气候变化（Flood Risk Management and Climate Change）”的部分内容，除提出公众应及时获取洪水（事件及管理）信息、易洪区评估和洪水风险地图等外，还要求采取协同行动：

（1）确保土地使用规划的协调行动；

（2）恢复湿地和冲积平原，获取更多地表水蓄水容量。起步行动是收集冲积平原清单、被截流或复流的冲积平原、潜在的洪水蓄洪区、将来的洪水基础设施项目等；

（3）防止洪水期间危险物质对蓄水设施的意外污染；

（4）为达到流域洪水指令环境目标和保证适度防洪而准备的未来执行措施。

三、专门化的流域洪水风险管理

2010年，由于全年的分散降雨遍及多瑙河流域多数地区，导致发生高频次的灾害性洪水事件，死亡人数达35人，经济损失达20 亿欧元。ICPDR 召开部长级会议，再次确定防洪议题并非短期行为，而是具有最高优先权的长期任务，并承诺要基于ICPDR“可持续防洪行动计划”和子流域计划，在整个多瑙河流域努力实施欧盟洪水指令和起草统一的跨国洪水风险管理计划或制定一整套洪水风险管理计划，会议最后采纳了“多瑙河宣言（Danube Declaration）”。

2013年，因中欧地区特殊气候条件导致多瑙河上游地区大规模洪水，从6月开始影响下游地区。瑙河上游地区许多支流出现重现期100年以上的洪水。萨拉赫河、萨尔斯河、茵河以及多瑙河同时发生的洪水，导致帕骚计量站的水位达到500年一遇。多瑙河匈牙利河段水位达到最高观测值。洪水导致9人死亡，流域经济损失达240亿欧元。

2014年的大洪水发生于支流萨瓦河，水位刷新纪录。洪水导致 13.7 万人无家可归、79 人死亡，经济损失近40 亿欧元，人们开始重新思考有效的洪水风险管理需求。

鉴于此，ICPDR 于2015 年发布“多瑙河流域洪水风险管理计划（Flood RiskManagement Plan for the DanubeRiver Basin District，FRMP）”。流域洪水风险计划的目标是在整个多瑙河流域范围内管理洪水，要求减少洪水对人类健康、环境、文化遗产和经济活动的负面影响，尽可能地利用非工程措施减少洪水发生的可能性，包括提供洪水预报和提升洪水意识等。

具体措施包括绘制洪水危害地图和洪水风险地图、避免新生洪水风险的措施（如宣布和保护法定洪泛区、重新计算设计/管制洪水水位、加强洪泛区管理等，视各国条件而不同）、减少现有洪水风险的措施（如增加蓄洪空间、改建拦河坝、收购洪泛平原用于洪水管理、山洪和泥石流控制、恢复洪泛区、应急系统减少等，视各国条件而不同）、完善洪水信息服务、完善洪水预警系统、公众应急培训等。在洪水风险管理合作过程中，18个流域国中经济发展水平较高者承担较多义务。

目前，在欧盟跨境合作基金资助下，ICPDR 正在实施奥地利和匈牙利的跨国洪水风险管理项目，包括3个项目：拉布河洪水预报项目（The Raab Flood Cast），防洪平台项目（The Platform）、塞登项目II（SEDDON-II）。拉布河洪水预报项目要求提供具有地区定位输出功能的增强洪水预警系统，以及更好的数字模型和数据交换能力；防洪平台项目覆盖莱塔河流域，将成为防洪构筑物联合评估、公共洪水风险管理策略推荐以及生态改善可能性的调研焦点；塞登项目II 即多瑙河沉积物研究和管理（Sediment Researchand Management at the Danube River），聚焦在 SEDDON-I项目改善建议的实施情况。