编者按：

“效率”似乎常常用来形容市场经济下的商业主体，并与“资源配置”、“工作时间”和“产品收益”等词相挂钩。可当政府越来越多地通过市场购买公共服务时，“效率”便扩大了它的使用范畴，这使得公众难以借助传统的法律和政治体系去评价政府的工作（虽然这一传统的手段在多数情况下也并不奏效）。然而，公众对“高质量”教育和医疗的期待始终存在。“高质量”意味着符合一定的效益标准。那么，在外包服务中，这些标准由谁来选择？它反映的是公民的偏好，是政府的偏好，还是外包机构的偏好？如果公共服务的责任可以在市场语境下消解，那么，政府内部的制度性问题又要待何时解决？

后工业时代的效率与责任

文/ 贾尼丝·格罗斯·斯坦

译/ 杨晋

节选自/ 《效率崇拜》

评判政府表现是通过广为接受的——即使不尽如人意——政治和法律程序完成的，而要对那些与政府签订共产品契约的私人或者公共产品提供方进行问责则有更大的挑战性。公民、公共产品提供方和政府之间有时候会存在间接的、模糊的权力线，三者的关系是三边的而非双边的。公民们有权要求最重要的公共产品的提供方担当直接责任，然而在形式上公共产品提供方只是对服务的购买者即政府负责，而不是直接对公众负责。责任的丝丝缕缕会变得更加缠结不清；政府指定的标准并不一定会与公民的标准契合。在成本效益的计算中，政府会更多关注成本而不是效益。而且一旦政府（作为采购者）与公共产品提供方之间的合同生效，公民就很难——即便不是完全不可能——提前终止合同或者直接惩处提供方。不过话说回来，我们在民主体系中赋予政府的委托统治权也基本上是这种情况。我们选举的政府要执政四至五年，而如果他们未能达到我们的标准，我们也没法提前终止他们的任期。

民主国家的公民和私有市场的消费者在评估表现和惩处未达标者的方式上区别很大。评判的方式和被评判的对象不同。在私有市场，公司首先对其股东负责，股东较之消费者能享有优先权。作为私有产品的消费者，如果对产品和服务不满意，我们只能改换别家。消费者行使责任的能力几乎完全在于我们“用脚投票”的能力，在于我们撤出的能力。就某些公共产品而言，公民们如果对产品质量不满也可退出公共体系。他们可以送他们的孩子去上私立学校或者去国外享受医保服务，但能承担得起这些私有选择的人只是少数而已。

私有产品消费者评判的对象也是不同的。生产商声称能生产什么产品会受到各种条条框框的约束，而这些条条框框带来的限制会使消费者对某个产品或服务的效益只有有限的了解权，多数时候他们只能依靠自己来判断他们所购买的产品或服务的质量及有效性。作为民主国家公共产品消费者的公民则处于一个迥然不同的立场。政府首先要对自己的公民负责，我们有权利了解公共产品的质量和效益。消费者评估表现的权利包含在私人生活中，通过市场来执行，但是作为公民的权利却体现在公共生活中。了解并评估表现的权利，要求被我们评判出的未达标者进行回应的权利以及惩处的权利是一个成熟开明的民主社会里公民责任的根本特征。

公共产品提供方应该对公众负责，这不应当是个革命性的概念，而是所有民主理论的根基所在。然而只要说起那些公共产品的直接提供方，我们就会发现违背这个原则的情况多于遵守的情况。我们的教育者、我们的学校、我们的大学、我们的医院、我们的医生、我们的医保提供方，都要为他们所服务的对象即公众负责。为了让他们担起责任，任何评估或评判表现的行为之前必须要有一致同意的标准才符合逻辑。“质量”的类属概念——高质量教育、高质量医保——往往被奉为圭臬，却指代不明。质量首先应被理解为效益标准，而后才被用于评估公共产品。可是要制定合适的效益标准既非易事，也缺乏政治中立性。我们选择考虑何物有效确实重要，因为我们用来衡量效益的标准做出响应并改变的，不仅是提供了何种公共产品，还有它们被提供的方式。

谁来选择这些效益的标准呢？这些标准反映的是公民的偏好，是体系使用者的偏好，是公共产品职业提供方的偏好，是管理体系的专家的偏好，抑或是把服务外包的政府的偏好？这些都是难以应对的问题，却直指责任执行的核心。效益的标准在政治上尚有争议，但是如果我们想要公共组织机构和政治领袖们负责的话，我们就别无选择，只能去制定这些标准。

富足民主社会的公民虽然有机会，却往往无法行使他们向基本公共产品提供方问责的权利。我想问我们的教育和医保服务提供方，而且问负责教育和医保体系的政治领袖：你们在哪方面有效率？你们为了谁而有效率？你们要为了什么负责？你们如何负责？你们对谁负责？如果作为公民的我们无法想象怎么能向当地的公立学校问责——它们为了什么负责，或者是我们怎么能向社区诊所或者是街上的医院问责——它们又是为了什么负责？如果是这样的话，那么我们怎么能严肃地思考如何向离我们更远且缺乏人情味的政府问责？而且如果不能想象怎么向公共机构组织问责，我们怎么能期望它们迅速响应呢？

做出改变的不仅是公民，还有国家的形象。国家新的角色是承包方、监管者以及合作伙伴。这些角色使国家在应付这些（至少是一部分）问责要求的时候既更轻松也更艰难。作为承包方和监管者的国家在进入契约合同时别无选择，只能提前而且力求准确、详细地指出哪些服务是公众期待的，它们必须达到何种标准。这部分比较棘手，因为政府在了解事实之前往往没有掌握全面的信息。政府也必须去收集关于公共产品质量以及供给效率的信息。由于未能收集信息而且未能监控那些安大略省沃克顿市的水资源管理者以及北美各个机场安保管理者的工作表现，导致了灾难性的后果，这可是振聋发聩的警告。

现在，到了一个极为重要的历史时刻，国家和公民的要求看上去有合流的趋势，至少部分如此，不过合流的原因殊为不同。当国家是公共产品的唯一提供方时，作为垄断者，国家有足够的动机去遮盖而不是揭露。新的后工业国家则需要产品提供方之间的透明度、质量的保证以及所提供公共产品的效益评估。公民亦是如此。

作为承包方的国家和公众的议事日程也有趋同之处。随着国家把提供公共产品的责任外包出去，许多机构，如立法机构、委员会等，失去了它们的监督、调查和导向的功能。而且不可避免的，私人承包方会试图限制它们所提供信息的数量和种类——以效率之名！

国家的新责任有可能在政府内外都造成强烈的不安感。国家的可靠性需要透明、标准、公开评估、快速学习以及查缺补漏的能力。等级分明的组织习惯性地响应来自上级的指示，并且适应了隐秘而非公开的文化，同时作为公共利益的监护者，往往审慎保守而不善于灵活应变，对于这样的组织而言，公开透明绝非其特色。外包服务——如果外包合同是长期的话——则会进一步削弱政府的灵活性。公众越来越质疑政府的管理能力而且对政府承担的公共责任提出了更多的要求，在此背景下，政府的这些特点更是凿枘不入。

政府肩上更大的责任也有可能会让广大公众感到不安。与过去相比，政府将会要求获得更新、更为广泛的绩效信息。在医保和教育领域，政府将会需要获取许多公民认为是个人隐私的信息和证据。从这个意义上来说，政府的存在感会变得更明显，而非更微弱，政府的侵入性会变得更尖锐，而非更淡化。所以并非偶然的，最近安大略省政府宣布该省的审计长将有权审查更大范围内的公共组织机构的账户，这些机构—大学、医院及其他“合作伙伴”——都是该省提供资金支持的。毕竟，花的是“我们的钱”，审计长如是说。随着政府责任的深化，诸如公民隐私和政府的控制和管辖范围等重大问题将会在公共议程上变得日益重要起来。

不可避免的，政府会变得更加高压化。程度或轻或重，政府会成为公共产品提供方的“责任警察”。所谓责任就是根据广泛认可的、达成一致的标准对绩效问责。要使问责达到效果，标准必须明晰，屡次未达标者必须得到帮助以改进表现，或者作为最后的手段，得到惩处。如果公共产品提供方在完成任务的过程中出现系统化的低效率，那么用我们这个时代的话来说，他们就必须“停业”。

新的国家将会引领关于责任的讨论。如果我们想要避免“责任警察”必然会做出的过度行为，如果我们不想把责任措辞和含义的决定权单单托付给国家，那么公民就必须和专家以及职业人士一起参与公共讨论，一起商讨责任履行的核心问题，即履行标准的形式和内容。决定给三年级的学生出什么样的考题以及考试结果对评判公共教育的效益是否合适，这可能只是一场无足轻重或技术性的讨论；然而事实并非如此。它实际上是更大范围内的、关于民主国家里公共机构组织责任讨论的缩影。

关键的问题于是就变成了：谁来定义那些标准？问责制是强制实施的，还是在经过政治审议程序后实施的？这种政治程序为一个更新的、更复杂的责任网络中的所有利益相关者提供了发言权。我们具备协商责任的能力吗？接下来的10年里将会有相当多的民主辩论围绕着责任是强加而来还是协商得来这个问题展开，这将是民主理论家和践行者的下一个战场。

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效率崇拜

贾尼斯·格罗斯·斯坦著

杨晋 译

三辉图书·南京大学出版社

2020年7月出版

在问责制、选择权、国民安全的岔路口

重新审视后工业社会中的“效率”话题

数世纪以来，效率一直是公共舆论中的一个重要话题：在古希腊人眼中，它是政治和社会运转的方式；工业革命早期，亚当·斯密将其视作提升生产力的强劲动力；时至今日，它则被奉为公共生活的首要目标，公民对其痴迷到了近乎迷信的程度。从赤贫社区到富裕阶层，从私人生活到公共生活，我们生活的时代已经被对效率的疯狂崇拜主导了。在关于重要公共产品的激烈讨论中，效率成了推进政治议程的重要代码；在面对无法兼顾的情况时，它帮助公民和政府做出取舍。后工业社会究竟有何特质，能赋予效率如此显要的地位？效率对我们而言到底意味着什么？我们应该如何追求效率？

国际关系学家贾尼丝·格罗斯·斯坦直面后工业社会的这一迷局，通过与公民利益休戚相关的公共教育和全民医疗保健这两个窗口，披露各个领域对效率滥用的现象；在国民安全的重大课题面前，她大胆质疑，进而破除了对效率的迷信。

按语写作 & 编辑：草尉雨山