（本文作者王毅是住房和城乡建设部专家、扬州大学城市管理研究中心主任、法学院教授）

前 言

本月19日下午，我应邀在“城管公开课”平台上进行了“新时代城市管理综合执法的新理念、新要求、发展趋势和执法实务操作”专题讲座。现在应部分城管执法人员要求，将根据我的讲课录音整理的文字稿刊发于此，仅供城管朋友参考。

正文

全国各地的城管朋友们，大家好！

今天我们又在直播间见面了，由我来和大家一起共同研讨新时代城市管理综合执法的新理念、新要求、新发展和执法实务操作。

下面我就结合全国城管执法的实践，和大家一起来研讨我们城管执法的理论问题和实践问题。我们今天第一讲的内容主要有四个问题：第一个就是新时代城管综合执法的新理念；第二个是新要求；第三个是城管综合执法的发展趋势；第四个就是执法实务操作。城管综合执法实务操作部分，我准备讲七个到八个专题。那么我今天在讲了新理念新要求和发展趋势以后，我想在执法实务操作这一部分，首先讲一讲大家都共同关心的一个问题，如何查处违法建设。在我的邮箱、微信公众号和新浪微博方面，大家提了很多的问题，向我咨询很多问题，其中关于如何查处违法建设方面的问题是咨询最多的。那么最近山东也有同志想要邀请我去专门谈谈如何处理查处违法建设当中的一些实践问题。所以今天在这里先做一个简要的介绍。

下面讲第一个问题，就是新时代城管综合执法的新理念。为什么讲新理念呢？是因为现在我们新时代主要的矛盾，不是先进的生产力和落后的社会基础之间的矛盾，而是人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。也就是说习近平总书记提出的坚持以人民为中心的指导思想，为人民管理城市就是我们新时代城管综合执法的一个新理念，那么这个理念的表述是什么呢？

第一个，牢固树立为人民管理城市的理念。为什么要讲为人民管理城市？因为曾经在过去的时候，我们在城建监察的时候，或者城管综合执法初期的时候，那时候我们执法人员的理念还不是很清楚，基本上在客观上，那个时候的城管执法，在客观上给市民群众的印象是什么？给市民群众的印象是为城市管理市民。那为什么要管理市民呢？是为了城市，为城市管理市民。所以说在执法的方式方面，执法的手段方面，可能有一些简单粗暴的现象。

现在新时代来了，我们的执法理念，首先要树立为人民管理城市理念，那么为人民管理城市的理念核心是什么？就是坚持为市民服务的思想，要将城市的规范管理、热情服务和严格执法，三者有机地结合起来。

这也就是说我们城市管理执法，它和管理服务关系是什么样的？其实我讲这个理念，就是说为人民管理城市的理念，核心是什么？是为市民服务。怎么服务？为市民群众打造良好的生活环境、人居环境，使我们城市的容貌更加清洁美丽，使我们的城市更干净。所以说我们虽然是城管执法工作，虽然我们的单位是城管执法局，是专司行政处罚权的。就从城管行政执法局也好，城管综合执法局也好，城市管理和综合执法局也好，不管叫什么名儿，这个机构主要的职能不外乎就是两个：管理和执法。

那么除了管理和执法之外，我们还要考虑一个什么？就是服务的理念，热情为市民服务。服务的核心是让市民群众有一个良好的生活环境、出行环境、购物环境，解决影响市容环境卫生的问题。

那么我们作为执法机关，我们怎么去解决这个问题？最近网上比较热播的一个视频，我想大家应当通过这个视频能够很好地去理解什么叫服务？我在这里面讲，为人民管理城市的理念核心是什么？热情服务，规范管理和严格执法。

最近云南景洪城管执法局推出一个视频，大家都看到了，央视也转发了，一个城管小仙女在高清探头旁边安上一个高音喇叭。通过非接触性的服务和管理方式，来劝导占道经营的、劝导乱丢瓜子皮的。通过一些比较温和的、幽默的一些语言，劝导他们纠正、自觉纠正影响市容环境卫生、占道经营这样的行为，收到了良好的效果。

通过这个小视频我们看到了云南景洪市的城管执法局这个做法，就是体现了为人民管理城市的理念。通过这样一个非接触性的、服务劝导的方式，使得违法当事人自觉地将扔掉的瓜子壳收到垃圾箱里面。同时，占道经营的吃饭餐桌也拿到了屋里面，我觉得这就是收到一个比较好的效果。也就是说不一定非得是面对面的，非得是冷言冷对或者是非常严厉到现场强令改正什么的行为，其实通过其他一些服务管理的方式，同样可以解决我们城市管理执法中的一些现实问题。

所以这里面我对景洪城管局的高局长提出赞赏，全国要向他们执法局学习，动脑筋研究转变执法方式，提高执法效能问题。高清探头原本是非接触性执法用来取证用的，拍摄出店经营、占道经营、人行道上停车等等这些违法行为的一个取证方式。但是在高清探头旁边绑一个高音喇叭，不但在监控室能看到的违法行为，而且通过高音喇叭这样的一些劝导，我觉得很好得解决了这个问题，就是没用处罚的手段，同样达到了一个维护市容环境卫生这样一个目的。

那么我们执法人员有没有想到过，为什么要对违法行为进行处罚？你处罚的目的是什么呢？处罚的目的就是教育他以后不再违法，行政处罚其实它的本质是一个教育的手段，那就是说你处罚是教育他以后不再违法，现在你通过这种非接触性的管理，通过这种劝导，也可以叫服务，也可以叫管理。 同样纠正了他占道经营行为，纠正了他的影响环境卫生的行为。所以说，这就贯彻了以人民为中心的思想，贯彻了为人民管理城市的理念，就是服务、管理、执法三者统一的理念。所以，我在全国各地讲学也好，包括在平台上做直播课也好，我始终对城管执法部门强调，在城市管理的执法过程当中，能够用热情服务解决的，就用服务方式；能够用规范管理解决的，我们就用规范管理的方式来解决。那么当服务的方式，规范管理的方式，不能解决问题的时候怎么办？那么我们就要进入执法阶段，一旦进入到执法阶段，那就要坚决贯彻严格执法、规范执法、文明执法，这是我要讲的第一个理念。

图为王毅教授受邀参加吉林省延边朝鲜族自治州新时代城市管理综合执法工作专题讲座

那么第二个内容就是要坚持公众参与城市管理原则，也就是说实现公众城管，这是人民城市人民建，人民城市人民管理念的具体化延伸。

其实人民城市人民建，人民城市人民管，是上个世纪八十年代建设部在城市市容环境整治当中提出的一个口号。那么现在延续下来更加说明，我们的市民群众不但是城市管理的对象，更是城市管理的主人。我们现在执法当中有一个错误的观点，认为市民群众就是什么呢？是被管理对象。城管管理的对象就是市民群众。其实你只是说了一个问题一个方面，在城管执法部门和市民群众之间，就行政管理关系来说，它确实是一个管理对象。但同时从城市法律关系来说，广大市民群众是参与城市管理、城市治理的一个非常重要的主体。

关于这点我建议大家去学习广东佛山顺德城市管理和综合执法局的经验，他们从2011年城市管理美城行动开始，就组建了上万人的城管义工，也就是我们内地经常讲的城管志愿者，顺德上万名城管志愿者，因为离香港比较近，受其影响叫他们城管义工。这些城管义工来自于城市方方面面的人群，他们自觉地去参与城市管理，实现了城管进社区、进农村、进学校、进村居等等，起到了非常好的宣传促进作用。在城市管理“美城行动”当中发挥了重要的作用。他们人人都是城管宣传员、协管员，特别是在城市管理群众满意度调查当中发挥了很好的作用。这些城管义工人人都去纠正城市管理的不文明行为，或者是违法行为。大大加强了城管力量。

那么有人会问，他们城管义工的经费哪里来？这点上不得不佩服顺德区城市管理和综合执法局的工作力度，他们走街串巷，特别是到一些企业拉赞助，因为顺德经济比较发达，那些大企业赞助城管义工，助力城管义工发展。顺德城管义工的自行车、城管义工的服装、城管义工赠送汽车驾驶员的小垃圾桶等等这些物品，都是这些企业赞助。当然企业是以盈利为目的，他赞助固然是支持我们城管公益事业，但同时他在城管义工车辆上、服装上，根据不同赞助单位喷上其单位的名字，自行车也喷单位的名字，进行宣传。这样实现双赢。政府不花一分钱，解决了城管义工的活动经费、午餐补助等等一些方面的问题，所以说这种做法非常好。值得各地学习借鉴。

现在就全国来看，城管执法人员的平均比例也就在万分之三左右，有的城市比较好的能达到万分之五的比例。我在起草《中华人民共和国城市管理法》（专家建议稿）的时候，我提出城管执法人员的比例，应当不低于常住人口的万分之八，其实就（算）实现了万分之八的比例，其实也是不够的。你想想：八个人管一万个人能管了吗？这八个人不吃不睡，二十四小时也管不了，所以这个城市它一定要发展，使广大市民群众真正成为城市管理者，所以，我提出为什么要树立城管的执法权威和形象呢？要实现“公众城管”，就是让广大市民群众首先是了解城管，然后是走进城管，最后参与城管，必须有这样一个过程。

那么第二个理念就是树立管理就是服务，在服务中实现管理的理念。关于这个理念其实也不是我现在提出来的，只是说结合现在的执法形势，我们特别强调了管理就是服务，在服务中实现管理，也就是特别强调了管理和服务的关系。

关于管理就是服务的理念，广东南方日报曾经在几年前对我做过一个专访，就解决广东的占道经营的商贩问题，专门做了一大版的专访，谈管理就是服务，在服务中实现管理的理念，为什么我们今天再重新强调它是一个新的东西，就是说我们要每一个执法人员，你在自己的思想认识当中，你首先要明白管理和服务是一体化，不能抛开管理去谈服务，也不能说抛开服务专门谈管理，他们是一个问题的两个方面。我举个例子，今年大概是5月初，成都率先开放了占道经营，在成都设置了很多的马路市场，特别是疫情形势渐缓的时候，疫情降下来的时候。那么人们在家里面关了好几个月，特别是个体户、一些商贩没办法经营，所以经济收入受到很大的影响。因此成都市城管委报请市政府批准，开放了一些马路市场，引起了新闻媒体的关注和中央有关部门的关注。

当时各种媒体都是以地摊经济火爆成都作为报导热点，那么针对这个问题，中央人民广播电台记者连续三次对我做了专访，就谈如何规范管理占道经营问题，是不是要全面的放开占道经营？放开占道经营，是不是就不再对占道经营管理了？这是一个很关键的问题。所以有人问我占道经营的形势要发展多久？是不是长期的？是不是会成为经济发展的主流？我说永远不会。

政府设置马路市场只是我们解决因为疫情而贫困的，或者是城市弱势群体、特困家庭这样一些群体，自谋职业、自谋手段、自谋生存和发展的一个方式。所以说按照国务院《无证无照经营查处办法》的规定，要求各地方政府在做好调查研究的基础上，把那些真正生活困难的人，需要靠摆地摊生活的人，通过政府行为划定一些马路作为临时的马路市场，进行占道经营。但开放马路市场，设置早市、夜市和日市，决不能以破坏市容环境卫生为代价，不能损害我们城市管理治理的成果为代价，这是一个前提。

所以说我今天也在讲，按照国务院行政法规规定，在政府指定的早市夜市经营的，可以不办营业执照，可以视为你是合法经营。但你在政府指定的早市夜市之外，在商业街等，包括商业比较繁华的地段，你占道经营影响交通，影响环境卫生的照样处罚。

据了解大概今年九月份，好像是九月二号到二十八号之间开始文明城市创建考评或者复评，尽管今年不把占道经营、出店经营、马路市场列为文明城创建与复评的考评范围，但是有些城市出现的大量在政府指定场所以外的占道经营，仍然是违法行为，仍然是影响了我们市容环境卫生环境，因此各地在创卫当中，对这些占道经营商贩仍然是要给予处罚。那么不听劝阻的，那么，我们再采取先行登记保存证据间接措施。而暴力抗法事件的发生一般发生在清理占道经营采取强制措施时发生的比较多。对于这些暴力抗法事件，我们有的处理好了，有的没处理好。

最近，发生了几起暴力抗法的事件。我们看了一下，广西防城港防城区的城管执法人员在对烤生蚝的摊贩暴力抗法处置上，我认为是值得我们学习。在摊贩打开煤气罐，放了煤气，拿着打火机正准备要同归于尽的时候，我们队员冲上去，把煤气罐抢下来，把阀门关严，然后把准备点着煤气罐的3个商贩，采取强制措施把他控制住，摁倒在地，或者是把手臂扭住，使他不能够继续地实施暴力抗法，这个行为是值得表扬。后来公安机关来了以后，对防城港城管的做法给予肯定，而没有出现对骂、对打这样一些什么情况。所以，这里我只是告诉大家管理和服务的关系和如何应对暴力抗法。那么，我们再讲占道经营，从政府角度来说，设置马路市场，设置早市夜市，把散兵游勇的都集中到一个市场里边进行规范管理经营，这既是个管理行为，又是一个服务行为，所以讲管理是让这些商贩统一到一个早市或夜市经营，这是管理。那么从服务角度来说，这也是为商贩提供一个服务的场地。你只有进到政府指定的早市夜市经营，你才是合法经营。不然的话，你在其他地方经营，执法部门要对你劝导或者处罚。所以说政府既是对商贩规范管理，同时也对商贩提供一个场地的服务，所以说管理与服务它是统一的，那么在管理服务过程当中，我一直主张就是正确处理管理和执法的关系，坚持规范管理为主，执法处罚为辅的原则。

图为吉林省延边朝鲜族自治州新时代城市管理综合执法工作专题讲座现场

第三个理念，就是共建共治共享的发展理念。这是习近平总书记提出的。共建共享共治的发展理念，是我们当前城管综合执法必须要高度重视并且践行的一个理念。

为什么要讲这个问题呢？我们首先讲什么叫共建？谁和谁共建？我想应当是城管执法人员和广大市民群众共建，共建什么？共建良好的城市管理秩序，共同建设美好的家园。同时，要共同地去搞好服务，那么怎么去实现共建呢？那么核心问题就是要问需于民，问计于民，就是尊重并落实人民群众的参与权，是人民城市人民建原则的具体体现，也是现代城市治理必须遵循的基本要求。

在讲这个问题的时候，我举两个案例，我接触过很多城管局的领导，包括一些市的领导。最近有一个省要办市长培训班，准备邀请我去给这些市长讲，我想这个省的领导做的是对的。因为城市管理的第一主体是市县区人民政府，特别是地级市的市长，他能够明白城市管理怎么回事，能明白城市管理管什么，谁来管，怎么管？那么这个城市的城市管理就好。他要不明白，那城管局长明白也不行。

所以我觉得关键在哪里呢？就是要城市治理也好，城市管理也好，首先要从头开始，头是谁？在市里面，那就是市长、市委书记，他们必须要明白。所以我觉得到市长培训班来讲讲城市管理和执法的问题，明确城市管理的内容范围、执法的体制机制、执法人员的保障等等这一方面，我觉得这个是很重要。所以，我觉得这个省的省长是一个具有政治智慧和高度政治站位的高级领导。

关于共建。我讲两个案例。一个就是有的市长在跟我讲，他们也很苦恼，苦恼什么呢？他们在落实习近平总书记以人民为中心的思想，也是在一心一意为百姓办事，可是他们做了很多的好事之后，老百姓不买账，照样不满意，照样骂娘。后来他们就问我说，说为什么我们做了这么多好事，为市民服务，老百姓还还不理解，怎么回事？

关于这个市长提出的问题，我举个案例说明。几年前，我到山东一个城市的高新区。这个城市高新区的主任非常重视城市管理，非常关心市民群众，大家知道高新区一般都比较有钱，他们为了解决学校门前和商业街这些露天烧烤摊贩扰民问题，他们管委会花了600万建了一个封闭式的烧烤城，来解决这些露天占道经营的烧烤摊贩，费了九牛二虎之力，花了六百万建好烧烤城以后，结果出现问题了。什么问题呢？这些烧烤摊贩都不进去烧烤城去经营。高新区主任问我，你看咋回事，我们花这么多钱建烧烤城，烧烤摊贩他为什么不进去经营呢，还在外面经营呢？于是，我就问他一个问题，我说你们建烧烤城的时候，有没有开过烧烤摊贩的座谈会？ 听一听烧烤摊贩的意见？他们希望在什么地方建烧烤城？他们希望建什么样的烧烤城？是封闭的还是露天的？还是半封闭的？他说没有开座谈会啊！政府花钱做事，还要听烧烤摊贩的意见吗？我说问题就出在这里了。我就跟主任讲，你建烧烤城是干嘛的？为了规范管理烧烤摊贩占道经营，让他退路进室。我说这是管理，但是你想过没有，你对烧烤摊贩进行管理，退路进室，建烧烤城，这作为政府来讲是一个管理行为。但是按照我主张的管理就是服务，在服务中实现管理理念来说，这个烧烤摊贩是不是你们的服务对象？既然他是你的服务对象，你为什么不去问问服务对象的需求和要求？他希望在哪里建？你不听服务对象的意见。那你烧烤城建完之后，给谁用呢？不是给烧烤摊贩用的吗？他们不去使用烧烤城，原因就是这个烧烤城建设的地点不适用，内部的设置与功能也不实用，所以烧烤摊贩不进烧烤城经营。后来他明白了，但是已经晚了。后来我就跟他讲一个我亲自做的一个治理烧烤摊贩的案例。

前几年，江苏句容市城管局请我做一个整治露天烧烤的精细化管理规划。于是，我就通过句容市城管局召集了部分最有影响力的烧烤摊贩，开了一个烧烤摊贩座谈会，我说，现在政府要取缔占道的露天烧烤，要给你们找个地方，建一个烧烤市场，我代表政府来听听你们意见。我当时让城管局的领导都回避一下，我说你们在他们不敢说。

座谈会开始后，有几个烧烤摊贩代表表示非常高兴，他说我们在句容市做露天烧烤有20多年了，政府从来没给我们开过座谈会，从来没听听我们的意见想法，所以，现在有这么机会，我们也实话实说。你代表政府开座谈会，我们很高兴我们能有机会表达我们的想法。他说关于政府要取缔露天烧烤的消息，我们早就知道了，我们自己也在寻找出路。所以说今天你在开座谈会，我们就实话实说，我们已经选好地方了，会后我们带你去看看，也让政府去看一看，他说我们自己选一个地方，我们自己装修，不用你政府花钱，你只要给政策就行，让我们在那开烧烤市场就可以了。

会议结束之后。烧烤摊贩拉着我和城管局长还有一些人，就到了一个废弃的房地产别墅项目工地。我们到现场一看，烧烤摊贩说，我们就选这个地方，周边住宅离别墅群，最近的五百多米，远的一两千米，这里建设烧烤城不会影响周边居民的休息。另外它这个岛是在下风口，刮风的时候烧烤油烟都是跑到其他地方去了，刮不到周边住户家，政府只要同意在这开烧烤市场，其他事情我们自己办，装修我们自己搞，然后租金优惠就可以了。后来我请当地的市长去看看，市长过去一看说这地方不错。就这样一个露天烧烤摊贩退路进室的问题，就这么解决了。这说明城管与商贩很好地实现了共建，共建的关键是问需于民问计与民。其实这些商贩脑袋非常聪明，他们非常知道自己应该找什么样的地方，应该怎么做才能挣钱。必须要高度重视他们的意见。所以说共建，就是告诉大家，今后我们各地城管执法部门在研究改善民生项目的时候，包括最近住建部推的老旧小区改造，你都要贯彻这个原则，要问计、问需于民。因为要对你的服务对象问清楚他们的需求，他们需要什么你给办什么，他不需要的你办了，也没用。

此外，还有的城市领导跟我讲过这么一个案例。他们城市是个海滨城市，渔民在路边海鲜市场卖货之后，整的马路都是水，当地政府就让开发商建了一个水产批发市场，让卖海鲜商贩他们都进市场经营。但这些批发海鲜的商贩就不进，为啥不进？开发商海产品批发市场它是要赚钱的，每一个摊位都要收租金的。一天租金少的三十，多的五十。那些水产商贩说：我啥也不卖，一进去市场一天就五十块钱费用。我干嘛去呢？商贩不进市场，开发商不干了，去找政府去了，说你们政府让我建海鲜市场，但商贩不进，我的损失大了。你们政府得想办法让他们进，进去给我交租金，我才能把建海鲜城的市场费用收回来。所以我就说，研究退路进市、管理小商贩的问题，你们政府所建的市场一定要带有公益性质的。只有这样，才有可能实现商贩的退路进市。而政府要开发商建市场，开发商要收租金，但商贩说交租金我就不进。所以，开发商、政府和商贩三者之间的矛盾不可调和。

共治是城市治理和精细化管理主要方式，是多元化主体共同治理的新模式。这个我不多说了，因为时间关系。

共享，这个很好理解。就是说我们通过共建共治取得的丰硕成果，我们要和市民群众一起共同享受。比如说扬州，建了大大小小的几百个公园，扬州基本实现了市民出门五百米之内不管大小必有一个公园。应当说建公园是好的，但是建太多了也不行，因为后续的养护成本也是很高的。这就是共享共建共治的成果。

本文是专题讲座的第一部分，