施立栋|| 论行政公益诉讼的起诉期限

作者简介： 施立栋，法学博士，苏州大学王健法学院副教授 。文章来源： 《浙江社会科学》2020年第1期 。本文系江苏省社科基金青年项目“新《行政诉讼法》中的司法审 査标准研究”（批准号：17FXC010）、司法部国家法治与法学理论研究项目“行政争议的中立评估机制研究”（批准号：16SFB5010）的阶段性成果。 注释及参考文献已略，引用请以原文为准。

摘要

无论是在行政公益诉讼的试点期间还是正式入法后，起诉期限问题均未能引起制度设计者的关注。判例和学说上认为检察机关提起行政公益诉讼不受起诉期限约束的观点，既缺乏规范依据与理论支撑，也不利于公益的及时救济与恢复，是值得商榷的。与此同时，既有的行政诉讼起诉期限规则与行政公益诉讼的性质之间存在着种种不匹配问题，难以直接加以适用。为此，应在考量前置程序影响、规则简明性等因素的基础上，构建起行政公益诉讼的起诉期限规则。建议以检察建议回复日或回复期满日为起算点，允许检察机关在6个月内起诉，这一规则能较好平衡公益保护与法秩序安定性之间的关系。起诉期限规则具有承接前置程序与诉讼程序的重要作用，应在未来完善行政公益诉讼制度时作出明文规定。

一、问题的提出

2017年6月，全国人大常委会通过修法决定，在《行政诉讼法》第25条中增设一款，赋予检察机关在生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域提起行政公益诉讼的主体资格。这标志着在历时两年的试点后，行政公益诉讼制度正式落地。然而，这次修法并非行政公益诉讼制度建设的终点。作为一种特殊的诉讼类型，行政公益诉讼的有效运行，还需要管辖、证据、诉讼程序、裁判等相关制度的支撑。对于这些配套性制度，2018年3月“两高”联合出台的《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》作了部分规定，从而在一定程度上弥补了行政公益诉讼入法后的规则之失问题。但值得注意的是，这份司法解释并未涉及起诉期限的规定。实际上，在行政公益诉讼试点期间，“两高”颁布的司法文件也一直回避了这一问题。迄今为止，检察机关提起行政公益诉讼的起诉期限问题，仍处于规范空白的状况。

与民事案件中未经当事人提出法院不得主动适用诉讼时效不同，在行政案件中，起诉期限是法定的起诉条件之一，法院有权主动对之开展审查。因此，从理论上讲，起诉期限是决定检察机关发动的诉讼能否获得立案的关键因素之一。但如前所述，起诉期限问题在实践中未能引起足够的重视，这其中的原因是多方面的。一方面，为了拓展检察监督职能以及完成公益诉讼案件数量考核任务，检察机关在发现可起诉的线索后倾向于在第一时间内发动诉讼，这使得起诉期限经过的问题显得相对不突出。另一方面，探索建立行政公益诉讼，是《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确提出的一项改革任务，为协力完成此一中央决策部署，法院和被告均展现出了相当的默契来配合检察机关提起的诉讼，由此遮蔽了对起诉期限经过与否这一影响立案因素的技术性分析。然而，随着行政公益诉讼制度的正式确立，提起行政公益诉讼业已成为检察机关的一项常态化工作。面对行政公益诉讼案件数量的日益增加，不仅会使检察机关处理案件的周期变长，而且诉讼中三方之间的默契局面能否继续维持也不无疑问。在此背景下，起诉期限经过与否这一问题会随着行政公益诉讼实践的不断深入日益显露出来，成为案件中各方争辩的焦点之一，亟待厘清。

从现有研究文献来看，已有部分学者关注到了起诉期限规则在检察行政公益诉讼制度中的缺失问题，并呼吁在未来的制度完善中对此问题予以明确。有一些学者还对行政公益诉讼的起诉期限规则提出了具体的构想，但在起算点、期限长度、能否适用扣除与中断等制度细节问题上存在着不小的分歧。与之相对的是，有一小部分学者对行政公益诉讼起诉期限制度的设置持明确的反对意见。可见，对于检察机关提起行政公益诉讼的起诉期限问题，学界远未达成基本的共识。检察机关提起行政公益诉讼，究竟应否受到起诉期限的约束？如须受约束，那么建立在传统主观诉讼框架之上的既有起诉期限规则，能否妥帖地适用于检察行政公益诉讼之中？如果既有规则难以适用，又应如何构建科学的行政公益诉讼起诉期限规则？凡此种种问题，均需要在理论上一一作出分析，方能裨益于检察行政公益诉讼的制度完善与实践展开。

二、行政公益诉讼须受起诉期限的约束

如前所述，在检察机关提起行政公益是否应受起诉期限约束这一问题上，学界存在着反对之声。马怀德教授认为，只要行政机关没有依法履行保护公益的职责，检察机关随时可以提起行政公益诉讼。结合“两高”发布的《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》（2018）第22条第2项将“行政机关违法行使职权或者不作为致使公益受到侵害”作为起诉条件之规定，这实际上是否定了在行政公益诉讼案件中适用起诉期限的可能性，因为一旦公益不再受到侵害，检察机关便无权再提起诉讼。崔卓兰教授和卢护锋博士亦明确持行政公益诉讼免受起诉期限约束的观点，并详细阐释了理由：一是起诉期限是对主观诉讼中的相对人所作的一种约束手段，不宜施加于旨在维护公益的诉讼主体之上；二是行政机关侵害公益的行为往往具有隐蔽性，其损益后果也需要等待一定的时间才能显露出来。

从司法实务来看，亦不乏有采纳行政公益诉讼免受起诉期限约束观点的个案。在“乳源县人民检察院诉乳源县财政局、乳源县畜牧局行政公益诉讼案”中，被告乳源县畜牧局在诉讼中提出，其被诉的批准泰丰农业公司申领补贴的行为作出于2011年12月5日，检察机关迟至2017年5月16日才提起诉讼，已超过起诉期限。对此，一审韶关市武江区人民法院指出：“行政公益诉讼是司法机关对行政违法行为进行监督纠正的一种方式，在经过诉前程序后，行政机关仍然不纠正违法行为或者不履行法定职责，国家利益和社会公共利益仍处于受侵害状态，检察机关均可提起行政公益诉讼。”据此，未采纳乳源县畜牧局的抗辩意见。二审法院也维持了该意见。同样地，在“江口县人民检察院诉铜仁市国土资源局、梵净山国家级自然保护区管理局行政公益诉讼案”中，被告铜仁市国土局在诉讼中提出，其被诉的采矿许可证于2006年6月18日颁发，而检察机关在2017年才提起公益诉讼，已超过了起诉期限。对此，一审遵义市播州区人民法院指出，我国《行政诉讼法》上的起诉期限制度“仅涉及行政相对人和利害关系人起诉。在公益诉讼中，因被诉行政行为导致侵害公共利益行为持续，应当允许公益诉讼人在被诉行政行为得到纠正之前提起诉讼。”据此驳回了被告的抗辩意见。二审法院也维持了该意见。

笔者认为，上述学说和判例上认为检察行政公益诉讼无需受起诉期限规则约束的观点是值得商榷的。理由如下：

第一，在现有制度框架下，认为检察机关提起行政公益诉讼无需受起诉期限约束的观点缺乏规范依据。在2017年《行政诉讼法》修改后，检察机关提起行政公益诉讼被规定于该法第25条第4款之中。除了该条文之外，《行政诉讼法》文本中再无其他有关行政公益诉讼的专门规定。《行政诉讼法》（2017年修订）第25条第4款具体规定了行政公益诉讼的原告、被告、受案范围以及前置程序这四个方面的内容，并指出满足这些要件后“人民检察院依法向人民法院提起诉讼”。该条款中的“依法”，显然应包含《行政诉讼法》本身，自然也应包括该法所规定的起诉期限制度。迄今为止，无论是《行政诉讼法》还是相关司法解释，均没有对行政公益诉讼免受起诉期限约束作出明确的规定。因此，从解释论上看，认为检察机关提起行政公益诉讼无需遵守起诉期限的规定是难以成立的。换言之，除非制度设计者明确在《行政诉讼法》或司法解释中对行政公益诉讼的起诉期限作出排除性规定，否则，检察机关提起的行政诉讼仍应受起诉期限规则的约束。

第二，设立起诉期限，并非必然导致公益无法获得维护。在前引反对意见中，一个重要的论点是认为只要公益仍受到侵犯，检察机关可以随时提起行政诉讼。撇开这其中有混淆作为起诉条件的事实根据要件与起诉期限要件之嫌不论，实际上论者最核心的关切是：一旦引入起诉期限制度，将导致检察机关无法在期限经过后提起行政公益诉讼，从而使公益无法得到维护。但笔者认为，这种认识是片面的。一方面，现行《行政诉讼法》中规定的检察机关有权提起行政公益诉讼的领域，无论是生态环境资源保护、食品药品安全还是国有财产保护等，都是具有高度时效性的管理领域。对于行政机关在这些领域中的监管不力行为，应当通过设立起诉期限制度尽早督促检察机关行使诉权，以便使受损的公益得到及时救济与恢复，这恰恰是公益保护的内在要求，否则，可能会导致不可逆的公益损害后果发生。例如，资源领域的非法无序开采行为，如果不及时制止，将导致事后无法回复原状；食品药品安全事件一旦发生，其对生命健康的影响是长期和难以彻底消除的；对于国有财产，一旦违法获得财产的企业依法破产，也将难以追回。另一方面，即便超过了起诉期限，检察机关其实仍可选择运用诉讼外的手段来维护公益。起诉期限制度仅仅是对检察机关提起公益诉讼所设定的一种限制，并未排斥检察机关通过向行政机关提出行政执法检察建议、将案件线索移送其上级机关或监察委等方式督促行政机关依法履职。提起公益诉讼途径并不是检察机关维护公共利益的唯一手段，甚至也不是最为有效的手段。所谓起诉期限经过将导致公益无法获得维护的观点，恐怕还是受到了“诉讼中心主义”的固有观念之影响。

第三，行政公益诉讼的客观诉讼性质并不能排斥其适用起诉期限规则。诚然，检察机关提起行政公益诉讼是其行使《宪法》上法律监督权的一种具体表现，因而与传统上旨在维护当事人主观权利的行政诉讼活动之间确实存在着一定的差异。但检察机关行使此种法律监督权并不是绝对、无条件的。作为一种在诉讼场景下展开的活动，检察机关在行使行政公诉权时，其角色就从一般意义上的法律监督者转换为了具体的公益诉讼人，必须受到包括起诉期限在内的整体诉讼规则的约束。有关这点，可以在同属公诉活动的刑事诉讼活动中得到印证。根据《刑法》（2017年修正）第87条的规定，检察机关提起刑事公诉，须受到追诉时效的限制。另外，从比较法上看，也有对行政公益诉讼的起诉期限作出规定的立法例。例如在日本，根据《地方自治法》的规定，住民有权对所在地方公共团体作出的财务会计违法行为提起行政公益诉讼（住民诉讼），但须遵守该法第242条所规定的起诉期限。

最后，所谓行政行为侵犯公益的隐蔽性与侵益结果的非即时显现性，更不是使行政公益诉讼活动免受起诉期限限制的充足理由。一方面，并非所有行政公益诉讼的客体均具有上述特征。在不少地方，检察机关与行政机关之间已建立起了行政执法信息共享与协作机制，行政机关在作出行政行为后，须及时将其共享给检察机关接受监督，此机制可以使侵害公益的行为被尽早发现与纠正。另一方面，即便对于难以被及时发现的侵害公益行为，也完全可以通过科学设置起诉期限的起算点（比如从知晓公益受到侵犯之日或更往后的时点起算），或者适当延长起诉期间长度的方式加以应对，而不是因噎废食，彻底放弃起诉期限的适用。否则，不仅难以督促检察机关尽早履行起诉职责来及时修复受损的公益，也不利于保持社会关系与法秩序的稳定性。

三、既有起诉期限规则难以契合行政公益诉讼的特殊性质

在明确了检察机关提起的行政公益诉讼须受起诉期限约束这一基本立场后，紧接着需要回答的问题是：其具体应适用何种起诉期限规则？对此，有学者认为，在法律及司法解释尚没有对检察行政公益诉讼的起诉期限作出特别规定的情况下，应适用《行政诉讼法》及其司法解释中有关行政案件起诉期限的一般规定。从解释论上看，这种观点无疑是正确的。问题在于，现行起诉期限规则在适用过程中，是否真正能契合行政公益诉讼这一特殊诉讼类型的性质？检察机关提起的行政公益诉讼针对的行为，包含了行政机关违法行使职权行为与不作为，而《行政诉讼法》对这两类行为分别设定了不同的起诉期限规则。经深入分析可以发现，将既有的起诉期限规则适用于检察行政公益诉讼活动之上面临着重重障碍。

（一）公益诉讼针对的违法履职行为不宜以知晓行政行为作出之日为起算点

对于作为类的行政行为，《行政诉讼法》（2017年修订）第46条第1款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。”该条款将“知道或应当知道作出行政行为之日”确立为行政作为行为的起诉期限起算点。但依据《行政诉讼法》（2017年修订）第25条第4款的规定，检察机关提起公益诉讼的条件是行政机关违法行使职权致使国家利益或者社会公共利益受到侵害，也即行政机关违法行使职权与公益受到侵害这两个要件是缺一不可的。在检察机关已经知晓了行政行为的内容，但还不知道该行为导致公益受损的情况下，如果严格坚持知晓行政行为这一起算时间点，客观上会造成其尚无法提起诉讼，但起诉期限已经开始计算甚至经过的问题，这对于检察机关查处具有侵益隐蔽性的行政行为、切实履行公益保护职责是不利的。

（二）公益诉讼针对的行政不作为行为无法适用常规的不作为起诉期限条款

从实践来看，检察机关提起的行政公益诉讼，绝大部分针对的是行政不作为行为。对于行政不作为的起诉期限，《行政诉讼法》（2017年修订）第47条第1款规定：“公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的，公民、法人或者其他组织可以向人民法院提起诉讼。法律、法规对行政机关履行职责的期限另有规定的，从其规定。”但将该条款适用于行政公益诉讼活动之中，存在着如下三个方面的障碍。第一，检察机关提起的行政公益诉讼，所针对的是行政机关应当依职权履行职责而未履行的情形，并非是依申请履行的职责事项。第二，在检察建议这一前置程序中，检察机关是以法律监督者的身份向行政机关提出履职要求的，这与普通行政法律关系中行政相对人向行政机关提出履职申请不可相提并论。第三，检察机关提起行政公益诉讼，也不是为了主张其自身权利的救济，而是为了公益，若将其适用于检察机关针对行政不作为提起的行政公益诉讼活动之中，超出了该条款的语义射程范围。

（三）公益诉讼的起诉期限易受前置程序处理期间的挤压

在检察机关正式提起行政公益诉讼前，须先行提出检察建议。而从检察建议的制作，到等待行政机关的回复，需要经历较长的期间。根据2018年3月最高人民检察院发布的《检察机关行政公益诉讼案件办案指南（试行）》的规定，检察机关制作检察建议的期限为3个月，有特殊情况的，还可报请检察长决定延长该期限。另据2018年“两高”发布的《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第21条的规定，检察建议的回复等待期是2个月（紧急情况下为15日）。在实践中，为了尽可能将纠纷化解于诉前，检察机关甚至选择多次向行政机关发送检察建议督促纠正，由此将导致前置程序的处理周期更长。在此背景下，如果生硬地适用前述《行政诉讼法》（2017年修订）第46条第1款或第47条第1款的规定，即针对作为行为以知晓行政行为之日为起算点，针对不作为行为以提出检察建议之日为起算点，那么在扣除相应的检察建议处理期间后，所剩下的起诉期限将变得很不充裕，甚至还有可能会超过6个月的起诉期限。

值得注意的是，为了排除前置处理程序对行政公益诉讼起诉期限的挤压效果，在实务中有法官主张将检察机关办理检察建议的期间从起诉期限中直接扣除，其依据是《行政诉讼法》（2017年修订）第48条第1款，该条款规定：“公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内。”但这一观点存在着如下两个方面的问题：第一，起诉期限的扣除，应属于个别化适用的一项制度，即只有在满足了特定条件的少数案件中才能加以适用，而由于检察建议已是法定的一项前置程序，如果将其办理期间作为扣除期间，将导致所有行政公益诉讼案件均能够适用该扣除制度，这无异于重置了公益诉讼起诉期限的起算点。第二，按照最高人民法院行政庭的意见，本条款中的扣除，针对的是因扣除事由发生导致起诉期限已超过6个月的情形，换言之，如果扣除事由结束后，起诉时仍在法定期限内，则不应扣除耽误期限。按此理解，由于检察建议的常规办理期限为5个月（即3个月的制发检察建议期加上2个月的等待回复期），并未超出6个月的法定起诉期限，此时就无法将检察建议的办理期间扣除掉，检察机关须在剩余的时间内及时起诉。因此，检察建议办理期间对起诉期限的挤压作用仍无法得到排除。

四、构建行政公益诉讼起诉期限制度的考量因素

上面的分析表明，从解释论的路径来探寻行政公益诉讼的起诉期限，面临着重重困难。在此背景下，应当将视角切换至立法论，寻求对检察机关提起行政公益诉讼的起诉期限进行制度构建。而作为分析的前提，应对以下几个影响起诉期限制度设计的因素给予充分关注，在此基础上才能展开妥当的具体制度设计。

（一）关注前置程序的设置对起诉期限的影响

在现行制度框架下，发送检察建议是检察机关提起行政公益诉讼的法定前置程序。该程序的设置，不仅直接改变了检察机关办理诉讼案件的程序，而且对诉讼客体本身也产生了重要影响。从理论上讲，对于行政机关最初的违法行使职权或不作为，在经过检察建议督促之后，行政机关作出回复或者逾期未回复，检察机关认为公益仍受损害而提起公益诉讼，此时被诉行为应该是行政机关对于检察建议的回复或逾期未回复行为，而非先前的违法行使职权或不作为行为。换言之，检察建议这一前置程序的设置，对于诉讼客体具有转换作用：对检察机关来说，其发出的检察建议相当于给行政机关课予了一个全新的作为义务，因而行政公益诉讼是围绕该项新义务的履行状况所展开的争讼；而对于行政机关来讲，其对检察建议的回复与处理意味着行政程序的重开，在理论上，即便此前行政机关的拒绝履职行为或不作为已经超过了起诉期限，由于此一程序的设置，也可以使起诉期限得到重新起算。对检察机关提起行政公益诉讼的起诉期限的设计，应当充分关注导入前置程序后诉讼客体发生根本性改变这一既定事实。就此而言，在学界关于行政公益诉讼起诉期限起算点的讨论中，无论是认为应从检察机关发现公益受损之日起算，还是认为应从检察机关立案之日起算，都是值得商榷的。

（二）注重起诉期限规则设计的简明性

起诉期限规则的简约明晰程度，与其对诉讼主体的指引功能的发挥之间具有正向关联关系。起诉规则设计得越清晰明了，就越能够指引检察机关按时起诉，避免因起诉期限经过而丧失诉权。就现行普通行政案件的起诉期限规则而言，其在起算点、中断与延长、最长保护期限等方面设置的规则较为复杂，难以起到对诉讼主体的清晰指引功能。在对检察行政公益诉讼的起诉期限规则的设计中，应避免重蹈普通行政案件的覆辙。遗憾的是，在学界提出的公益诉讼起诉期限设计方案中，对这一点考量因素是严重忽视的。例如有学者主张公益诉讼的起诉期限应为自检察机关知道或者应当知道国家或社会公共利益受到侵害之日起3年，并建议期限因提出检察建议而中断以及将检察建议从制发到收到回复之间的期间从中扣除，此外还提议引入最长保护期限制度。且不论作者所提出的制度设想是否科学合理，单就其设想方案中的几项构成性制度而言，就可以看出其极具复杂性，完全是临摹既有普通行政案件的起诉期限规则进行设计的。实际上，在其设计方案中，完全可以将起诉期限的起算点直接推后至收到检察建议回复之日或回复期满之日，而无需再引入其所提议的中断、扣除等配套性制度。这样才能满足起诉期限规则简明性设计的要求，充分发挥其对诉讼主体的指引功能。

（三）协调公益保护与法秩序安定性之间的关系

起诉期限制度的设立，其主要目的在于维护法秩序的安定性，尤其是在行政案件中，被告为行政主体，如不及时督促原告提起诉讼，则建立在行政行为基础之上的众多社会关系将难以稳定下来。正因为如此，立法者所设计的普通行政案件的起诉期限规则，无论是其起算点还是期间长度，均短于民事案件中的诉讼时效规则。换言之，行政相对人的权利救济诉求在一定程度上让位于了整体法秩序安定性的需求。不过，在行政公益诉讼中，检察机关作为公益诉讼人，其提起诉讼的目的在于维护公共利益而非私利，因此，其起诉期限应在总体上长于普通行政案件的起诉期限，以便使检察机关能够有较为充裕的时间来发现侵害公益的情形以及准备诉讼。但与此同时，检察机关提起行政公益诉讼的期限又不能被设计得过长，否则既不利于法秩序的安定性，也不利于公益得到及时的救济与维护。妥善协调好公益保护与法秩序安定性这对关系，是在构建行政公益诉讼起诉期限规则的过程中需要给予充分关注的又一考量因素。

五、行政公益诉讼起诉期限规则之具体展开

行政公益诉讼的起诉期限规则的具体构建，主要涉及到起算点的划定、期间长度的设定以及是否允许适用扣除与延长规则这三个问题。其中，起算点的合理划定是决定其余两项规则的先决性问题，也是整个起诉期限规则设计中最为核心的问题。

（一）以检察建议回复日或回复期满日作为起诉期限的起算点

笔者认为，行政公益诉讼的起诉期限应从检察机关收到检察建议的书面回复之日开始起算；如行政机关未作回复的，则应从检察建议回复期满之日起算。之所以主张设置这一起算点，主要是基于如下四点理由的考虑：

第一，如前所指出的，在经过检察建议这一前置程序后，诉讼客体发生了根本性的变化，检察机关提起的行政公益诉讼，应当针对的是检察机关的回复行为或逾期未回复行为，而非先前的违法行使职权或不作为行为。

第二，选择以检察建议回复日或回复期满日作为起算点，可以有效避免诉前程序办理期限对公益诉讼起诉期限的挤压效果。而且，该规则十分简洁明了，无需再引入扣除检察建议办理期限等组合性制度，便于检察机关精准把握起诉时点。

第三，便于被告对起诉期限经过事实的举证。根据2002年发布的《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第4条第2款的规定，起诉期限经过这一事实应由被告一方承担举证责任。在起诉期限经过与否的事实的证明上，一个关键点是对起算点事实的证明。在确立以检察建议回复日或回复期满日作为起算点后，被告一方可以很容易完成对该起算点事实的证明。相反，如果选择其他的起算点，无论是检察机关知道或应当知道被诉行政行为作出之日，还是检察机关知道或应当知道公益受到侵犯之日，被告的证明难度都是非常大的，其在客观上将陷被告于举证不能的境地。

第四，也是更为重要的，以检察建议回复日或回复期满日作为起算点，有助于在观念上彻底分立检察建议与公益诉讼这两种程序。尽管发送检察建议是检察机关提起行政公益诉讼的法定前置程序，但这绝非意味着检察建议只是公益诉讼的一个附属程序。实际上，制发检察建议与提起行政公益诉讼是两个相互独立的程序环节，前者更为鲜明地体现出检察机关对行政机关依法履职状况进行监督这一客观法的面向，检察机关办理该程序不应受到起诉期限这一诉讼法规则的制约。如以检察机关知晓被诉行为或发现公益受到侵犯之日起算起诉期限，会导致检察建议的办理期间被纳入到起诉期限之中，这其实是混淆了两类程序在制度定位、价值功能等方面的差别。而以检察机关回复日或回复期满日为起算点，可避免产生上述问题，使起诉期限规则的调整范围回归到诉讼环节这一应有边界之内。

从司法实务来看，事实上也已经有法院接受了以检察建议回复之日作为起诉期限起算点的观点。例如在“礼泉县人民检察院诉礼泉县农牧局行政公益诉讼再审案”中，陕西省礼泉县商务办3名工作人员以虚报手段，在2009年至2013年期间套取了病害猪无害化处理补贴94.5万余元，3人在2015年6月5日被判刑，但被骗取的补贴资金一直未被追回。2016年10月27日，礼泉县人民检察院发出检察建议，要求礼泉县农牧局（其自2014年起从礼泉县商务办依法承接了监管职能）追回被骗补贴资金。礼泉县农牧局于2016年11月11日作出回复，以屠宰场负责人无法联系为由未履职。礼泉县人民检察院于2017年2月21日提起行政公益诉讼。在诉讼过程中，礼泉县农牧局提出抗辩，认为本案起诉已超过起诉期限。对此，原审礼泉县人民法院认为，本案的起诉期限应从礼泉县人民检察院收到检察建议回复之日起算，据此判定起诉未超过法定期限。在该案再审中，礼泉县人民法院仍维持了上述意见。笔者认为，上述判旨是正确的，但在法律或相关司法解释尚没有对检察建议回复日这一起算点作出明文创设的情况下，其合法性基础有所欠缺。对检察机关提起行政公益诉讼的起诉期限起算点的重新设定，必须基于《行政诉讼法》或相关司法解释的明文规定。

（二）起诉期间长度以6个月为宜

在将起诉期限的起算点设定为检察建议回复日或回复期满日后，已经能使检察机关有较为充裕的时间来办理诉前检察建议，督促行政机关履行法定职责。在此背景下，起诉期间的长度不宜设置得过长，以便能督促检察机关尽快起诉，及时修复受损的公益。笔者建议将检察机关提起行政公益诉讼的期间长度设为6个月。其理由有两点：第一，这一期间与普通行政案件中的6个月期间保持一致，便于识记与掌握，符合起诉期限制度设计的简明原则。第二，笔者统计分析了最高人民检察院先后分3个批次发布的公益诉讼典型案例，发现在15个典型案件中，绝大部分（80%）的检察机关均能在收到行政机关回复之日或回复期届满之日起的6个月内提起诉讼（见表1）。可见，6个月的期限总体上能使检察机关较为从容地调查核实行政机关针对检察建议的整改落实情况，以及办理提起行政公益诉讼前的报批手续，将其作为起诉期间长度是合适的。

（三）原则上不再适用扣除与延长规则

随着行政公益诉讼起诉期限的起算点被推后至行政机关回复检察建议之日或回复期满之日，检察建议办理期间无需再从起诉期限中扣除。而且，6个月的期间长度，也使检察机关能有较为充裕的时间进行诉讼前的各项准备。因此，原则上行政公益诉讼不得再适用起诉期限的扣除与延长规则。但在一些特定情形下，例如在生态修复领域，受限于季节、生态规律等条件限制，客观上需要赋予检察机关超过6个月的时间来跟踪核实行政机关是否整改到位的， 此时可以适用扣除或延长规 则，以切实保障公益保护目标的实现。

结语

在整个行政公益诉讼制度的设计中，起诉期限制度扮演着承接前置程序与诉讼程序的重要作用。对起诉期限的合理设计，一方面可以防止其对前置程序产生不当束缚，使检察机关能从容地办理检察建议，切实督促行政机关自行纠正违法行为；另一方面有助于检察机关树立明确的诉讼时间观念，避免因期限经过而导致无法起诉。因此，行政公益诉讼的起诉期限问题应引起制度设计者的充分关注，并在未来的《行政诉讼法》或司法解释中作出明文规定。在行政公益诉讼迈入常态化运行轨道之后，这种制度需求将显得尤为迫切。本文驳斥了学说与判例上认为检察机关提起行政公益诉讼可以免受起诉期限约束的观点，继而指出了既有起诉期限与行政公益诉讼特性之间的诸种不匹配问题，在此基础上提出了构建行政公益诉讼起诉期限规则之构想，期望能增进对行政公益诉讼起诉期限的理论认识，并推动其制度完善。

需要说明的是，限于篇幅，本文仅围绕检察机关作为诉讼主体提起行政公益诉讼的起诉期限规则作了分析。而在学界，存在着一种有力的主张，呼吁立法者在未来放宽起诉资格限制，容许社会组织甚至特定个人提起行政公益诉讼。这被视为打破当前公益诉讼制度安排中的“国家化”格局，持续释放公益维护潜能的重要举措。事实上，在行政公益诉讼制度试点期间，实践中已出现了非检察机关提起行政公益诉讼的个案。此类主体所提起的行政公益诉讼，在调查能力、诉讼地位、诉讼程序等方面与检察机关提起的公益诉讼存在着不少差别，这会影响到起诉期限制度的具体设计。如何针对这一类特殊的公益诉讼主体另行设计科学合理的起诉期限规则，实现诉讼动力引导、公共利益保护、法秩序安定性维护等不同价值目标的平衡，是未来行政公益诉讼制度完善中值得进一步关注的议题。