热点研究 | 规划改制真能解决住房供给问题吗？|住宅|住房|招标|经济适用房

前言

英国市场普遍的住房供小于求（小部分地区供求平衡或供大于求）是一个长期以来未曾改变的现象，并成为房价和租金上涨的主要动力。但这一现象并不让所有人喜欢，首要的反对者就是英国政府。普遍的住房供不应求（尤其是保障房的供不应求）是英国政府所理解的住房问题的最核心内容之一，长期致力于解决。

最近，英国政府的解题思路又经历了革新，准备改革规划系统。这样的做法是否真能解决住房供给不足的问题呢？我们就在这篇文章中对此进行些讨论。

这一主题有什么意义？

住房供小于求虽然是英国政府的问题，却也驱动了房价上升。了解这一问题是否能在短期得到解决，有助于拟定短期住宅市场投资决策。

一、英国住房供给不足问题拆解

我们想要探讨的问题是规划系统的改制是否能够解决住房供给不足的问题，要探讨这一问题又需要首先明确两个主要概念，即什么是规划系统改制，以及住房供给不足问题究竟是什么导致的。关于规划系统的改制，我们在过往文章《英国规划系统重要改革一览》中曾经进行过较多讨论，此处就不再赘述，只列出要点。

最近的规划系统改制的重要相关文件为Planning for the Future，以及Consultation on changes to planning policy and regulations。两份文件的主要目的都为增加英国住房供给，而主要手段均为简化住宅开发批文的审批时间。

如果我们相信，政府在想方设法解决住房供给问题时最优先考虑的手段应该首先解决导致这一问题的最主要原因，则此处我们可以先得出一个小结论，作为接下来讨论的一个锚点：住宅开发批文审批时间过长，为造成住房供给不足情况的最主要原因。而当我们从这个角度开始讨论时，我们就很容易能发现，这一结论的正确性，能够直接影响我们此次讨论的主题。这是因为住宅开发批文审批时间过长逻辑上可以作为导致住房问题的原因，而改制后这一问题得到解决，就确实能够证明规划改制的确能解决住房供给问题。

至此，我们首先需要讨论住宅审批时间过长的问题。

二、英国的住宅审批时间

英国的住宅审批时间过长，这是英国政府的主流看法，而这种看法的代表人物之一是住房大臣Robert Jenrick。在一篇为每日电讯报所作的政策评论文章中，Robert Jenrick提到了，在英国现行的规划政策之下，平均需要5年才能拿到一份开发批文，因此才需要改革规划体系。

也许看到这里，有些读者会感慨英国政府的审批流程之慢，工作效率之低。但我们认为，如果浸淫房地产研究，更合理的反应应该质疑其真实性。审批一份开发申请需要5年时间，对于开发商来说，等于需要空置土地5年才有1个项目，这是难以想象的，因为控制土地并非不需要成本，而5年时间的开发周期，即便是全周期，也消耗了大量的时间成本，何况仅仅是批文申请阶段。

实际上，根据研究机构Lichfield的一份调查报告，“批文申请需要5年”的论述并不是完全正确的，其真实性一般只存在于单个项目体量超过1000套单元的超大型开发中，中小型（此处超大型，中小型等规模为我们根据自身经验所作的定义，在英国没有具体开发规模的法律规定，一切体量大于10套的项目均为’major development’）项目并不需要这么长的时间。对于100套以下的项目，获批平均时长仅为1年左右，从批文申请到项目完工也用不到3年，更不用说5年。

那么，在英国的住房供给中，究竟是这些超过了1000套的超大项目占主导地位，还是1-1000套的项目占主导呢？对于经常浏览新房项目的读者，这个判断应该相对简单，只需要回忆一下自己平时看到的项目大多数是哪一类即可。而没有这方面经验的读者，我们此处可以提供一些相关资料作为参考。在所有房产类型中，公寓对于住房供给的贡献无疑是最大的，我们此处提供长租公寓项目的总体体量，以及伦敦高级住宅（大多表现为高层或超高层豪华公寓）的整体体量分布作为参考。

根据英国长租公寓协会BPF的统计，截至2019年3季度时，英国已经完工的长租公寓平均体量为133套，在建公寓的平均体量为245套，规划中的公寓平均体量为325套，市场总体分布以100以下及100-250套规模的最多。

而根据Savills的统计，在伦敦的高级住宅市场上，体量超过1000套的只有7个项目，绝大多数项目都在此之下，主要也还是以500套以下的项目居多。而这些住宅的总量已经达到25000套以上，接近伦敦年供给量（2019）的65%。

由此可见，虽然没有明确的数据对应全英国开发项目的体量区间分布，但长租公寓市场主要为200套的项目，伦敦这样全英密度最高的地区也不过是以500套以下的项目为主，整个英国又有多大可能会是依靠1000套以上的超大项目这种伦敦都没有多少的巨物来驱动呢？显然，市场真实情况更可能是以1000套以下，也就是审批时间不到5年，甚至500套以下，即审批时间不到3年的项目为主的。

而假如把审批时间从5年缩短为2.5年，那么纸面数据上效率就已经提升了1倍，规划系统改革可以说已经取得了很大的成果。但这种成果对于主流项目是否有明显的帮助，则值得怀疑，毕竟他们的审批本来也用不了5年，因此可能“减无可减”，地方政府不会把加快这类项目审批作为工作重点。

由此可见，规划系统改制的某些立足点本身可能就存在一些问题，因此其能否达到原来的目的也就更加扑朔迷离。

但除此之外，即便没有这个立足点的疑点，也就是说批文数量的确增加，并且是在全英国所有类型，全体量的住宅项目内都增加审批速度，使得同一单位时间内获批项目的确增加了，规划系统改制可能还面临另一个问题，那就是规划批文本身和住宅供给本身的联系问题。

三、批文与供给的联系

对于略懂房地产开发的人来说，获取规划批文也许常常被看作房地产开发的第一步，而开始动工则被看作房地产开发的第二步，最后一步则是完成销售。也就是说，要想开发一块地，首先要取得批文，其次要能够开工，最后要能够完工（否则无从销售）和出手。

虽然这种看法显得较为粗略（一个更精细的：开发一块地首先实际并非取得批文，而是要先拥有一块能开发的地），但批文→施工→完工（中间或结尾插入销售环节）的确是最重要，最值得关注的阶段，而从这里我们也能看出，批文和供给的关系，实际上并非很密切。他们中间至少隔着一个施工阶段，而即便施工开始了，也未必就可以完工；但只有完工了，这个项目才的确能增加市场供给。

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因此，我们不禁要问，批文增加后，施工数量是否也会增加，并且完工数量是否也同样会增加？这个问题看似是无稽之谈，但实际上，基于原来的历史数据，这种怀疑并非全无道理。

有多少获批的项目开工了？这是一个普通投资者鲜少关注的问题，或者说，在大家正常的想法中，一个项目获批后理应一定开工，即便没能开工，估计也只是极小部分资金链断裂的开发商而已，不然既然买地获批，能开工却不开工是缺乏合理解释的。但实际上，英国每年的开工和获批数量之差也许远超“极小部分”这个范畴。

经济适用房市场研究机构Shelter曾经针对HBF（Home Builders Association，英国建筑承包商协会）和MHCLG的数据做过对比，并发现在过往的10年中，英格兰境内获批项目数和项目完工数之间有着较大差距，每年的项目完工数往往仅有当年批文发布数的70%以下，且下降趋势，比如2011/12年的比例为67%，2017/18年就只有50.9%。从这一数据来看，有大量的项目虽然拿到了批文，但是最终并没有转化为供给。

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当然，把完工数和获批数在同一年内对比可能有所偏颇，因为并非一拿到批文立刻就能开工，可能还需要招标，获取Building Approval等一系列其他工作。实际上，根据Glenigan这样绝对权威的住房市场数据供应商所说，英国项目在获取批文后一般都需要2年的时间才能开工。可即便进行这样的调整，比如用2013年的新房完成数对比2011年的获批数，其结果仍然是两者相差较大，仅为68%，不过2018年对比2015年则为73%左右，超过了7成。

而从英格兰政府批文总数来看，我们同时很容易发现，从2016年开始，总共颁发的批文数就已经超过了目前强调的30万套年住房供给总数了，即假如没有每年10余万套（2019年全年新房完成数178800套，比2017规划许可总数少20万套）莫名消失的获批却未开工房产，政府早就可以达成其年度住房总供给量的目标了。

为何会有如此之多已经获批却从未开工的房产出现，实际上是一个较为复杂的问题，未必能够以简单的“资金不足”4字解答。的确，处于建筑行业的公司有着较高的破产清算率，但假如真是因为建筑承包商破产，开发商再招标就是，并不能非常合理地解释为何就不再开发了；且建筑公司（Construction firms）这一概念在国家统计局的统计中泛指所有兴建新建筑及建筑维护、修理相关业务的公司（也就是说，管道、天花板、石膏板这类单独服务的小承包商也属于这类公司），破产的公司未必就全都是兴建新房的公司；同时，建筑商（Builder）与开发商（Developer）本就并非一个概念，根据Barrat的统计，全英国几乎有一半的开发商都不属于建筑商，两者不属于一个集体。

究竟为何许多已获得批文的项目最终没有开发，由于篇幅原因，我们暂不展开讨论。但无论原因为何，我们都能知道这并非是加快批文审理就能解决的问题（因为问题发生在批文获取之后，与批文无关），而这一问题的解决又很明显更能够解决英国住房供给问题，因为当前批文颁发数早已超过目标供给量，因此解决这一问题就等于解决了供给量的问题，而加快批文建设究竟能否达到同样效果还有待考量。

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当然，如果批文数量够多，比如每年颁发50万份批文，那么即便只有6成最终开工，也能够满足供给目标。可这样一来，是否会有大量质量低劣，不应该在某些区域出现的项目充斥市场，又有可能成为新的问题。

结语

从上文可知，英国住房供给问题可能并非是由开发批文数量不足导致的，也可能并非主要来自开发批文的审批时间过长。无论如何看，仅仅改变规划系统，或者说提高批文颁布速度，都似乎是难以解决英国住房供给不足的问题，因而难以令房价上升承受来自供给端的压力。

参考来源

Savills (2020) Prime UK Residential

Glenigan (2018) Planning approvals to start on site gap widens

Chamberlain Wlaker/Barrat (2017) THE ROLE OF LAND PIPELINES IN THE UK HOUSEBUILDING PROCESS

ONS (2019) Construction statistics, Great Britain: 2018

Nathnail Lichfield & Partners (2016) Start to Finish How Quickly do Large-Scale Housing Sites Deliver?

Telegraph (2020) Radical and necessary reforms to our planning system will get Britain building

MHCLG（2020）Planning for the Future