王老师敲黑板

重点法律

《中华人民共和国政府信息公开条例》

重点案例

罗元昌诉重庆市彭水苗族土家族自治县地方海事处政府信息公开案

《政府信息公开条例》实施已有十年有余，政府信息公开纠纷已成为行政诉讼案件的重要增长点，其中有相当比例是由行政机关应相对人申请作出“政府信息不存在”告知而引起。在此类案件中，行政机关享有明显的信息优势，且存在拒绝公开信息的天然冲动和强大惯性，相对人往往因信息劣势而对“不存在”答复充满合理怀疑。司法需要在“有效预防行政机关滥用信息优势”与“维护相对人的知情权”之间合理确定举证责任，保障政府信息公开机制的有效落实。

在司法实践中，行政机关作出“政府信息不存在”告知的类型主要有以下几种:一是相对人申请公开的信息不属于行政机关依法履行行政职责的范围，不可能在履责过程中制作或获取相关信息，因而答复政府信息不存在；二是相对人申请公开的信息属于行政机关依法履行职责的范围，但由于种种原因，行政机关实际没有制作或获取相关信息，这里的原因既可以是客观上因事实、条件不具备而未制作或获取，也包括主观上履行职责不到位而没有制作或获取，因而导致政府信息不存在；三是相对人申请公开的信息属于行政机关履行职责范围，行政机关曾经在履行职责过程中制作或获取过，但由于工作疏漏或管理不善而丢失，导致向相对人公开不能，形成“政府信息不存在”；四是行政机关制作并保存有关政府信息，只是出于主观上有不可告人的秘密，而以“政府信息不存在”为“挡箭牌”，故意拒绝公开政府信息。

在实践中，“信息不存在”已经成为行政机关拒绝公开政府信息的最主要理由之一， 行政机关应当对公民申请公开的信息充分检索。在政府信息公开案件中，被告以政府信息不存在为由答复原告的，人民法院应审查被告是否已经尽到充分合理的查找、检索义务。原告提交了该政府信息系由被告制作或者保存的相关线索等初步证据后，若被告不能提供相反证据，并举证证明已尽到充分合理的查找、检索义务的，人民法院不予支持被告有关政府信息不存在的主张。

最高人民法院审判委员会讨论通过2018年12月19日发布指导案例101号“罗元昌诉重庆市彭水苗族土家族自治县地方海事处政府信息公开案”，明确在政府信息公开案件中，被告以政府信息不存在为由答复原告的，人民法院应审查被告是否已经尽到充分合理的查找、检索义务。该案例确认的裁判规则进一步明确了此类案件的审查标准，指导价值较强，对有效监督政府依法公开信息，依法保障公民政府信息知情权具有重要意义。

原告罗元昌是兴运2号船的船主，在乌江流域从事航运、采砂等业务。2014年11月17日，罗元昌因诉重庆大唐国际彭水水电开发有限公司财产损害赔偿纠纷案需要，通过邮政特快专递向被告重庆市彭水苗族土家族自治县地方海事处邮寄书面政府信息公开申请书，具体申请的内容为：1.公开彭水苗族土家族自治县港航管理处、彭水县地方海事处的设立、主要职责、内设机构和人员编制的文件。2.公开下列事故的海事调查报告等所有事故材料：兴运2号在2008年5月18日、2008年9月30日的2起安全事故及鑫源306号、鑫源308号、高谷6号、荣华号等船舶在2008年至2010年发生的安全事故。

彭水县地方海事处于2014年11月19日签收后，未在法定期限内对罗元昌进行答复，罗元昌向彭水苗族土家族自治县人民法院提起行政诉讼。2015年1月23日，彭水县地方海事处作出（2015）彭海处告字第006号《政府信息告知书》，载明：一是对申请公开的彭水县港航处、彭水县地方海事处的内设机构名称等信息告知罗元昌获取的方式和途径；二是对申请公开的海事调查报告等所有事故材料经查该政府信息不存在。彭水县法院于2015年3月31日对该案作出（2015）彭法行初字第00008号行政判决，确认彭水县地方海事处在收到罗元昌的政府信息公开申请后未在法定期限内进行答复的行为违法。

2015年4月22日，罗元昌以彭水县地方海事处作出的（2015）彭海处告字第006号《政府信息告知书》不符合法律规定，且与事实不符为由，提起行政诉讼，请求撤销彭水县地方海事处作出的（2015）彭海处告字第006号《政府信息告知书》，并由彭水县地方海事处向罗元昌公开海事调查报告等涉及兴运2号船的所有事故材料。

另查明，罗元昌提交了涉及兴运2号船于2008年5月18日在彭水高谷长滩子发生整船搁浅事故以及于2008年9月30日在彭水高谷煤炭沟发生沉没事故的《乌江彭水水电站断航碍航问题调查评估报告》《彭水县地方海事处关于近两年因乌江彭水万足电站不定时蓄水造成船舶搁浅事故的情况报告》《重庆市发展和改革委员会关于委托开展乌江彭水水电站断航碍航问题调查评估的函（渝发改能函〔2009〕562号）》等材料。在案件二审审理期间，彭水县地方海事处主动撤销了其作出的（2015）彭海处告字第006号《政府信息告知书》，但罗元昌仍坚持诉讼。

重庆市彭水苗族土家族自治县人民法院于2015年6月5日作出（2015）彭法行初字第00039号行政判决，驳回罗元昌的诉讼请求。罗元昌不服一审判决，提起上诉。重庆市第四中级人民法院于2015年9月18日作出(2015)渝四中法行终字第00050号行政判决，撤销（2015）彭法行初字第00039号行政判决；确认彭水苗族土家族自治县地方海事处于2015年1月23日作出的（2015）彭海处告字第006号《政府信息告知书》行政行为违法。

法院生效裁判认为：罗元昌申请公开彭水县港航处、彭水县地方海事处的设立、主要职责、内设机构和人员编制的文件，属于彭水县地方海事处在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息，当属政府信息。彭水县地方海事处已为罗元昌提供了彭水编发（2008）11号《彭水苗族土家族自治县机构编制委员会关于对县港航管理机构编制进行调整的通知》的复制件，明确载明了彭水县港航处、彭水县地方海事处的机构性质、人员编制、主要职责、内设机构等事项，罗元昌已知晓，予以确认。

罗元昌申请公开涉及兴运2号船等船舶发生事故的海事调查报告等所有事故材料的信息，根据《中华人民共和国内河交通事故调查处理规定》的相关规定，船舶在内河发生事故的调查处理属于海事管理机构的职责，其在事故调查处理过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息属于政府信息。彭水县地方海事处作为彭水县的海事管理机构，负有对彭水县行政区域内发生的内河交通事故进行立案调查处理的职责，其在事故调查处理过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息属于政府信息。罗元昌提交了兴运2号船于2008年5月18日在彭水高谷长滩子发生整船搁浅事故以及于2008年9月30日在彭水高谷煤炭沟发生沉没事故的相关线索，而彭水县地方海事处作出的（2015）彭海处告字第006号《政府信息告知书》第二项告知罗元昌申请公开的该项政府信息不存在，仅有彭水县地方海事处的自述，没有提供印证证据证明其尽到了查询、翻阅和搜索的义务。故彭水县地方海事处作出的（2015）彭海处告字第006号《政府信息告知书》违法，应当予以撤销。在案件二审审理期间，彭水县地方海事处主动撤销了其作出的（2015）彭海处告字第006号《政府信息告知书》，罗元昌仍坚持诉讼。根据《中华人民共和国行政诉讼法》之规定，判决确认彭水县地方海事处作出的政府信息告知行为违法。

《人民法院案例选》2013年第1辑刊载的“杜师林与佛山市禅城区人民政府政府信息公开案”说明：在政府信息公开领域，与行政机关在信息公开工作中所作的行政行为具有法律上的利害关系，是对该涉及信息公开的具体行政行为提起行政诉讼的原告主体资格要件。根据《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第12条的规定，对原告申请的政府信息不存在，被告已经履行法定告知或者说明理由义务的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求。

原告：杜师林。

被告：佛山市禅城区人民政府。

法院经审理查明：2010年12月22日，佛山市人民政府对冯誉骥、戴东辉、岑志浩、吴瑞华(受原告委托代为办理政府信息公开申请事宜)作出[ 2010]第47号《关于政府信息公开的答复》。同日，原告收到了上述《答复》。

2011年2月16日，原告委托吴瑞华到被告处填写《佛山市禅城区人民政府办公室政府信息公开申请表》，请求被告公开已加盖佛山市人民政府公章，分别加盖佛山市人民政府土地管理专用章(1)的佛禅府国土[2007]3号《收地批复》文件的信息。同日，被告对原告作出[ 2011]第6号《政府信息公开申请收件回执》，告知其已收到该政府信息公开申请。2011年3月4日，被告对原告作出[ 2011]第7号《政府信息不存在告知书》，告知其经审核，其要求获取的政府信息不存在，建议其到佛山市禅城区国土城建和水务局申谙公开有关信息。原告收到了上述《告知书》。原告不服被告所作的上述《告知书》，向佛山市南海区人民法院提起行政诉讼，请求：(1)判决被告公开已加盖佛山市人民政府公章、分别加盖佛山市人民政府土地管理专用章(1)的佛禅府国土[2007]3号《收地批复》的文件;(2)认定被告将责任推给佛山市禅城区国土城建和水务局的行为属行政不作为。

另查明，原告的房屋位于本案佛禅府国土[ 2007]3号《收地批复》所确定的普君南片区旧改范围内。

2005年5月23日，佛山市人民政府印发佛府[2005]57号《关于进一步完善向区政府下放土地管理事项的通知》，决定将市部分相关的土地管理职能下放给区政府，市政府刻制“佛山市人民政府土地管理专用章(1) -(5)”，分别交由禅城、南海、顺德、三水、高明区人民政府用于审批相关土地管理事项。

2007年11月30日，被告根据佛府[2005]57号《关于进一步完善向区政府下放土地管理事项的通知》的规定，以佛山市人民政府的名义(落款加盖“佛山市人民政府土地管理专用章(1)”]作出了佛禅府国土[2007]3号《收地批复》，同意收回普君南片区改造范围内的国有土地使用权。

原告、吴瑞新不服佛山市人民政府所作的佛禅府国土[2007]3号《收地批复》向佛山市中级人民法院提起行政诉讼，请求撤销该《收地批复》。佛山市中级人民法院作出( 2010)佛中法行初字第42号行政判决，判决维持佛山市人民政府所作的上述《收地批复》。原告、吴瑞新不服该行政判决，向广东省高级人民法院提起上诉。2011年1月5日，广东省高级人民法院作出( 2010)粤高法行终字第141号行政判决，判决驳回上诉，维持原判。

被告、佛山市人民政府均已向原告提供佛禅府国土[2007]3号《收地批复》的复印件。

广东省佛山市南海区人民法院于2011年7月4日作出( 2011)佛南法行初字第49号判决：驳回原告杜师林的诉讼请求。广东省佛山市中级人民法院于2011年9月1日作出( 2011)佛中法行终字第146号判决：驳回上诉，维持原判。

法院生效裁判认为，本案被诉[ 2011]第7号《政府信息不存在告知书》是被告针对原告的申请作出的依申请具体行政行为，其对原告产生行政法律效力，原告杜师林具有原告主体资格。被告于2011年2月16日收到原告提出的政府信息公开申请后，在法定期限内对其作出告知，程序合法。因原告申请的政府信息不存在，被告如实告知符合前述法律规定。原判驳回原告的诉讼请求正确。关于原告提出[ 2011]第7号《政府信息不存在告知书》要求其向佛山市禅城区国土城建和水务局申请而不是佛山市人民政府，属乱作为的意见，因被告只是作出不具有强制力的申请指引建议，是否采纳由原告决定，因此，不存在乱作为的情形。原判认定事实清楚，证据确实、充分，适用法律法规正确，审判程序合法。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》的规定，判决驳回上诉，维持原判。

信息找不到？“张良诉上海市规划和国土资源管理局案”。

2013年2月19日，张良向上海市规划和国土资源管理局申请获取“本市116地块项目土地出让金缴款凭证”政府信息。上海市规划和国土资源管理局经至其档案中心以“缴款凭证”为关键词进行手工查找，未找到名为“缴款凭证”的116地块土地出让金缴款凭证的政府信息，遂认定其未制作过原告申请获取的政府信息，根据《政府信息公开条例》答复张良，其申请公开的政府信息不存在。张良不服，提起诉讼，要求撤销该政府信息公开答复。

上海市黄浦区人民法院经审理认为：原告申请公开的相关缴款凭证，应泛指被告收取土地使用权受让人缴纳本市116地块国有土地使用权出让金后形成的书面凭证。在日常生活中，这种证明缴纳款项凭证的名称或许为缴款凭证，或许为收据、发票等，并不局限于缴款凭证的表述。原告作为普通公民，认为其无法知晓相关缴款凭证的规范名称，仅以此缴款凭证描述其申请获取的政府信息内容的主张具有合理性。而与之相对应，被告系本市土地行政管理部门，应知晓其收取土地使用权出让金后开具给土地使用权受让人的凭证的规范名称，但在未与原告确认的前提下，擅自认为原告仅要求获取名称为缴款凭证的相关政府信息，并仅以缴款凭证为关键词至其档案中心进行检索，显然检索方式失当，应为未能尽到检索义务，据此所认定的相关政府信息不存在的结论，也属认定事实不清，证据不足。判决撤销被诉政府信息公开答复，责令被告重新作出答复。

一审宣判后，当事人均未上诉，一审判决发生法律效力。

本案涉及政府信息公开的两项重要制度，一是申请人在提交信息公开申请时应该尽可能详细地对政府信息的内容进行描述，以有利于行政机关进行检索。二是政府信息不存在的行政机关不予提供。本案在处理这两个问题时所采取的审查标准值得借鉴。也就是，行政机关以信息不存在为由拒绝提供政府信息的，应当证明其已经尽到了合理检索义务。申请人对于信息内容的描述，也不能苛刻其必须说出政府信息的规范名称甚至具体文号。如果行政机关仅以原告的描述为关键词进行检索，进而简单答复政府信息不存在，亦属未能能尽到检索义务。

在（2019）最高法行申9176号“再审申请人韩志萍诉被申请人天津市河北区人民政府）政府信息公开及天津市人民政府行政复议案”中，最高法院认为：行政机关负责公开的政府信息应当是已经存在并以一定形式记录、保存的信息。人民法院审理因政府信息不存在告知书引发的行政案件，应重点审查行政机关是否已经尽到合理的查找和检索义务，以及在政府信息不存在的情况下，行政机关是否履行了法定告知或者说明理由义务。

在（2017）最高法行申9250号“再审申请人王蓉华诉被申请人上海市虹口区人民政府’政府信息公开案”中，最高法院的观点是：政府信息依申请公开，是指行政机关根据申请人的申请公开其在履行行政管理职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息，以此保障公民、法人和其他组织依法获取政府信息的权利，提高政府工作透明度，促进依法行政，充分发挥政府信息对人民群众生产、生活和经济社会活动的服务作用。根据《中华人民共和国政府信息公开条例》的规定，依申请公开的义务主体，仅具有在根据申请查找、检索相关政府信息后，依法提供其已经制作或者保存的可以公开的政府信息的义务，并不具有另行制作政府信息再予以公开的义务。国办发〔2010〕5号《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》第二条第三款也规定：“行政机关向申请人提供的政府信息，应当是现有的，一般不需要行政机关汇总、加工或重新制作（作区分处理的除外）。依据《条例》精神，行政机关一般不承担为申请人汇总、加工或重新制作政府信息，以及向其他行政机关和公民、法人或者其他组织搜集信息的义务。”也即行政机关未制作、未获取、未保存相关信息以及保管不善造成信息灭失是否合法问题，不属于政府信息公开行政案件的审查范围。

政府信息不存在的，应当告知申请人，对能够确定该政府信息的公开机关的，应当告知申请人该行政机关的名称、联系方式。在现行立法未对“政府信息不存在”的内涵和外延作出明确界定的情况下，除明确答复政府信息不存在外，行政机关答复“未制作”“未获取”“未保存”“未找到”相应的政府信息，均可视为属于“政府信息不存在”范畴。行政机关在尽到合理的查找和检索义务后，将相应查找和检索情况告知申请人，并就应当制作、获取、保存但未制作、未获取、未保存等情况作出合理说明的，即应视为履行了政府信息公开义务。原告起诉行政机关“政府信息不存在”答复违法的，应当提供该政府信息系由被告制作或者保存的相关线索；并可以依据《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第五条第五款规定，申请人民法院调取证据。

需要说明的是，《条例》为保障申请人的知情权，促进行政机关依法履行政府信息公开义务，对行政机关履行政府信息公开法定职责，不仅规定了司法审查程序，而且规定了行政机关内部监督程序和行政监察程序。因此，并非所有政府信息公开纠纷均需通过行政诉讼渠道解决。鉴于司法审查强度的有限性和人民法院依职权调取证据的局限性，行政机关内部监督程序和行政监察程序在解决政府信息不存在引发的纠纷方面有其自身优势。行政机关未尽合理检索查找义务，或者故意隐瞒政府信息，构成不依法履行政府信息公开义务的，信息公开申请人可依据《条例》的规定，向上级行政机关、监察机关或者政府信息公开工作主管部门举报。收到举报的机关应当予以调查处理。行政机关不依法履行政府信息公开义务的，由监察机关、上一级行政机关责令改正；情节严重的，对行政机关直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

本案中，王蓉华申请公开的政府信息为“1994年1月至1996年2月末贵府与王蓉华谈话时制作的谈话笔录”，虹口区政府经检索后未找到其申请公开的政府信息，属于《条例》规定的政府信息“不存在”情形，虹口区政府答复王蓉华其申请公开的信息未保存故无法提供，并不违反《条例》的规定。王蓉华认为虹口区政府应当作出其是否制作该信息的答复而非未保存该信息的答复，属于对《条例》的错误理解。虹口区政府在庭审中陈述其曾经制作过责令王蓉华限期拆迁的决定，但未查找到限期拆迁的案卷材料，未能发现申请公开的政府信息；且不排除曾经制作过该信息但因制作、保管、移交等方面出现疏漏导致案涉信息丢失或灭失的情形，因而只能答复未保存该政府信息。对虹口区政府档案管理方面存在的问题，二审判决也对虹口区政府进一步加强档案管理提出了要求。一、二审法院分别判决驳回王蓉华的诉讼请求和上诉，符合法律规定。

在司法审查中，“政府信息不存在”属于否定性事实，在举证责任分配和适用上存在两难困境:行政诉讼由被告负举证责任，而在证据法学理论上，要求当事人对“不存在”的事实充分举证存在一定的障碍；相对人在政府信息公开中处于明显劣势地位，举证能力相对较弱，不可能给其添加无法承受的举证责任。为此，法院在进行司法审查时，应在恪守行政诉讼证据基本规则基础上，充分考虑行政机关与相对人在此类诉讼中的举证能力和难易程度，公平合理确定举证责任和义务。