新一轮司法体制改革，为加强检察机关法律监督提供了前所未有的契机，也为排除监督工作中的阻力创造了条件。然而，也应当看到，在加强监督的司法改革背景下，检察制度建设与检察工作中遇到的矛盾仍然存在，而且在某些方面可能更为突出。需要在新形势下，正确认识和研究处理相关问题，以实现检察监督制度的合理设置与运行，实现检察工作在国家司法系统内平衡、协调的发展。
正确认识修改后的刑事诉讼法和民事诉讼法（以下简称“两法”）的规定内容，全面理解和把握检察职能要求及实现方式，是检察机关有效实施“两法”的重要基础和现实课题。“两法”中规定的检察建议，是检察权的组成部分。加强对检察建议相关问题的研究，对于正确依法有效行使检察职权，切实维护司法公正，增强执法司法规范和执法司法公信均具有积极意义。
一、检察建议的基本原理及概念界定
（一）检察权与检察建议的关系
检察权作为法律监督权是权力制衡原则与我国宪政制度、历史文化等相结合的产物，是不可动摇的国家基石。将检察权确定为法律监督权，这样的权力定位不仅符合检察权本身具有的多重属性，也是中国社会主义国家权力制约机制内在规律的必然选择，是国家权力分配和有效控制的重要保障。检察机关的各项职权都可以在法律监督的视野下加以阐释这是权力制衡的一种特殊形式。检察制度是近现代废除纠问式诉讼制度建立体现民主、法治精神的司法制度的产物，本身是控审分离等刑事诉讼制度重大改革的结果。从我国检察权的内容和形式看，检察机关的国家性与检察机关作为“法律监督”的国家机关的性质是相适应的。检察机关作为法律监督机关，其主要职责是维护法律的统一正确实施，其各项职权都是围绕这一工作主题而展开的。同时，检察权在整个诉讼活动中，既作为诉讼主体之一，又具有作出程序性裁决的职权，从而体现了司法判断的性质，行使了部分司法权力，反映了检察官的准司法性质检察机关要完整地发挥其法律监督的功能，必然与检察机关的职权配置直接关联。因此，法律赋予检察机关的监督职权和手段，也就应当能够保证检察机关及时准确地了解执法、守法和司法领域的具体情况，及时发现法律实施中存在的问题，以及具备阻止违法行为的能力。由此，检察机关行使检察权，无论是职务犯罪侦查权，还是批准或者决定逮捕权、公诉权，或者是对刑事诉讼、民事审判和行政诉讼活动的监督权，以及法律赋予检察机关的其他职权，都必须具备“了解事实发现问题、追究责任、督促纠正”这四个基础性的监督权力的构造要素，并且，这些要素不会随着具体检察职权的改变而改变。如果缺少其中的任何一项基本要素，就不是真正意义上的监督权力。从这个角度说，检察建议以检察机关为主体，采用“建议”方式，有针对性地提出具体“主张”，实质上是检察权构成要素“督促纠正”在权力行使方式上的具体体现。其既作用于纠正违法和制裁违法上，还作用于预防违法、宣传法治、维护法制权威上总之，检察机关行使的检察建议行为，其目的是确保刑事、民事诉讼活动的顺利有效开展，确保司法公正与效率，加强和创新社会治理，服务发展大局，体现司法为民。
（二）检察建议的基本特性与价值
检察建议作为检察实践的产物。长期以来，理论界和实务界均存在不同的认识。其中最具代表性的观点认为，检察建议是检察机关履行法律监督职能的一种重要形式。相反的观点认为，检察建议不是检察机关的职能之一，也不具有法律监督的性质。还有观点认为，检察建议是检察权的派生物，是检察权的延伸和补充，属于一种辅助性质的职权。“检察建议拓展和延伸法律监督的范围，解决了诉讼监督活动未能解决的问题，是深化法律监督的必然要求和有效途径，是检察机关法律监督职能的延伸和辐射”。但综观检察机关的宪法定位，检察建议的形成过程，尤其是从“两法”修改实施后，其具有的以下特性是可以确定的。
1.检察建议具有监督性
检察建议属于检察权的范畴，且是法律监督权不可或缺的组成部分。我国宪政过程是落实检察机关法律监督职能的过程，也是明确或落实检察权的过程。检察建议作为检察机关行使检察权的基本方式之一。可以说，检察建议的属性是由检察机关的法律属性所决定的，呈现出特有的专属性和排他性。作为权力，检察建议依附于检察机关具有的法律监督职能；作为义务，检察建议因检察职权而产生，是为了更好地实现检察机关法律监督目的而提出。由此，检察建议来源于法律监督职能并服务于法律监督目的。检察建议必然与检察机关的职权范围直接相联系并协调一致。检察机关作为国家法律监督机关的特定性决定了检察建议在本质上是一种法律监督权。
2.检察建议具有法定性
检察建议是检察机关所特有的、能够启动相关纠错程序的法定权力。长期以来，在有关检察建议的研究讨论中，有一种观点认为实施检察建议的法律依据主要是《人民检察院组织法》第4条和《刑事诉讼法》的原则性规定；进而又有观点认为，按照公权法定的原则，检察建议不是检察机关的法定职权，也不是法定的履行检察机关法律监督职责的方式方法。但不管是从已有法律法规的概括性规定、确定的司法解释，还是部门性执法办案意见和系统性规范文件，随着2012年《刑事诉讼法》《民事诉讼法》的修订，尤其是2012年8月31日第十一届全国人民代表大会常务委员会第二十八次会议审议通过的《关于修改〈中华人民共和国民事诉讼法〉的决定》，使检察建议在法律上终于有了“名分”，这是对广大检察人员多年来调研和探索的肯定，也充分体现了司法体制改革的成果。此次对《民事诉讼法》的修改，进一步强化了检察监督的职能尤其是在监督的方式上，除了原来的对生效裁判的抗诉外，还增加了检察建议的监督形式地方各级人民检察院对同级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，发现有本法第200条规定情形之一的，或者发现调解书损害国家利益、社会公共利益的，可以向同级人民法院提出检察建议。由此，检察建议首次被纳入法典，也正式作为检察机关的一种监督方式被确定下来。
3.检察建议具有制衡性
检察建议体现了我国侦查、起诉、审判三机关之间的分工、配合、制约关系。实践中，有观点认为检察建议、检察意见和纠正违法通知书中，只有检察意见是经《刑事诉讼法》确认的法定的法律监督方式，检察建议和纠正违法通知书散见于最高人民检察院有关规定之中，不是法定的法律监督方式。而客观上，检察建议、检察意见和纠正违法通知书都是法定的监督方式。依据法律监督的内容和行使的性质，以及检察建议在诉讼活动中所起的作用，可以把检察机关的法律监督权分为“刚性法律监督权”和“柔性法律监督权”。检察建议就是一种较为典型的柔性法律监督方式，有利于弥补刚性监督的局限性，加大监督制约力度；同时还有利于增强监督效果，与公安机关、人民法院等建立良好的工作机制。因此，检察建议是检察机关法律监督途径的一种有效方式。
4.检察建议具有综合性
检察建议不管是内容和形式，还是作用和功能方面多体现了其价值定位的综合特点。虽然，通说认为，检察建议的基本属性在于法律监督，但并不排斥其具有的各项延伸功能。长期以来，察建议在社会治安综合治理中发挥了积极作用，尤其是近年来，检察建议在深入推进加强和创新社会治理工作中，已经成为检察机关参与社会治理创新的重要载体和手段。检察机关在办案过程中，可以就违法情况向执法司法机关提出纠正建议，还可以就有关单位在管理上存在的问题和漏洞，为建章立制加强管理以及认为应当追究有关当事人的党纪、政纪责任向有关单位提出建议。因此，检察建议发送的对象既包括公安机关、人民法院和刑罚执行机关，又包括党政机关，还涉及具有社会治安综合治理、犯罪预防职责的所有单位。从检察建议的内容上，可以就个案提出主张，也可以就一类问题提出建议。因此，检察建议是一项综合性很强的法律行为。
（三）“两法”中检察建议的概念界定
1.检察建议的由来及其现状
实践中，检察机关提出检察建议已经成为检察工作的一部分。检察建议这种检察活动形式，最早是出现在20世纪50年代检察机关的一般监督工作中，根据《人民检察院组织法》的规定，参照苏联的经验，而提出和实行的。长期以来，检察机关运用检察建议成功地解决了许多与法律监督职能相联系，需要解决而且能够解决，但在法律上缺少具体规定的问题，为强化法律监督职能发挥了重要的作用。但是，由于法律对检察建议规定不具体，缺乏可操作性，各地检察机关在开展检察建议工作的过程中，普遍存在质量不高、针对性不强、程序不规范、效力不确定等问题。于是，为了更好地发挥检察建议的作用，解决实践中发生的问题，中央将“依法明确、规范检察机关提出检察建议程序”作为司法体制和工作机制改革的一项重要内容。按照中央的部署，自2009年以来，最高人民检察院为切实完成好此项工作，组织专门力量，多次调研，总结经验，了解问题，起草初稿后征求了最高人民检察院各内设机构和各省级人民检察院的意见，同时征求了相关单位的意见。根据反馈的意见进行反复修改和完善后，最高人民检察院检察委员会于2009年9月14日审议通过了《人民检察院检察建议工作规定（试行）》（以下简称《规定》），经中央司法体制改革领导小组批准后，于11月13日印发实施。而民行检察工作中运用检察建议的依据要早于《规定》，系2001年最高人民检察院制发的《人民检察院民事行政抗诉案件办案规则》（以下简称《规则》）第47条和第48条。其中，第47条规定可以向人民法院提出检察建议，第48条规定可以向有关单位提出检察建议。
《规定》的制定实施，有效规范并推动了检察建议工作的开展，并取得了明显效果。仅2011年度，上海市检察机关针对执法办案中发现的社会管理漏洞和制度缺陷，就信用卡发放无序竞争、吞农机具补贴等问题制发检察建议964件，其中向行政机关制发211件，向司法机关制发290件；广东省检察机关于2011年，结合执法办案，针对社会治安、安全生产医疗卫生、食品监管、工程建设等领域社会管理存在的问题，及时向党委政府和发案单位提出检察建议1151件，有效督促发案单位堵塞漏洞、完善制度；2012年，江苏省昆山市检察机关注重结合办案加强犯罪分析和对策研究，共向有关部门提出检察建议11件，发挥了“查办一案、治理一片”的效果。最高人民检察院侦查监督厅还于2013年年初专门评选出了全国侦查监督部门“十佳检察建议书”和“优秀检察建议书”，旨在帮助各地检察机关提高检察建议质量，充分发挥检察建议的警示、预防、督促、规范作用。而《规则》的探索和运用，大大加强了检察机关对民事审判和行政诉讼活动的法律监督，为解决裁判不公问题发挥了积极作用，仅2012年，全国检察机关提出再审检察建议45，823件。
2.检察建议与其他法律监督方式的比较
目前，依据“两法”和相关法规及司法解释，除检察建议外，检察机关在行使法律监督职能时还会采取提出纠正违法与检察意见的方式，并同时制发相关法律文书。实践表明，检察建议与纠正违法、检察意见等检察监督方式的行使，对于有效加强检察机关的法律监督权起着互相补充、共同推动的作用，但又有一定的区别。
纠正违法是指人民检察院在刑事、民事诉讼等检察活动中，对于侦查机关、审判机关和执行机关在立案、侦查、审判和执行中存在的违法事实和违法行为，而作出的决定性意见。其载体就是《纠正违法通知书》，作为一种通用法律文书，其适用和制发的前提通常必须是客观存在而且严重违反法律法规，但又尚未构成犯罪的事实行为。其使用的范围比较广，但比检察建议使用的范围要小。比如，侦查活动中，侦查人员严重违反诉讼程序采取刑讯逼供、制造假证据，造成错案的；再如，判活动中，送达法律文书超过法定期限，妨碍刑事诉讼顺利进行和当事人合法权益的，均可以运用纠正违法的方式和文书，落实检察监督职能。
而检察意见是指人民检察院在办理不起诉案件和死刑复核监督案件过程中，就案件的有关事项向有关单位提出意见的检察行为，一是就不起诉案件，人民检察院向有关主管机关提出对被不起诉人给予行政罚行政处分（在向有关机关提出对被不起诉人给予行政处罚行政处分时，应与不起诉决定书一并送有关主管机关）或向其他有关单位提出纠正意见及其他检察意见时使用。二是就死刑复核监督案件，人民检察院经审查死刑复核案件，认为死刑二审裁判确有错误，依法不应该核准死刑发现新情况新证据，可能影响被告人定罪量刑等情形的应当向最高人民法院提出检察意见时使用。可见，检察意见在具体实践中适用的范围最小其行文时，要求提出的意见或者建议明确，并说明理由和法律依据。
总之，三种监督方式均具有严谨性和严肃性，而其中检察建议的适用最具广泛性，也最具有柔软性。
3.“两法”中检察建议的概念与含义
最高人民检察院检察委员会于2009年9月14日审议通过的《规定》，对检察建议的职能定位是“建议有关单位完善制度，加强内部制约、监督正确实施法律法规，完善社会管理、服务预防和减少违法犯罪的一种重要方式”，仅指执法过程中的检察建议。而与此相关的绝大部分研究成果也主要是基于其历史成因，更多地从其发挥参与社会管理中的作用的角度进行探讨，对检察建议的性质、效力、适用范围、法律文书及其管理等提出真知灼见。刑事诉讼法、民事诉讼法修改实施后，在讨论“两法”修改与检察制度，以及制定诉讼规则时，对检察建议在诉讼中性质和效力的关注并不多，也不够。这类研究仅仅是从单一法律适用的角度有所讨论所以缺乏全面性和综合性。
由于“检察建议”这一概念在实践中已被广泛使用，也颇有争议，而本课题提出的命题又局限于诉讼中的检察建议。因此，必须从检察建议的历史成因和现实状况出发，对本课题研究对象—检察建议的概念做一个清晰的界定。客观上，目前检察建议有狭义、广义和泛义之分。狭义的检察建议，仅仅指修改后的《民事诉讼法》第208条、第209条、第211条规定的已被法典化的检察建议。广义的检察建议，指包括民事诉讼法在内，《人民检察院刑事诉讼规则（试行）》（以下简称《刑事诉讼规则》）《人民检察院法律文书格式样本》《人民检察院民事诉讼监督规则（试行）》（以下简称《民事监督规则》），以及最高人民检察院制发的《规定》中所确定的检察机关提出的相关建议。泛义的检察建议，则是指检察机关依据刑事诉讼、民事诉讼等法律法规及司法解释，在诉讼活动和检察执法办案中所依法提出的有关建议。
基于本课题所要研究的是刑事诉讼、民事诉讼中的检察建议，而刑事诉讼法中目前并没有明确表述检察机关以“检察建议”的条文形式提出“建议”的法律规定，《刑事诉讼规则》中也仅有1处出现，即第296条关于检察机关对“因其他原因撤销案件，对于查封、扣押、冻结的犯罪嫌疑人违法所得及其他涉案财产需要没收的”，应当提出“检察建议”，移送有关主管机关处理的规定。事实上，这里的“检察建议”，与《刑事诉讼法》第173条关于“对被不起诉人需要给予行政处罚、行政处分或者需要没收其违法所得的，人民检察院应当提出检察意见，移送有关主管机关处理”，具有同一性。可以看出，《刑事诉讼法》中作出不起诉后提出的“检察意见”与《刑事诉讼规则》中就撤销案件提出“检察建议”在属性上是一样的。根据下位法遵从上位法的原则，《刑事诉讼规则》第296条有关提出“检察建议”的规定严格意义上应当被看作“检察意见”。因此，如果以此为前提，就可以确认，《刑事诉讼规则》目前还没有关于检察机关提出“检察建议”的具体条文及表述。如果以此为逻辑起点展开本课题研究，就缺乏比较研究的基础条件即研究标本。
基于此，本课题所要研究讨论的“检察建议”具有严格的规定性。它是指检察机关依据《刑事诉讼法》《民事诉讼法》，最高人民法院、最高人民检察院、公安部、国家安全部、司法部、全国人大常委会法制工作委员会《关于实施刑事诉讼法若干问题的规定》《刑事诉讼规则》《民事监督规则》等法律法规及司法解释，在诉讼活动中向有关机关单位提出意见建议的相关行为。为此，本课题研究的对象，即“两法”中的检察建议，必须从泛义上进行解读，也就是，所谓“两法”中的检察建议既包括刑事诉讼法》《民事诉讼法》中的，又包括与“两法”实施有关的立法解释、司法解释的文本中明确规定有关“建议”系由检察机关提出的，并且在“建议”前并不一定冠有“察”二字，但从条文的表述看是对检察机关及其有关职能的确定性规范及要求的建议性行为。
二、“两法”中检察建议的性质与分类
（一）检察建议的总体设置状况
根据公权法定的原理，作为公权力运作的检察建议无疑具有公权力的性质，这种权力需要法律的授予或者说是确认。公权法定所指的“法”，应当理解为宪法或者法律法规，以及立法解释和司法解释，而且法律的规定必须是明确、有指向、有针对性的。
据梳理分析，目前，涉及检察建议的法律规范主要有以下五类：
一是授权性的法律规定。 主要是修改后的民事诉讼法》第208条、第209条、第210条赋予检察机关以检察建议的方式对人民法院进行法律监督。
二是概括性的法律规定。 例如，《人民检察院组织法》总则中检察机关监督权的原则性规定，该法第13条、第19条中检察机关对执法机关违法情况有权通知纠正等表述内容。再如，《检察官法》第33条第2款就对检察官的奖励事项中涉及的“提出检察建议或者对检察工作提出改革建议被采纳，效果显著的”规定。
三是确定性的司法解释。 例如，《民事监督规则》第3条规定的“人民检察院通过抗诉、检察建议等方式，对民事诉讼活动实行法律监督”；第103条规定的“人民检察院对民事执行活动提出检察建议的，应当经检察委员会决定，制作《检察建议书》，在决定之日起十五日内将《检察建议书》连同案件卷宗移送同级人民法院，并制作决定提出检察建议的《通知书》，发送当事人”。
四是部门性的执法办案意见。 例如，最高人民检察院监所厅于2012年11月1日印发的《关于印发〈监所检察建议书格式样本〉的通知》明确指出，“为进一步规范监所检察工作，切实加大监督力度，强化监督效果，我厅在认真总结各地监所检察工作经验的基础上，制定了《监所检察建议书格式样本》，经高检院领导同意，现印发给你们在工作中使用”，明确把“检察建议”作为纠正违法、实施监督的重要载体和手段之一。
五是系统性的规范性文件。 例如，最高人民检察院、国家税务总局《关于在税务系统中共同做好预防职务犯罪工作的通知》等文件，对检察机关结合在税务、海关、工商行政等系统查处的职务犯罪案件提出检察建议及落实情况作出规定。
分析上述规定，可以得出三条基本结论：
第一，检察机关在履行法律监督职责过程中有权对违法情况通知执法机关予以纠正，这是法律赋予检察机关的一项公权力。
第二，检察建议是法律赋予检察机关纠正违法情况、促进工作完善的一种重要监督手段和有效载体。
第三，检察建议不同于社会上一般单位对单位提出的建议，具有一定法律效力，有益于相关工作的改进，并能启动相应的程序。
（二）“两法”中检察建议的设置及其特点
1.检察建议的具体设置及比较
基于本课题就检察建议确定的概念及含义，经对最新颁布施行的刑事诉讼、民事诉讼法律法规，以及立法、司法解释的统计，共涉及五个司法文本，其分别是：《刑事诉讼法》，《民事诉讼法》最高人民法院、最高人民检察院、公安部、国家安全部、司法部、全国人大常委会法制工作委员会《关于实施刑事诉讼法若干问题的规定》，《刑事诉讼规则》以及《民事监督规则》。以上述五个文本为依据，经对涉及检察机关提出“建议”的部位分别作出梳理统计，有关检察机关提出“建议”的基本情况如下：
（1）修改后的《刑事诉讼法》。有关检察机关提出建议的共有4处，【修改后的《刑事诉讼法》涉及“建议”的共有7处、3个行使主体：即检察机关4处；公安机关1处；执行机关2处。】而修改前的《刑事诉讼法》只有2处。【1997年《刑事诉讼法》及“建议”的共有3处、2个行使主体。其中，检察机关2处，第165条：在法庭审判过程中，遇有下列情形之一，影响审判进行的，可以延期审理：（一）需要通知新的证人到庭，调取新的物证，重新鉴定或者勘验的；（二）检察人员发现提起公诉的案件要补充侦查，提出建议的；（三）由于当事人申请回避而不能进行审判的。第174条：人民法院对于下列案件，可以适用简易程序，由审判员一人独任审判：（一）对依法可能判处三年以下有期徒刑、拘役、管制、单处罚金的公诉案件，事实清楚，证据充分，人民检察院建议或者同意适用简易程序的；（二）告诉才处理的案件；（三）被害人起诉的有证据证明的轻微刑事案件。执行机关1处，第221条：罪犯在服刑期又犯罪的，或者发现了判决的时候所没有发现的罪行，由执行机关移送人民检察院处理。被判处管制、拘役、有期徒刑或者无期徒刑的罪犯，在执行期间确有悔改或者立功表现，应当依法以减刑、假释的时候，由执行机关提出建议书，报请人民法院审核裁定。】修改后的《刑事诉讼法》涉及检察机关提出建议的具体条款：一是第93条；二是第198条；三是第208条；四是第279条。【修改后的《刑事诉讼法》第93条：犯罪嫌疑人被告人被速捕后，人民检察院仍应当对羁押的必要性进行审查。对不需要继续羁押的，应当建议予以释放或者变更强制措施。有关机关应当在十日以内将处理情况通知人民检察院。第198条：在法庭审判过程中，有下列情形之一，影响审判进行的，可以延期审理：……（二）检察人员发现提起公诉的案件需要补充侦查，提出建议的……第208条第2款：人民检察院在提起公诉的时候，可以建议人民法院适用简易程序。第279条：对达成和解协议的案件，公安机关可以向人民检察院提出从宽处理的建议。人民检察院可以向人民法院提出从宽处罚的建议；对于犯罪情节轻微，不需要判处刑罚的，可以作出不起诉的决定。人民法院可以依法对被告人从宽处罚。】其中，1处涉及公安，3处涉及法院。
（2）修改后的《民事诉讼法》。新增有关检察机关提出建议的共有6处，具体条款：一是第208条；二是第209条；三是第210条。【修改后的《民事诉讼法》第208条：最高人民检察院对各级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，上级人民检察院对下级人民法院已经发生律效力的判决、裁定，发现有本法第二百条规定情形之一的，或者发现调解书损害国家利益、社会公共利益的，应当提出抗诉。地方各级人民检察院对同级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，发现有本法第二百条规定情形之一的，或发现调解书损害国家利益、社会公共利益的，可以向同级人民法院提出检察建议，并报上级人民检察院备案；也可以提请上级人民检察院向同级人民法院提出抗诉。各级人民检察院对审判监督程序以外的其他审判程序中审判人员的违法行为，有权向同人民法院提出检察建议。第209条：有下列情形之一的，当事人可以向人民检察院申请检察建议或者抗诉：（一）人民法院驳回再审申请的；（二）人民法院逾期未对再审申请作出裁定的；（三）再审判决、裁定有明显错误的。人民检察院对当事人的申请应当在三个月内进行审查，作出提出或者不予提出检察建议或者抗诉的决定。当事人不得再次向人民检察院申请检察建议或者抗诉。第210条：人民检察院因履行法律监督职责提出检察建议或者抗诉的需要，可以向当事人或者案外人调查核实有关情况。】
而2007年10月28日修订的民事诉讼法文本中，并未出现检察机关提出“建议”类表述。
（3）《关于实施刑事诉讼法若干问题的规定》。有关检察机关提出建议的有1处，【最高人民法院、最高人民检察院、公安部、国家安全部、司法部、全国人大委会法制工作委员会发的《关于实施刑事诉法法若干问题的规定》中涉及“建议”的共有4处、3类行使主体：检察机关有1处；人民法院有2处；执行机关（监狱或者看守所）有1处。】即第31条规定的“法庭审理过程中，被告人揭发他人犯罪行为或者提供重要线索，人民检察院认为需要进行查证的，可以建议补充侦查”。
而1998年最高人民法院、最高人民检察院、公安部、国家安全部、司法部、全国人大常委会法制工作委员会发布的《关于刑事诉讼法实施中若干问题的规定》文本中，并未出现检察机关可以提出“建议”类表述。
（4）修订后的《刑事诉讼规则》。有关检察机关提出建议的共有64处，【2012年版《人民检察院刑事诉讼规则（试行）》中涉及“建议”的共有76处、4类行使主体：检察机关64处；人民法院有1处；公安机关有2处；执行机关（监狱、看守所、公安机关、社区矫正机构）有9处。】而修订前的《人民检察院刑事诉讼规则》有关检察机关提出建议的只有20处，增加了220％。《刑事诉讼规则》中有表述的64处建议其中40个涉及法院（有关量刑建议的有14个，占35％）、13个涉及公安、7个涉及检察机关内部职能部门和检察院，其他4个分别涉及监狱、当事人和与涉嫌犯罪对象有关的主管机关。64处涉及的具体条款如下：
在第五章“证据”中，是第75条、第76条，共2条。【《刑事诉讼规则》第75条：在法庭审理过程中，被告人或者辩护人对讯问活动合法性提出异议，公诉人可以要求被告人及其辩护人提供相关线索或者材料。必要时，公诉人可以提请法庭当庭播放相关时段的讯问录音、录像，对有关异议或者事实进行质证。需要播放的讯问录音、录像中涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私或者含有其他不宜公开的内容的，公诉人应当建议在法庭组成人员、公诉人、侦查人员、被告人及其辩护人范围内播放。因涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私或者其他犯罪线索等内容，人民检察院对讯问录音、录像的相关内容作技术处理，公诉人应向法庭作出说明。第76条：对于危害国家安全犯罪、恐怖活动犯罪、黑社会性质的组织犯罪、毒品犯罪等案件，人民检察院在办理案件过程中，证人、鉴定人、被害人因在诉讼中作证，本人或者其近亲属人身安全面临危险，向人民检察院请求保护的，人民检察院应当受理并及时进行审查，对于确实存在人身安全危险的，应当立即采取必要的保护措施。人民检察院发现存在上述情形的，可以主动采取保护措施。人民检察院可以采取以下一项或者多项保护措施： …… （ 二 ）建议法庭采取不暴露外貌、真实 声音 等出庭作证 措施…… 】
在第六章“强制措施”中，是第145条，仅1条。【《刑事诉讼规则》第145条：对符合刑事诉讼法第七十二条第一款规定的犯罪嫌疑人，人民检察院经审查认为不需要逮捕的，可以在作出不批准逮捕或者不予逮捕决定的同时，向侦查机关提出监视居住的建议。】
在第九章“侦查”中，是第266条第2款、第296条第1款，共2条。【《刑事诉讼规则》第266条第2款：对于使用技术侦查措施获取的证据材料，如果可能危及特定人员的人身安全、涉及国家秘密或者公开后可能暴露秘密或者严重损害商业秘密个人隐私的，应当采取不暴露有关人员身份、技术方法等保护措施。在必要的时候，可以建议不在法庭上质证，由审判人员在庭外对证据进行核实。第296条第1款：人民检察院撤销案件时，对犯罪嫌疑人的违法所得应当区分不同情形，作出相应处理：……因其他原因撤销案件，对于查封、扣押、冻结的犯罪嫌疑人违法所得及其他涉案财产需要没收的，应当提出检察建议，移送有关主管机关处理。】
在第十章“审查逮捕”中，是第321条、第346条，共2条。【《刑事诉讼规则》第321条：人民检察院办理审查逮捕案件，发现应当逮捕而公安机关未提请批准逮捕的犯罪嫌疑人的，应当建议公安机关提请批准逮捕。如果公安机关仍不提请批准逮捕或者不提请批准逮捕的理由不能成立的，人民检察院也可以直接作出逮捕决定，送达公安机关执行。第346条：对应当逮捕而本院侦查部门未移送审查逮捕的犯罪嫌疑人，侦查监督部门应当向侦查部门提出移送审查逮捕犯罪嫌疑人的建议。如果建议不被采纳，侦查监督部门可以报请检察长提交检察委员会决定。】
在第十一章“审查起诉”中，是第376条第1款和第2款、第399条、第400条、第401条、第402条，共5条。【《刑事诉讼规则》第376条第1款、第2款：办案人员对案件进行审查后，应当制作案件审查报告，提出起诉或者不起诉以及是否需要提起附带民事诉讼的意见，经公诉部门负责人审核，报请检察长或者检察委员会决定。办案人员认为应当向人民法院提出量刑建议的，可以在审查报告或者量刑建议书中提出量刑的意见，一并报请决定。第399条：人民检察院对提起公诉的案件，可以向人民法院提出量刑建议。除有减轻处罚或者免除处罚情节外，量刑建议应当在法定量刑幅度内提出。建议判处有期徒刑、管制、拘役的，可以具有一定的幅度，也可以提出具体确定的建议。第400条：对提起公诉的案件提出量刑建议的，可以制作量刑建议书，与起诉书一并移送人民法院。量刑建议书的主要内容应当包括被告人所犯罪行的法定刑、量刑情节、人民检察院建议人民法院对被告人处以刑罚的种类、刑罚幅度、可以适用的刑罚执行方式以及提出量刑建议的依据和理由等。第401条：人民检察院对于公安机关移送审查起诉的案件，发现犯罪嫌疑人没有犯罪事实，或者符合刑事诉讼法第十五条规定的情形之一的，经检察长或者检察委员会决定，应当作出不起诉决定。对于犯罪事实并非犯罪嫌疑人所为，需要重新侦查的，应当在作出不起诉决定后书面说明理由，将案卷材料退回公安机关并建议公安机关重新侦查。第402条：诉部门对于本院侦查部门移送审查起诉的案件，发现具有本规则第四百零一条第一款规定情形的，应当退回本院侦查部门，建议作出撤销案件的处理。】
在第十二章“出席法庭”中，是第428条、第434条、第438条、第440条第3款、第441条、第443条、第446条第3款、第447条、第449条、第454条、第455条、第456条、第459条、第465条、第466条、第468条、第469条、第470条、第471条、第473条、第476条第1款，共21条。【《刑事诉讼规则》第428条：公诉人在人民法院决定开庭审判后，应当做好如下准备工作：……（七）需要对出庭证人等的保护向人民法院提出建议或者配合做好工作的，做好相关准备。第434条：公诉人在法庭上应当依法进行下列活动：……（五）对证据采信、法律适用和案件情况发表意见，提出量刑建议及理由，针对被告人、辩护人的辩护意见进行答辩，全面阐述公诉意见……第438条：讯问被告人、询问证人应当避免可能影响陈述或者证言客观真实的诱导性讯问、询问以及其他不当讯问、询问被告人、证人对同一事实的陈述存在矛盾需要对质的，公诉人可以建议法庭传唤有关被告人、证人同时到庭对质。第440条第3款：公诉人对鉴定意见有异议的，可以申请人民法院通知鉴定人出庭作证。经人民法院通知，鉴定人拒不出庭作证的，公诉人可以建议法庭不得采纳该鉴定意见作为定案的根据，也可以申请法庭重新通知鉴定人出庭作证或者申请重新鉴定。第441条：证人应当由人民法院通知并负责安排出庭作证。对于经人民法院通知而未到庭的证人或者出庭后拒绝作证的人的证言笔录，公诉人应当当庭宣读。对于经人民法院通知而未到庭的证人的证言笔录存在疑问、确实需要证人出庭作证，且可以强制其到庭的，公诉人应当建议人民法院强制证人到庭作证和接受质证。第443条：必要时公诉人可以建议法庭采取不暴露证人、鉴定人、被害人外貌、真实声音等出庭作证措施，或者建议法庭根据刑事诉讼法第一百五十二条的规定在庭外对证据进行核实。第446条第3款：公诉人不能当庭证明证据收集的合法性，需要调查核实的，可以建议法庭休庭或者延期审理。第447条：公诉人对证据收集的合法性进行证明后，法庭仍有疑问的，可以建议法庭休庭，由人民法院对相关证据进行调查核实。人民法院调查核实证据，通知人民检察院派员到场的，人民检察院可以派员到场。第449条：对于搜查、查封、扣押、冻结、勘验检查、辨认、侦查实验等侦查活动中形成的笔录存在争议，需要负责侦查的人员以及搜查、查封、扣押、冻结、勘验、检查、辨认、侦查实验等活动的见证人出庭陈述有关情况的，公诉人可以建议合议庭通知其出庭。第454条：人民检察院向人民法院提出量刑建议的，公诉人应当在发表公诉意见时提出。第455条：法庭审判过程中有下列情形之一的，公诉人可以建议法庭延期审理：（一）发现事实不、证据不足，或者遗漏罪行、遗漏同案犯罪嫌疑人，需要补充侦查或者补充提供证据的；（二）被告人揭发他人犯罪行为或者提供重要线索，需要补充侦查进行查证的；（三）发现遗漏罪行或者遗漏同案犯罪嫌疑人，虽不需要补充侦查和补充提供证据，但需要补充、追加或者变更起诉的；（四）申请人民法院通知证人、鉴定人出庭作证或者有专门知识的人出庭提出意见的；（五）需要调取新的证据重新鉴定或者勘验的；（六）公诉人出示宣读开庭前移送人民法院的证据以外的证据，或者补充、变更起诉，需要给予被告人、辩护人必要时间进行辩护准备的；（七）被告人、辩护人向法庭出示公诉人不掌握的与定罪量刑有关的证据，需要调查核实的；（八）公诉人对证据收集的合法性进行证明需要调查核实的。在人民法院开庭审理前发现具有上述情形之一的，人民检察院可以建议人民法院延期审理。第456条：法庭宣布延期审理后，人民检察院应当在补充侦查的期限内提请人民法院恢复法庭审理或者撤回起诉。公诉人在法庭审理过程中建议延期审理的次数不得超过两次，每次不得超过一个月。第459条：在人民法院宣告决前，人民检察院发现具有下列情形之一的，可以撤回起诉：（一）不存在犯罪事实的；（二）犯罪事实并非被告人所为的；（三）情节显著轻微、危害不大，不认为是犯罪的；（四）证据不足或证据发生变化，不符合起诉条件的；（五）被告人因未达到刑事责任年龄，不负刑事责任的；（六）法律、法规解释发生变化导致不应当追究被告人刑事责任的；（七）其他不应当追究被告人刑事责任的。对于撤回起诉的案件，人民检察院应当在撤起诉后三十日以内作出不起诉决定。需要重新查的，应当在作出不起诉决定后将案卷材料退回公安机关，建议公安机关重新侦查并书面说明理由。第465条：人民检察院对于基层人民法院管辖的案件，符合下列条件的，可以建议人民法院适用简易程序审理：（一）案件事实清楚、证据充分的；（二）犯罪嫌疑人承认自所犯罪行，对指控的犯罪事实没有异议的；（三）犯罪嫌疑人对适用简易程序没有异议的。办案人员认可以建议适用简易程序的，应当在审查报告中提出适用简易程序的意见，按照提起公诉的审批程序报请决定。第466条：具有下列情形之一的，人民检察院不应当建议人民法院适用简易程序：（一）犯罪嫌疑人是盲聋哑人，或者是尚未完全丧失辨认或者控制自己行为能力的精神病人的；（二）有重大社会影的；（三）共同罪案件中部分犯罪嫌疑人不认罪或者对适用简易程序有异议的；（四）比较复杂的共同犯罪案件（五）辩护人作无罪辩护或者对主要犯罪事实有异议的；（六）他不宜适用简易程序的人民法决定适用简易程序审理的案件，人民检察院认为具有刑事诉讼法第二百零九条规定情形之一的，应当向人民法院提出纠正意见；具有其他不宜适用简易程序情形的，人民检察院可以建议人民法院不适用简易程序。第468条：适用简易程序审理的公诉案件，人民检察院应当派员出席法庭。人民检察院可以对适用简易程序的案件相对集中提起公诉，建议人民法院相对集中审理。第469条：公诉人出席简易程序法庭时，应当主要围绕量刑以及其他有争议的问题进行法庭调查和法庭辩论。在确认被告人庭前收到起诉书并对起诉书指控的犯罪事实没有异议后，可以简化宣读起诉书，根据案件情况决定是否讯问被告人，是否询问证人、鉴定人，是否需要出示证据。根据案件情况，公诉人可以建议法庭简化法庭调查和法庭辩论程序。第70条：适用简易程序审理的公诉案件，公诉人发现不宜适用简易程序审理的，应当建议法庭按照第一审普通程序重新审理。第471条：转为普通程序审理的案件，公诉人需要为出席法庭进行准备的，可以建议人民法院延期审理。第473条：检察人员出席第二审法庭的任务是：……（二）维护原审人民法院正确的判决或者裁定，建议法庭维持原判第476条第1款：检察人员在审查第一审案卷材料时，应当复核主要证据，可以讯问原审被告人，必要时可以补充收集证据、重新鉴定或者补充鉴定。需要原侦查机关补充收集证据的，可以要求原查机关补充收集。被告人、辩护人提出被告人自首、立功等可能影响定罪量刑的材料和线索的，人民检察院可以依照管辖规定交侦查机关调查核实，也可自行调查核实。发现遗漏罪行或者同案犯罪嫌疑人的，应当建议侦查机关侦查。 】
在第十三章“特别程序”中，是第514条、第520条、第546条，共3条。【《刑事诉讼规则》第514条：双方当事人可以自行达成和解，也可以经人民调解委员会、村民委员会、居民委员会、当事人所在单位或者同事、友等组织或者个人调解后达成和解。人民检察院对于本规则第五百一十条规定的公诉案件，可以建议当事人进行和解，并告知相应的权利义务，必要时可以提供法律咨询。第520条：人民检察院对于公安机关移送审查起诉的案件，双方当事人达成和解协议的，可以作为是否需要判处刑罚或者免除刑罚的因素予以考虑，符合法律规定的不起诉条件的，可以决定不起诉。对于依法应当提起公诉的，民检察院可以向人民法院提出从宽处罚的量刑建议。第546条：人民检察院发现公安机关对涉案精神病人进行鉴定的程序违反法律或者采取临时保护性约束措施不当的，应当提出纠正意见。公安机关应当采取临时保护性约束措施而尚未采取的，人民检察院应当建议公安机关采取临时保护性约束措施。】
在第十四章“刑事诉讼法律监督”中，是第563条、第612条、第616条、第617条、第619条、第621条、第627条、第632条、第637条、第641 条、第648条，共11条。【《刑事诉讼规则》第563条：人民检察院侦查监督部门或者公诉部门发现本院侦查部门对应当立案侦查的案件不报请立案侦查或者对不应当立案侦查的案件进行立案侦查的，应当建议侦查部门报请立案侦查或者撤销案件；建议不被采纳的应当报请检察长决定。第612条：最高人民检察院对于死刑复核监督案件，经审查认为确有必要向最高人民法院提出意见的，应当以死刑复核案件意见书的形式提出。死刑复核案件意见书应当提出明确的意见或者建议，并说明理由和法律依据。第616条：犯罪嫌疑人、被告人被逮捕后，人民检察院仍应当对羁押的必要性进行审查。人民检察院发现或者根据犯罪嫌疑人、被告人及其法定代理人、近亲属或者辩护人的申请，经审查认为不需要继续羁押的，应当建议有关机关予以释放或者变更强制措施。第617条：侦查阶段的羁押必要性审查由侦查监督部门负责；审判阶段的羁押必要性审查由公诉部门负责。监所检察部门在监所检察工作中发现不需要继续羁押的，可以提出释放犯罪嫌疑人、被告人或者变更强制措施的建议。第619条：人民检察院发现有下列情形之一的，可以向有关机关提出以释放或者变更强制措施的书面建议：（一）案件证据发生重大变化，不足以证明有犯罪事实或者犯罪行为系犯罪嫌疑人、被告人所为的；（二）案件事实或者情节发生变化，犯罪嫌疑人、被告人可能被判处管制、拘役、独立适用附加刑、免予刑事处罚或者判决无罪的；（三）犯罪嫌疑人、被告人实施新的犯罪，毁灭、伪造证据，干扰证人作证，串供，对被害人、举报人、控告人实施打击报复，自杀或者逃跑等的可能性已被排除的；（四）案件事实基本查清，证据已经收集固定，符合取保候审或者监视居住条件的；（五）继续羁押犯罪嫌疑人、被告人，羁押期限将超过依法可能判处的刑期的；（六）羁押期限届满的；（七）因为案件的特殊情况或者办理案件的需要，变更强制措施更为适宜的；（八）其他不需要继续羁押犯罪嫌疑人、被告人的情形。释放或者变更强制措施的建议书应当说明不需要继续羁押犯罪疑人被告人的理由及法律依据。第621条：人民检察院向有关办案机关提出对犯罪嫌疑人、被告人予以释放或者变更强制措施的建议的，应当要求有关办案机关在十日以内将处理情况通知本院。有关办案机关没有采纳人民检院建议的，应当要求其说明理由和依据。对人民检察院办理的案件，经审查认为不需要继续犯罪嫌疑人的，应当建议办案部门予以释放或者变更强制措施。具体程序按照前款规定办理。第627条：人民检察院发出纠正违法通知书后，有关办案机关未回复意见或继续超期羁押的，应当及时报告上一级人民检察院处理。对于造成超期羁押的直接责任人员，可以书面建议其所在单位或者有关主管机关依照法律或者有关规定予以行政或者纪律处分；对于造成超期羁押情节严重，涉嫌犯罪的，应当依法追究其刑事责任。第632条；对于看守所违法行为情节轻微的，检察人员可以口头提出纠正意见；发现严重违法行为，或者提出口头纠正意见后看守所在七日以内未予以纠正的，应当报经检察长批准，向看守所发出纠正违法通知书，同时将纠正违法通知书副本抄报上一级人民检察院并抄送看守所所属公安机关的上一级公安机关。人民检察院发出纠正违法通知书十五日后，看守所仍未纠正或者回复意见的，应当及时向上一级人民检察院报告上一级人民检察院应当通报同级公安机关并建议其督促看守所予以纠正。第637条：临场监督执死刑的检察人员应当依法监督执行死刑的场所、方法和执行死刑的活动是否合法。在执行死刑前，发现有下列情形之一的，应当建议人民法院立即停止执行：（一）被执行人并非应当执行死刑的罪犯的；（二）罪犯犯罪时不满十八周岁或者审判的时候已满七十五周岁，依法不应当适用死刑的；（三）判决可能有错误的；（四）在执行前罪犯有检举揭发他人重大犯罪行为等重大立功表现，可能需要改判的；（五）罪犯正在怀孕的。第641条：人民检察院发现监狱在收押罪犯活动中有下列情形之一的，应当依法提出纠正意见：（一）对公安机关、看守所依照刑事诉讼法第二百五十三条的规定送交监狱执行刑罚的罪犯，应当收押而拒绝收押的；（二）没有已经发生法律效力的刑事判决书或者裁定书、执行通知书等有关法律文书而收押的；（三）收押罪犯与收押凭证不符的；（四）收押依法不应当关押的罪犯的；（五）其他违反收押规定的情形。对监狱依法应当收监执行而拒绝收押罪犯的，送交执行的公安机关、看守所所在地的人民检察院应当及时建议承担监督该监狱职责的人民检察院向监狱提出书面纠正意见。第648条：对于暂予监外执行的罪犯，人民检察院发现罪犯不符合暂予监外执行条件、严重违反有关暂予监外执行的监督管理规定或者暂予监外执行的情形消失而罪犯刑期未满的，应当通知执行机关收监执行，或者建议决定或者批准暂予监外执行的机关作出收监执行决定。】
（5）新制定的《民事监督规则》。有关检察机关提出检察建议的共有37处；【新制定的《民事监督规则》，基于民诉法对检察机关行使法律监督权的重新定位和职权范式的确定，对2001年施行以来的《人民检察院民事行政抗诉案件办案规则》从规则名称到具体内容重新作了制定，突出了大监督的理念。实际条文内容涉及“检察建议”的共有36处（还有1处出现在章节的标题中，即第六章的第二节再审检察建议和提请抗诉）。】提出建议的有1处。【《民事监督规则》中涉及“建议”，即之前不冠以“检察”二字的，共有6处，其中，3处是检察机关内部办案工作程序中的建议，事实上是一种“意见”，2处涉及的是法院提出的建议，这里所指的1处是检察机关向当事人提出的建议。】而制定前的《人民检察院民事行政抗诉案件办案规则》有关检察机关提出检察建议的只有处，增加了83.8％；提出建议的也有1处。37处涉及的具体条款如下：
在第一章“总则”中，是第3条，仅1条。【《民事监督规则》第3条：人民检察院通过抗诉、检察建议等方式，对民事诉讼活动实行法律监督。】
在第三章“回避”中，是第20条第1款，仅1条。【《民事监督规则》第20条第1款：当事人申请回避，应当在人民检察院作出提出抗诉或者检察建议等决定前以口头或者书面方式提出，并说明理由。口头提出申请的，应当记录在卷。根据《中华人民共和国民事诉讼法》第四十四条第二款规定提出回避申请的，应当提供相关证据。】
在第四章“受理”中，是第31条、第34条，共2条。【《民事监督规则》第31条：当事人根据《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零九条第一款的规定向人民检察院申请监督，有下列情形之一的，人民检察院不予受理…（六）民事判决、裁定、调解书是人民法院根据人民检察院的抗诉或者再审检察建议再审后作出的…第34条：当事人根据《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零九条第一款的规定向人民检察院申请检察建议或者抗诉，由作出生效民事判决、裁定、调解书的人民法院所在地同级人民检察院控告检察部门受理。】
在第五章“审查”中，是第54条第1款、第65条、第73条，共3条。【《民事监督规则》第54条第1款：人民检察院对审查终结的案件，应当区分情况作出下列决定：（一）提出再审检察建议；（二）提请抗诉；（三）提出抗诉；（四）提出检察建议；（五）终结审查；（六）不支持监督申请。第65条：人民检察院因行法律监督职责提出检察建议或者抗诉的需要，有下列情形之一的，可以向当事人或者案外人调查核实有关情况：（一）民事判决、裁定、调解书可能存在法律规定需要监督的情形，仅通过阅卷及审查现有材料难以认定的；（二）民事审判程序中审判人员可能存在违法行为的；（三）民事执行活动可能存在违法情形的；（四）其他需要调查核实的情形。第73条：人民检察院调查核实，有关单位和个人应当配合。拒绝或者妨碍人民检察院调查核实的，人民检察院可以向有关单位或者其上级主管部门提出检察建议，责令纠正；涉嫌犯罪的依照规定移送有关机关处理。】
在第六章“对生效判决、裁定、调解书的监督”中，是第76条、第77条、第83条、第86条、第87条、第88条、第90条、第96条，共8条。【《民事监督规则》第76条：人民检察院发现人民法院已经发生法律效力的民事判决、裁定有《中华人民共和国民事诉讼法》第二百条规定情形之一的，依法向人民法院提出再审检察建议或者抗诉。第77条：人民检察院发现民事调解书损害国家利益社会公共利益的，依法向人民法院提出再审检察建议或者抗诉。第83条：地方各级人民检察院发现同级人民法院已经发生法律效力的民判决、裁定有下列情形之一的，可以向同级人民法院提出再审检察建议：（一）有新的证据，足以推翻原判决、裁定的；（二）原判决、裁定认定的基本事实缺乏证据证明的；（三）原判决、裁定认定事实的主要证据是伪造的；（四）原判决、裁定认定事实的主要证据未质证的；（五）对审理案件需要的主要证据，当事人因客观原因不能自行收集，书面申请人民法院调查收集，人民法院未调查收集的；（六）审判组织的组成不合法或者依法应当回避的审判人员没有回避的；（七）无诉讼行为能力人未经法定代理人代为诉讼或者应当参加诉讼的当事人，因不能归责于本人或者其诉讼代理人的事由，未参加诉讼的；（八）违反法律一规定，夺当事人辩论权利的；（九）未经传票传唤缺席判决的；（十）原判决、裁定遗漏或者超出诉讼请求的；（十一）据以作出原判决裁定的法律文书被撤销或者变更的。第86条：地方各级人民检察院发现民事调解书损害国家利益、社会公共利益的，可以向同级人民法院提出再审检察建议，也可以提上一级人民检察院抗诉。第87条：对人民法院已经采再审检察建议进行再审的案件，提出再检察建议的人民察院一般不得再向上级人民检察院提请抗诉。第88条：人民检察院提出再审检察建议，应当制作《再审检察建议书》，在决定提出再审检察建议之日起十五日内将《再审检察建议书》连同案件卷宗移送同级人民法院，并制作决定提出再审检察建议的《通知书》，发送当事人。人民检察院提出再审检察建议，应当经本院检察委员会决定，并将《再审检察建议书》报上一级人民检察院备案。第90条：人民检察院认为当事人的监督申请不符合提出再审检察建议或者提请抗诉条件的，应当作出不支持监督申请的决定，并在决定之日起十五日内制作《不支持监督申请决定书》，发送当事人。第96条：检察人员出席再审法庭的任务是：（一）宣读抗诉书；（二）对依职权调查的证据予以出示和说明。检察人员发现庭审活动违法的，应当待休庭或者庭审结束之后，以人民检察院的名义提出检察建议。】
在第七章“对审判程序中审判人员违法行为的监督”中，是第99条、第100条，共2条。【《民事监督规则》第99条：人民检察院发现同级人民法院民事审判程序中有16下列情形之一的，应当向同级人民法院提出检察建议：（一）判决、裁定确有错误，但不适用再审程序纠正的；（二）调解违反自愿原则或者调解协议的内容违反法律的；（三）符合法律规定的起诉和受理条件，应当立案而不立案的；（四）审理案件适用审判程序错误的（五）保全和先予执行违反法律规定的；（六）支付令违反法律规定的；（七）诉讼中止或者诉讼终结违反法律规定的；（八）违反法定审理期限的；（九）对当事人采取罚款、拘留等妨害民事诉讼的强制措施违反法律规定的；（十）违反法律规定送达的；（十一）审判人员接受当事人及其委托代理人请客送礼或者违反规定会见当事人及其委托代理人的；（十二）审判人员实施或者指使、支持、授意他人实施妨害民事诉讼行为，尚未构成犯罪的；（十三）其他违反法律规定的情形。第100条：人民检察院依照本规则第九十九条提出检察建议的，应当制作《检察建议书》，在决定提出检察建议之日起十五日内将《检察建议书》连同案件卷宗移送同级人民法院，并制作决定提出检察建议的《通知书》，发送申请人。】
在第八章“对执行活动的监督”中，是第103条，共1条。【《民事监督规则》第103条：人民检察院对民事执行活动提出检察建议的，应当经检察委员会决定，制作《检察建议书》，在决定之日起十五日内将《检察建议书》连同案件卷宗移送同人民法院，并制作决定提出检察建议的《通知书》，发送当事人。】
在第十章“其他规定”中，是第112条、第117条，共2条。【《民事监督规则》第112条：有下列情形之一的，人民检察院可以提出改进工作的检察建议：（一）人民法院对民事诉讼中同类问题适用法律不一致的…第117条：有下列情形之一的，人民检察院应当按照有关规定跟进监督或者提请上级人民检察院监督……（二）人民法院对人民检察院提出的检察建议未在规定的期限内作出处理并书面回复的；（三）人民法院对检察建议的处理结果错误的。】
总体来看，上述五个法律文本中，真正冠以“检察”二字，具有严格意义上的“检察建议”只出现于《民事诉讼法》和《民事监督规则》中，其他都以“建议”形式出现，而行使主体与检察机关有关的共有113处。但从“建议”的词义分析，有的是作为动词使用，有的则作为名词使用。据对《刑事诉讼规则》文本的统计，与检察机关行使职权有关的64个建议中，作为动词使用的有42处，占62.5％；作为名词使用的有22处。
2.检察建议的设置特点
综上，刑事诉讼、民事诉讼法律法规及立法、司法解释中有关各种检察建议的设置，体现了立法机关对检察职能要义的认识与重视，赋予了检
机关发挥职能作用所需的手段和载体，完善并规范了刑事诉讼、民事诉讼中检察监督活动相关主体之间的关系。其设置主要具有以下特点：
一是围绕监督性。检察机关作为国家的法律监督机关，其主要是对法律实施情况的监督。检察建议作为行使检察权的一种必要形式，主要体现了检察机关法律监督的职能需求和现实要求当然，检察机关行使检察建议权也是与平等权力主体之间的一种制衡与联系。因此，从113处有关检察建议行使的规定情况看，其大都围绕着确保刑事诉讼和民事诉讼的效率与公正而设置的，对于检察机关有效强化法律监督起到了基础性作用，也对确保诉讼活动的有效进行起到了保障作用。
二是凸显正当性。通过以立法及司法解释的形式确定后，检察机关提出检察建议就有了明确依据，检察监督从而成为具有较强公开性和参与性的程序，诉讼程序内的监督从此变得更加健全和有效。由此，检察机关提出建议既是权力，也是责任，具有专属性，不可转让不可委托。检察机关一旦遇有法定条件，必须行使或者视情行使相关职权，对相应的司法机关或者有关单位提出“建议”，否则就产生“不作为”形式的渎职，将承担相应的法律后果。
三是流程控制性。过程控制理论是现代质量控制的代表理论，其核心观点就是通过科学的流程达到事中控制产品质量的效果。过程控制理论在刑事诉讼、民事诉讼法律法规及司法解释的构建中，也得到了充分的运用。检察建议的立法与设置既涉及公安机关的案件办理环节，也涉及人民法院的审判阶段，又涉及执行机构的刑罚执行过程，更涉及检察机关内部的监督制约与案件处置有关的单位组织。可以说，基本贯穿了诉讼活动的全过程，并且将法律监督的触角作了一定的延伸，体现了检察监督的过程性、全程性和监控性。
四是结构交融性。检察权行使和诉讼活动的基本特点决定了检察建议具有相对独立性，但两种权力完全独立，客观上并不有利于权力监督制约的实现。某种角度上看，诉讼活动中的监督制约也是相互的。因此，检察机关提出建议的事项必然涉及被建议方的职能和职权范围，并与被建议方形成你中有我、我中有你的结构关系。在检察机关提出建议的过程中，监督关系是平等的，有时也是相互的。同时，律规定检察机关提出的相关建议是否被采纳，也会受到被建议方权力的制约。
（三）“两法”中检察建议的类型与性质
1.“两法”中检察建议的类型
建议，通常是指针对一个人或一件事的客观存在，提出自己的见解或意见，使其具备一定的改革和改良的条件，使其向着更加良好的、积极的方面去完善和发展。综观“两法”中检察建议的设置，从建议的表现形式运作方式等不同角度，至少可以对113处不同范式的建议做以下五种分类：
一是启动式建议和控制式建议。 所谓启动式建议即针对执法办案中的某一具体事项，通过建议的方式，使其按照可行的方向发展。比如，《刑事诉讼规则》第364条规定的“建议这里的“建议”目的，就是希望本院侦查部门能够启动原来未移送审查逮捕犯罪嫌疑人的审查程序。而控制式建议指针对执法办案中的某一具体事项，通过建议的方式，使其运行的方向或轨迹得到控制或改变。比如，《刑事诉讼规则》第266条规定的“建议”。这里的“建议”目的，就是希望人民法院在法庭审理期间，根据案件的实际需要，采取限制适用的方式，确保法律规定的特殊证人保护制度得到落实。
二是动态性建议和静态性建议。 所谓动态性建议即从提出某一建议的过程来看，是针对执法办案中出现的具体情况而定，不出现则不建议。比如，《刑事诉讼规则》第438条规定的“建议。而静态性建议则是指某建议的提出是在执法办案过程中确定的情况下提出。比如，《刑事诉讼规则》第401条规定的“建议”。当然，需要说明的是，动态性建议与静态性建议只是理论上的分类，在实际运用中，动态性和静态性往往是紧密结合在一起的，完全可能静态中蕴含着动态，动态中包含着静态。
三是终结时建议和过程时建议。 以建议是否在刑事诉讼的终结阶段提出的，可以将建议分为终结时建议和过程时建议。应该说，“两法”中的绝大部分建议都属于过程时建议，比如，最高人民法院、最高人民检察院、公安部、国家安全部、司法部、全国人大常委会法制工作委员会《关于实施刑事诉讼法若干问题的规定》第31条规定的“建议”，就是在“法庭审理过程中”提出的。而《民事诉讼法》中规定的“检察建议”监督方式，则必须是“对同级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定”提出的，是一种只能在诉讼终结时采取的监督方式。
四是事前性建议和事后性建议。 根据提出建议的依据，可以将建议分为事前性建议和事后性建议。事前性建议即依据已有的事实情况，在结果发生前所提出的建议。比如，检察机关对提起公诉的刑事案件提出的量刑建议，一般均为事前建议。事后建议是指针对依据变化了的情况，所提出的建议。比如，《刑事诉讼规则》第471条规定的“建议”，是根据案件由简易审转为普通程序审理所提出的建议。因此，属于事后性建议。
五是确定性建议和选择性建议。 从提出检察建议的规定来看，可以将建议分为确定性建议和选择性建议。确定性建议即法律法规明确规定检察机关遇到一定情形必须提出的建议。比如，《刑事诉讼法》第93条规定的建议，只要检察机关认为犯罪嫌疑人、被告人系不需要继续羁押的，法律规定检察机关就应当建议予以释放或者变更强制措施。选择性建议是指检察机关可以根据具体情况作出是否提出建议的决定。比如，《刑事诉讼法》第208条的规定，赋予检察机关可以就是否适用简易程序作出审查和决定，至于检察机关就某一案件因不宜适用简易程序而不提出建议，也并不违反法律规定。因此，这类建议是一种选择性建议。
2.“两法”中检察建议的具体性质
如前文所述，检察权的主要特性是法律监督权，所以，检察机关的检察建议活动的本质特性就是监督性。但是，围绕诉讼活动和延伸职能，检察机关还具有一定的司法职能和服务职能。而长期以来，就泛义的检察建议的性质而言，在专家学者的大量讨论中，较多地认为检察建议的本质属性就是监督性，是人民检察院履行法律监督职能的方式之一，即是人民检察院结合办案，向发生犯罪案件的部门、单位或行业提出的建立健全规章制度、加强管理，预防犯罪再次发生的意见。它是检察机关履行法律监督职能的方式之一，属于非诉讼形式的检察活动；检察建议的延伸属性是服务性，是检察机关参与社会治安综合治理的重要方法，即是检察机关在开展各项检察业务过程中，根据所发现的问题，对有关机关、团体、企业、事业单位或其他社会组织所提出的关于改进工作、完善制度等方面的意见，是司法建议的一种，也是检察机关独创的一种参与社会治安综合治理的有效手段。
但是，从检察机关的司法职能出发，对诉讼活动中的检察建议进行梳理和研究，可以发现，基于公检法三机关的宪法定位和关系，检察机关在诉讼活动中提出的检察建议还具有制约性和配合性。所谓制约是指一事物的存在、变化是另一事物存在、变化的先决条件，则前者制约后者。所谓配合是指各方面分工合作来完成共同的任务。在刑事诉讼和民事诉讼活动中，检察机关与公安机关、人民法院应当分工负责、相互配合、相互制约，目的是为了保证准确有效的执行法律。因此，在诉讼活动中，检察机关虽然处于中间环节，但为了确保法律的统一正确实施，按照各自分工，在配合中贯穿和重视制约，通过制约促进并形成合力，进而实现法律的准确有效执行。所以，从检察机关的司法职能角度以及检察建议的特定性概念出发，可以确定检察建议在性质上还具有制约性和配合性。
综上，根据检察机关特有的监督职能和一定的司法职能，决定了检察机关提出建议的性质，应当具有监督性、服务性、制约性和配合性四种性质。而具体从“两法”中检察建议的设置来看，由于所有的建议并不涉及社会治安综合管理工作，因此，113处检察建议的性质，只具有监督性、制约性和配合性，并可以概括为“一体两翼”，即监督性是检察建议的本质属性，是检察建议的“体”。而制约性和配合性是检察建议的“两翼”，是一种辅助属性。
三、“两法”中检察建议的效力与适用
（一）检察建议效力的基本问题
“两法”中检察建议的效力，当然是指它的法律效力，而法律效力即法律约束力，是指人们应当按照法律规定的那样行为，必须服从。通常，法律效力可以分为规范性法律文件的效力和非规范性法律文件的效力。规范性法律文件的效力，也叫狭义的法律效力，指法律的生效范围或适用范围，即法律对什么人、什么事、在什么地方和什么时间有约束力。
基于检察机关法律监督权的行使只是起到启动某一程序的作用，并没有径行决定的权力。检察建议是检察机关行使检察权的行为方式，是一种程序性权力。所以，其对抗性、约束性和强制性较弱。法律法规及司法解释中所规定的检察机关提出的监督类建议（如《民事诉讼法》第208条）、制约类建议（如《刑事诉讼法》第93条）和配合类建议（如《刑事诉讼法》第208条），也均不能代替对应机关和单位作出的决定意见。由此，检察建议不具有严格的强制性意义和终结性价值。但检察机关的建议仍然是具有一定的法律效力，只是效力的程度有限和作用较弱。为此，检察实践中，提出检察建议、确保建议效力时应当注重以下五点：
1.规定性
虽然检察建议在实施运用中的效力有限，但作为行使检察权的主体，仍然应当依照法律及司法解释的有关规定，依法依据提出建议。对于“应当”提出的建议，必须提出；对于“可以”提出的建议，视情提出。通过两种建议方式的适度运用、相互依存和相互补充，使得检察权力的配置更加合理，既避免检察建议权的滥用，也确保检察建议权的有效运行。
2.主动性
检察权的主要职能在于监督法律实施，对社会的公平正义负有责任，需要检察机关和检察人员积极主动地去发现问题，怠于行使职权就会造成法治环境恶化，司法公信力的损害。因此检察建议权的主动性，要求行使主体增强问题意识，从而促进诉讼活动的健康运行，确保诉讼案件的基本质量。
3.适用性
检察权的法律适用性和审判权一样，都是以法律为标准进行判断，防止有碍法律正确统一实施和有损法律权威的现象和行为，以维护法律的尊严，体现公平正义。这与行政权的执法性质不同，行政权力行使过程中注重法律目的的实现，因而需要采取适当的措施积极主动地提供公共服务，促进社会各项事业的开展和进步，满足人民物质文化生活的需要。因此，检察建议的提出一定要以法律适用的正当性和正确性为考量标准，适时、适当地行使建议权，发挥检察建议的监督制约作用。
4.效率性
检察权的效率性要求检察机关在行使职权时对有违程序正当性规定和违法情况的监督与纠正要注重效率，将不正当行为和违法行为对诉讼活动和法律尊严的侵害在最短的时间内得到修复或者纠正。所谓迟到的正义等于非正义，在人权保障和法律尊严上都是如此。因此，检察建议活动必须坚持与诉讼活动同步性和事后性相结合，以确保法律规范的准确适用，实现案件的及时有效办理。
5.公正性
检察权的客观公正性主要就是检察官的客观公正义务，与法院注重法律真实的思维方式有很大的区别。检察官作为法律守护人，既要保护被告免于法官之擅断，也要保护其免于警察之肆意。检察官应切实履行客观性义务，善于从公平的视角评估正义，以正义的价值评判公平。检察权的行使需要最大程度地发现事实本身，对当事人有利和不利的证据需要同时收集采用。检察机关作为国家的法律监督机关，更是人权保障机关，不仅仅是维护一方当事人合法权益的公诉机关。因此，检察建议的提出必须以客观公正性为前提，通过必要、及时地提出建议，最大限度地确保诉讼程序的公义和诉讼结果的公正。
（二）检察建议效力的具体规定
从现行法律法规及司法解释的规定来看，察建议的效力既与检察权的特性有关，同时也与检察建议行使的规定性有关。虽然检察权是一种程序性的司法请求权而非处分权，检察建议只具有程序启动的意义，但是，只要提出检察建议，对于被建议对象仍然具有一定的影响力和约束力。检察机关提出建议的正当性和重要性，以及建议的效力程度和被建议者审慎接受建议的必要性，【上海市高级人民法院《关于检察建议办理的暂行办法》对上海检察机关发出检察建议后，各级人民法院办理工作流程作了明确规定，对于提升检察建议办理工作实效，促进人民法院审判质量与效率具有积极意义。】均体现了检察权的监督属性和内在张力。
就《刑事诉讼法》和《刑事诉讼规则》来看，一是对于监督类建议和规定“应当”提出的建议，相关机关单位不能自由裁量“可接受可不接受”“可听可不听”，必须对建议意见及所根据的事实证据等进行研究和考虑，通过审查后及时作出正确的决定。其中，《刑事诉讼法中有1处；《刑事诉讼规则》中有25处。由此，为了加强检察建议的效力，有的还规定了反馈监督意见的时限（如《刑事诉讼法》第93条），有的还有相关制约措施作保障（如《刑事诉讼规则》第563条）。二是制约类和配合类建议，以及规定“可以”提出的建议，则相对比较灵活，原则上可以由被建议者做自由裁量。为此，从建议权的行使上看，立法及司法解释规定检察机关提出建议有的采用了“可以”提出建议的规定。其中，《刑事诉讼法》有3处，《刑事诉讼规则》有23处。
就《民事诉讼法》和《民事监督规则》来看，法律及司法解释条文的行文方式上，除了《民事监督规则》第3条是将抗诉置于检察建议之前的以外，其他条文中均是将检察建议置于抗诉之前。同时，《民事诉讼法》中规定的6处检察建议均为“可以”，《民事监督规则中规定的“可以”提出检察建议的有4处，“应当”提出检察建议的有2处（分别是第96条和第99条）。因此，民行检察中检察建议的提出，一般应当采取由弱到强的监督方式，即在监督措施的适用上一般应当优先考虑适用“检察建议”，再适用“抗诉”，通过监督方式有效选择，做到监督措施的刚柔相济、进退有据，体现检察机关法律监督的原则性和灵活性。
（三）增强检察建议效力的途径和方法
为了保障检察建议落到实处，达到预期效果防止其流于形式，检察机关必须主动建立相应的配套措施。
1.落实联系沟通机制
基于目前检察建议的有限效力，对于制发的各类检察建议，检察机关要坚持在发出检察建议前，主动与被建议单位交换看法，听取意见，达成共识，共同研究改进措施，取得他们的理解与支持，促进检察建议内容的及时有效落实。对于检察权行使中检察机关提出的重要建议，对应机关单位不予采纳，而有可能严重影响当事人合法权益、法司法公信力或者社会稳定等问题的，检察机关应当及时向其上一级主管机关提请落实建议内容及意见；对被建议单位无正当理由拒不采纳检察建议的，还可视具体情况向其主管部门提出对有关人员予以党纪政纪处分的意见，以切实发挥检察建议的监督功能和制约作用。
2.注重一类问题建议的制发
近年来，上海检察机关在加强和改进法律监督的过程中，在全国首创对适用法律不统一、执法不平衡等一类问题、类案件实施监督，取得了较好效果，类案监督的做法还被最高人民检察院在全国推广。对于检察建议中发现的同类问题，基层检察院尤其是上级检察机关，可以通过对某年度或者近年来常发、多发性问题，进行统计分析，深入调研，从而提出一类问题的监督性建议，对于促进严格规范公正执法，提高检察建议的效力，一定会取得较好的成效。
3.完善年度报告制度
检察建议年度报告制度，是近年来检察机关在完善检察建议管理过程中探索建立的一项工作机制。其主要做法是通过对年度检察建议的汇总及统计分析，形成专题报告，向同级党委、人大常委会书面报告检察建议工作的开展情况。其主要目的是，为了有效提升检察建议的权威性和适用效力。但目前主要针对的是参与加强和创新社会治理的建议，对于诉讼活动中检察机关提出建议情况的综合分析报告，由于检察建议内涵并不包括诉讼中的这一部分建议，实践中也未将这部分建议纳入其中作为分析报告的组成部分。因此，可以将诉讼活动中的监督、制约、配合性建议工作情况，纳入年度报告制度，为提升检察建议的适用效力，增强检察建议的权威性和执行力奠定基础。
4.健全考核评价机制
一套完善的检察建议工作绩效考评机制可以成为单位激励机制中最有效的激励手段，可以激发检察机关干警的竞争意识，调动干警高质量开展检察建议工作的积极性和主动性。目前检察机关的一些部门并没有将检察建议工作纳入其工作绩效考核的项目之中，导致一些办案人员对于检察建议工作不重视，仅关注与考核挂钩的工作项目而不制发检察建议，或者敷衍了事地制发检察建议；将检察建议的制发工作纳入考核项目的绩效考核机制，也呈现出了单纯考核制发数量及回复数量，不关注检察建议的内容质量、落实情况、办案效果等问题。为此，检察建议工作机制的完善过程中，应当摒弃当前只注重数据而不注重具体效果的考核方式，将检察建议的考核重点放在检察建议的实效性、落实效率上来，应结合案件影响、检察建议质量、被建议单位采纳程度、社会评价等因素进行综合考评。而不是单纯考核发出的检察建议的数量，从而防止单纯为应付考核出现滥发或集中发出检察建议现象。将检察建议纳入检察业务目标考评的范围，既可以为检察干部评优晋级提供重要参考依据又可以为开展检察建议年度报告制度提供具体细化的统计分析基础。
四、“两法”中检察建议的文书及其管理
（一）检察建议文书的现状
研究检察建议的性质与效力，关键在于规范和加强司法适用。
目前，为了有效执行修改后的《刑事诉讼法》以及有关立法、司法解释，最高人民检察院对涉及建议类诉讼法律文书在出台的《人民检察院刑事诉讼法律文书格式样本》中作出了相关规定，在23个文书中有关刑事检察建议类文书共8个。
8个文书中有6个在《刑事诉讼法》及《刑事诉讼规则》中是有明确表述规定的，具体分别是：（1）《应当逮捕犯罪嫌疑人建议书》，依据《刑事诉讼规则》第321条、第346条的规定。（2）《量刑建议书》，依据《刑事诉讼规则》第400条的规定。（3）《延期审理建议书》，依据《刑事诉讼法》第198条《刑事诉讼规则》第455条、第471条、第47条第2款的规定。（4）《恢复庭审建议书》，依据《刑事诉讼规则》第456条的规定。（5）《适用简易程序建议书》，依据《刑事诉讼规则》第208条的规定。（6）《羁押必要性审查建议书》，依据《刑事诉讼规则》第93条的规定。
另有2个涉及死刑执行和1个涉案精神病人适用约束措施的建议书，在《刑事诉讼法》以及诉讼规则中的条文表述中并无明确规定，但最高人民检察院根据检察实务需要拟定了规范性建议文书，具体是：（1）《采取临时保护性约束措施建议书》，依据《刑事诉讼法》第289条的规定（2）《停止执行死刑建议书》，依据《刑事诉讼法》第251条、第252条的规定。
而民事行政检察活动中制发的监督类检察建议，依据2013年10月最高人民检察院最新确定并发布的法律文书范式规定，将另行设计。根据最高人民检察院民事行政检察厅于2013年5月28日发布的《人民检察院民事行政检察法律文书格式样本（征求意见稿）》，共拟制了6类检察建议样本，即用于再审的检察建议、监督审判人员违法行为的检察建议监督执行活动的检察建议、建议更换办案人的检察建议督促依法履行职责的检察建议和建议改进工作的检察建议。其中，进工作的检察建议又包括下列情形：（1）人民法院对民事诉讼中同类问题适用法律不一致的；（2）人民法院在多起案件中适用法律存在同类错误的；（3）人民法院在多起案件中有相同违法行为的；（4）有关单位的工作制度、管理方法、工作程序违法或者不当，需要改正、改进的。也就说，检察机关提出对一类问题的建议，也包括对社会治理和单位行业管理提出的检察建议。
可见，对于民事行政检察工作中检察建议的种类，检察机关作了分类化规定，将有助于增强运用的针对性和有效性。
（二）制发检察建议的相关要求
虽然目前对于检察建议的制发，可以按照最高人民检察院于2009年11月13日印发的《规定》执行，但对于日益丰富的检察实践，检察机关的检察建议工作也面临一些新的情况，需要不断予以完善。
一是应高度重视并不断提高检察建议的质量。质量是检察建议工作的生命线。在检察建议工作中，应结合办案，注重深入调研，实事求是，把握监督和诉讼活动的客观实际，找准发案单位存在的问题和漏洞，为提出切实可行的措施建议打下基础，经综合分析后提出切合实际和切中要害的具体措施。承办人在办案过程中应把握诉讼活动需要，注意相关部门单位或者行业在管理、制度以及工作中存在的不足之处，实现办案与拟定检察建议同步进行。针对案件具体情况和已经发现的问题，应认真审查案件事实、证据，深入案发单位进行实地调查分析，增强检察建议的针对性和实效性。对于撰写检察建议过程中可能碰到的疑难、复杂问题，可以考虑建立专家论证制度，将相关问题的材料提供给专家，由专家提出解决建议。对于目前最高人民检察院已经明确的建议类文书，应当严格执行、规范适用。总的来说，检察机关办理案件时制发检察类建议文书，应当严格依照有关法律法规、规则进行选取、制作。
二是应明确不同建议类文书的适用范式。对诉讼法及其规则有明确规定的建议，一般应采用书面形式提出。对于监督类建议和规定为“应当”提出“建议”的情形（比如，民事监督建议以及刑事诉讼规则》第75条、第76条、第346条、第401条、第402条、第428条第434条、第441条、第459条、第466条、第470条、第476条、第563条、第612条、第616条、第621条、第632条、第641条、第648条），应当统一采取以“检察”冠名的“检察建议书”形式提出，以显示建议的规范性和严肃性尚无范式规定的监督类检察建议的内容一般可分为五项：（1）问题的来源或提出建议的起因；（2）提出建议所依据的事实和法律、法规及有关规定；（3）应当消除的隐患及违法现象；（4）改进执法办案工作或者加强治理防范的具体意见；（5）受文单位书面回复落实情况的期限等其他建议事项。
对于制约类和配合类建议，应当体现其建议的流程性特点，统一采取适用“××建议书”的方式向对应机关单位提出。此类建议书应当直接针对有关案件或者执法办案事项，写明提出建议的法律依据、事项及建议内容，一般无须作具体的分析说理。
检察建议的制发，还应当坚持严格依法、准确及时、注重实效的原则，即应当有事实依据，并且符合法律、法规及其他规定，建议的内容应当具体明确，切实可行。检察建议作为叙述型通用法律文书，制作时还应当做到描述案件事实清楚、引用法律条文准确、结论明确易懂、语言准确精练。引用法律，应当写明法律的全称；引用的法律条文，要写明具体的条文号，条文中有款、项的，要具体到款、项。
三是应设立统一的“更换执法办案人员”建议书。所谓更换执法办案人员，是指检察机关在依法履行检察诉讼监督职权时，发现在立案、侦查、起诉、审判、执行和监管过程中有渎职行为或者其他影响案件公正处理情形时，依法建议更换相关办案人员的监督方式。其依据是最高人民法院、最高人民检察院、公安部、国家安全部、司法部《关于对司法工作人员在诉讼活动中的渎职行为加强法律监督的若干规定（试行）》第10条第2项的规定。虽然修改后的《刑事诉讼法》，未将此前草案中“必要时可以建议侦查机关更换办案人”的条款予以保留，但还是赋予了检察机关对侦查人员以非法方式收集证据行为的调查核实权力。而将要实行的民事诉讼监督法律文书中又规定了“建议更换办案人员”检察建议。但检察机关开展法律监督工作，还涉及有关机关单位的执法活动只规定“更换办案人员”难以适应检察工作的实际需要。为此，从完善和统一检察机关诉讼监督方式的实际出发，应当设立统一用于“更换执法办案人员”的检察建议书。建议书应详细叙述检察机关审查查明的案件基本情况，概括列明执法办案人员存在哪些违法行为，需要更换办案人员的理由和根据。
（三）建议类文书的日常管理
加强和改进检察建议文书的管理，对于推动检察机关立足法律监督职能，积极开展检察建议工作，完善检察基础工作，进一步促进法律正确实施、促进社会和谐稳定具有积极意义。应结合检察机关统一业务软件的运用和办案实际，针对建议类文书管理的现状，确日常运用规范，完善管理要求。
一是规范提出检察建议的程序。检察机关在向有关机关、单位、人民团体发送检察建议时，一般情况下应当遵循级别对等原则。当然，向本院所办理案件的发案单位提出检察建议的，可以不受级别和地域的限制。向发案单位的上级单位或者主管机关提出检察建议的，应当由接受建议单位的同级或者上级人民检察院提出。
二是规范制发主体与审批手续。检察机关提出检察建议，应当按照统一的格式和内容制作检察建议书，报请检察长审批或者提请检察委员会讨论决定后，以人民检察院的名义送达有关机关单位。检察建议书应当报上一级人民检察院备案，同时抄送被建议单位的上级主管机关。对于试行主办（主任）检察官办案责任制的，主办（主任）检察官制发的检察建议，仍然应当实行审批制。
三是规范不同类型建议文书的管理。诉讼监督类建议可以采取连续编号，文书随个案装卷的同时，由检察业务部门确定专人将文书备案存档管理。刑事诉讼中就个案提出的制约类和配合类建议，可以采取逐案编号的方式处理。文书也应随个案装卷的同时由相关业务部门确定专人将文书备案存档管理。
对于制发的各类检察建议文书，还应当加强文书审核工作，以确保文书的质量和水平。对于重大问题的检察建议，以交由检察建议日常管理部门的检察委员会专职委员，负责文书发送前的审核把关。一般的检察建议文书均可由业务部门负责，落实所在部门的专门人员，在发送前对文书进行审核把关。
此外，检察机关还应当及时了解和掌握接受建议单位对检察建议的采纳落实情况，必要时可以回访。具体应由承办部门负责检察建议的跟踪了解、督促落实等工作。接受建议单位对检察建议没有正当理由不予采纳的，人民检察院可以向其上级单位反映。
余论：检察建议部分功能重构
（一）检察建议的定位及功能困境分析
检察建议由作为“一般法律监督”方式方法在实践中兴起，到随着“一般法律监督”职能事实上被取消而湮灭不用；从作为社会治安综合治理的一种手段到如今被广泛运用，经历了曲折、顽强的发展过程。但检察建议始终与其性质和定位相联系，又受其性质和定位所制约。
毋庸置疑，随着检察建议在民事诉讼法中作为一种监督方式的确立，检察建议就成为一个具有特定性质和功能的法律概念。“概念乃是解决法律问题所必需的和必不可少的工具。没有限定专门的严格的概念，我们便不能清楚和理性地思考法律问题。没有概念，我们便无法将我们对法律的思考转变为语言”。据此，检察建议应当拥有其“专门的严格的”内涵和外延。但现行法律法规及司法实践，关于检察建议的定位及功能存在相互冲突或者说相互矛盾的情况，需要引起我们的重视：
一是在检察建议的定位上，由于检察建议这一概念是在“一般法律监督”的立法框架下而形成的，所以，原有对检察建议的界定难免会与现行法律中专门法律监督的概念相冲突。多年来，关于检察建议的定位，在理论上和实践中曾有不同认识。有的认为，检察建议是检察机关参与社会治安综合治理、预防腐败的一种形式，是检察机关作为社会组织的责任和义务。检察建议的效力来自检察机关的专业性、检察建议的质量和各有关单位对法制的尊重。也有观点认为，检察建议是法律监督权的延伸和补充，具有权力属性。还有观点主张，检察机关提出检察建议的目的应是保障法律的统一正确实施，维护法制统一和尊严，促进社会安全稳定，提出检察建议的情形不应局限于社会治安综合治理和预防腐败。有观点则认为，检察建议是非诉讼活动，并不是检察机关法律监督范围内的工作内容。更有观点提出，履行法律监督职能的检察建议，应当承认其公权力的属性和效力，并积极规范其权力运行方式；而对于履行社会治安治理职能的检察建议，则应当否定其公权力性质，并退出公权范畴。而根据最高人民检察院制定实施的《规定》对于检察建议的定位，认为其“主要是检察机关立足检察职能，结合执法办案，参与社会治安综合治理，预防腐败，建议有关单位建章立制，堵塞漏洞，预防和减少违法犯罪的一种工作方式，它与法律监督职能密切相关，是法律监督职能的延伸和补充”。显然，目前检察机关实施的《规定》，采用了“检察建议是法律监督权的延伸和补充，具有权力属性”这样一种观点，这里所指的“权力属性”，当然应视作“法律监督权力的属性”。但这显然与目前关于检察机关不从事“一般监督”的主流观点相左，在检察建议法定化的如今，必然出现检察建议既有一般监督，又有司法监督的两种性质并存的状态。
二是在检察建议的功能上，基于检察建议的定位以及现状分析，检察实践中，也就必然存在两种定位并存于一种检察建...
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