作者简介：胡建淼，中央党校（国家行政学院）一级教授；骆梅英，浙江工商大学法学院党委书记、教授。文章来源：转自“中国法治实施报告”公 号。完整内容参见江必新主编：《中国法治实施报告(2019）》，人民法院出版社2020年版，第132-159页。
编者按：
《中国法治实施报告》由江必新教授倡导发起并主编、中国行为法学会和中南大学联合主办，自2013年迄今已连续出版7卷。 报告旨在围绕党的十八大以来中国法治建设新阶段的中心任务,聚焦法治实施，记录中国法治发展历程，为法治中国实践提供系统的“年度体检”,为法治实施的推进出谋划策。 《中国法治 实施报告(2019)》由来自17所著名高校、6家实务部门、35位专家联袂创作。 全书共分四编， 共 69万余字 ： 总报告，宏观梳理年度法治实施总体情况，旨在总览全局； 七大部门法十四部实施报告，分章详述法律体系各部门实施进展，重点突出专域； 六部年度法治实施专题报告，深入探索年度法治实施重大主题，着力聚焦要点； 十大典型事件名家评析，权威解读年度最受关注大案大事，旨在见微知著。
报告要旨
2019年是新中国成立70周年，也是行政诉讼法颁布三十周年和行政复议法施行二十周年。 深入贯彻党的十九大和十九届二中、三中、四中全会精神，实现2020年基本建成法治政府的目标、落实《法治政府建设实施纲要（2015－2020年）》的部署也迎来了冲刺之年。 在行政性立法方面，以“高质量立法促高质量发展”为引领，突出重点领域立法。 在行政职权行使和法治政府建设方面，以“法治是最好的营商环境”为导向，持续深化“放管服”改革，规范重大行政决策程序，推进综合行政执法体制改革，开展法治政府建设全面督察和示范创建，建设人民满意的服务型政府。 在行政争端解决和矛盾化解方面，以“实质性化解行政争议”为中心，行政复议体制改革稳步推进，行政裁决机制建立健全，一站式多元纠纷解决平台和机制建设“多地开花”。
核心建议
1.健全重大行政决策事项目录的科学性论证和合法性审查，防止五大程序机制“认认真真走过场”，进一步在理论上研究和在实践中总结公众参与、专家论证、风险评估的有效机制和模式，细化参与、论证和评估的法定条件、标准和技术。
2.跟踪研究新一轮行政执法体制改革的重要问题，包括如何理顺“1+5”行政执法体制，如何从法律层面厘清不同领域、不同部门的执法权限分配，“双随机一公开”如何与常态化监管、属地化监管、网格化监管相协调，行政执法力量如何“下沉”等。
3.加强对地方政府在产业结构调整中的权力空间和行为规范的研究。 特别是在相关立法和执法中，因公共安全、产业调控、区域发展、环境保护等公共利益需要，依法强制或引导市场主体从特定生产领域退出的，应进一步研究如何明确和细化其触发条件、退出程序、补偿机制等。
4.落实《行政复议体制改革方案》，加快行政复议法修改，巩固已经取得的行政复议体制改革成果，明确除实行垂直管理的行政机关外，一级政府只设置一个行政复议机构，统一管辖以本级政府部门和下级政府为被申请人的行政复议案件。
正文
2019年是新中国成立70周年，也是《行政诉讼法》颁布三十周年和行政复议法施行二十周年。 深入贯彻党的十九大和十九届二中、三中、四中全会精神，实现2020年基本建成法治政府的目标、落实《法治政府建设实施纲要（2015－2020年）》的部署也迎来了冲刺之年。 特别是，党的十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，聚焦国家治理体系和治理能力建设，系统总结了“中国之治”的十三项制度原则，为法治政府建设也为现代行政法学体系的发展指明了方向和路径。
在行政性立法方面，以“高质量立法促高质量发展”为引领，立法与改革紧密呼应。重大行政决策程序的法治化抓住并规范了用权的关键环节；《外商投资法》的出台统一了外资市场监管的基础，架设了新型外资准入监管模式；《优化营商环境条例》集中体现了党的十八大、十九大以来“放管服”改革的积极成果；《土地管理法》《城市房地产管理法》修改及时吸收了农村“三块地”改革的有益经验；《政府信息公开条例》首次修改，进一步扩大了主动公开的范围、规范了申请答复程序；施行了20多年的收容教育制度的废止，则彰显了人权保障和行政法治的进步。
在行政职权行使和法治政府建设方面，以“法治是最好的营商环境”为导向，深化“放管服”改革，放宽市场准入，加强公正监管，通过规范行政行为、优化行政程序以促进市场活力。以监管改革促营商环境优化，持续提升在线政务服务，大力推进综合行政执法体制改革，同步开展法治政府建设全面督察和示范创建，加快建设人民满意的服务型政府。
在行政争端解决和矛盾化解方面，以“实质性化解行政争议”为中心，统筹推进复议、裁决、调解、诉讼等纠纷解决机制。行政复议法实施20年来，我国行政复议体制改革稳步推进，重点聚焦整合复议职责、加大复议公开、提升能力建设等方面，不断提升行政复议公信力和专业性；同时，坚持把非诉讼纠纷解决机制挺在前面，建立健全行政裁决机制，联合司法机关推进一站式多元纠纷解决平台和机制建设“多地开花” 。
一、行政立法：以“高质量立法促高质量发展”为引领
2019年，全国人大及其常委会制定法律6部，修订法律16部，部分废止法律1件； 国务院制定行政法规8部，修订行政法规62部。 2019年，制定机关共向全国人大常委会报送备案行政法规、地方性法规1444件，其中行政法规53件，省级地方性法规516件，设区的市、自治州、不设区的地级市地方性法规718件，自治条例和单行条例99件，经济特区法规58件。 地方和部门共向司法部报送国务院备案的法规规章1730部，其中，予以登记备案的地方性法规987部，自治州、自治县的自治条例和单行条例81部，地方政府规章489部，国务院部门规章141部，暂缓备案登记26部，不予备案登记6部。
2019年，相对重要的行政性立法有：健全依法决策机制的《重大行政决策程序暂行条例》、《外商投资法》、《优化营商环境条例》、《国务院关于在线政务服务的若干规定》等。修改、废止的重要法律法规有：巩固农村“三块地”改革的《土地管理法》、《城市房地产管理法》、《政府信息公开条例》、《关于废止有关收容教育法律规定和制度的决定》等。
（一）《重大行政决策程序暂行条例》：规范依法用权的关键环节
党的十九大提出，“健全依法决策机制，构建决策科学、执行坚决、监督有力的权力运行机制”。决策权是国家公权力最重要的表现形式之一，也是使用最为广泛、最频繁、最复杂的权力。没有决策的法治化，也就无法建成法治国家和法治政府。为规范重大行政决策程序、提高决策质量和效率，2019 年 5 月，国务院发布《重大行政决策程序暂行条例》（以下简称《条例》）。《条例》的出台标志着自2004年《全面推进依法行政实施纲要》首次提出“建立健全重大行政决策机制”后，经由五百余部地方立法先行先试，中央层面以行政法规的立法形式完成了统一重大行政决策程序立法。
《条例》共6章44条，其中贯彻的一条红线是坚持科学决策、民主决策和依法决策。首先，《条例》以“列举+排除”式确定了重大行政决策事项的范围。这一立法例主要是借鉴了地方实践。在行政法学上，行政决策本质上更属于一类程序性法治概念，嵌入于行政规定与行政决定之中，通过“目录清单制”有利于将这一程序理念植入部门行政，同时又通过动态调整赋予地方裁量权限。据此，《条例》列举了五类“重大”事项：（一）制定有关公共服务、市场监管、社会管理、环境保护等方面的重大公共政策和措施；（二）制定经济和社会发展等方面的重要规划；（三）制定开发利用、保护重要自然资源和文化资源的重大公共政策和措施；（四）决定在本行政区域实施的重大公共建设项目；（五）决定对经济社会发展有重大影响、涉及重大公共利益或者社会公众切身利益的其他重大事项。同时，明确排除了三类事项，分别是财政政策、货币政策等宏观调控决策，政府立法决策，突发事件应急处置决策。其次，《条例》确定了重大行政决策的法定程序。党的十八届四中全会提出，健全依法决策机制，把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定确定为重大行政决策的法定程序。《条例》系统贯彻了“五大程序机制”：一是规范决策草案的形成过程，主要规定了公众参与、专家论证和风险评估程序，规定决策实施可能对社会稳定、公共安全等方面造成不利影响的，应当组织风险评估；二是明确合法性审查为必经程序，并规定送请审查需要的材料、时间和合法性审查的内容；三是明确集体讨论决定为必经程序，规定决策草案应当经决策机关常务会议或者全体会议讨论，集体讨论决定情况应当如实记录并与责任追究挂钩；四是针对“新官不理旧账”“朝令夕改”等突出问题，《条例》在建立健全决策执行中的问题反馈机制和决策后评估制度基础上，严格规范决策调整程序。最后，《条例》确定了严格的监督机制和责任机制，规定将重大行政决策情况作为考核评价决策机关及其领导人员的重要内容，明确规定决策严重失误或者久拖不决，造成重大损失、恶劣影响的，应当倒查责任，实行终身责任追究制。
（二）《优化营商环境条例》：巩固深化“放管服”改革成果
“简政放权，放管结合，优化服务”，是党的十八大、十九大以来我国政府领域最重要的改革。随着改革走向纵深，政府职能转变、监管方式创新、生产力进一步解放的改革红利不断被释放。2019年2月25日，习近平总书记在中央全面依法治国委员会第二次会议上深刻地提出“法治是最好的营商环境”，这一重要论断为持续深化“放管服”改革举旗定向、指引航程。为了巩固改革成果，推进国家治理体系和治理能力现代化，2019年10月22日，国务院公布《优化营商环境条例》（以下简称《条例》），自2020年1月1日起施行。《条例》从市场主体保护、市场环境、政务服务、监管执法等多方面为优化营商环境提供了法治保障。
首先，《条例》坚持平等保护原则，从权利平等、机会平等、规则平等三方面保障各种所有制经济平等受到法律保护，落实市场主体公平待遇。一是依法保护各类市场主体在使用要素、享受支持政策、参与招标投标和政府采购等方面的平等待遇，为各类市场主体平等参与市场竞争强化法律支撑。二是依法保护市场主体经营自主权、财产权和其他合法权益，保护企业经营者人身和财产安全。加大对市场主体知识产权的保护力度，建立知识产权侵权惩罚性赔偿制度。三是推动建立全国统一的市场主体维权服务平台，为市场主体提供高效、便捷的维权服务。
其次，《条例》以法治化、便利化、国际化为指引，坚持营造公正、透明、公开的市场环境。一是破除市场准入和市场退出障碍。明确了通过深化商事制度改革、推进证照分离改革、压缩企业开办时间、持续放宽市场准入、进一步优化市场主体注销办理流程等措施，为市场主体进入和退出市场、开展经营活动破除障碍。二是落实减税降费政策。明确各地区、各部门应当严格落实国家各项减税降费政策，保障减税降费政策全面、及时惠及市场主体，并对设立涉企收费作出严格限制，切实降低市场主体经营成本。三是解决“融资难、融资贵”，鼓励和支持金融机构加大对民营企业和中小企业的支持力度、降低民营企业和中小企业综合融资成本，不得对民营企业和中小企业设置歧视性要求。
最后，《条例》规范和创新监管执法，“刀刃向内”促进公开、透明的市场监管。一是推动健全执法机制。建立健全跨部门跨区域行政执法联动和响应机制，在相关领域推行综合行政执法，减少执法主体和执法层级，推动解决困扰市场主体的行政执法检查过多过频问题，实现从监管部门“单打独斗”转变为综合监管，做到“一次检查、全面体检”。二是推动创新监管方式。明确除直接涉及公共安全和群众生命健康等特殊行业、重点领域外，都要实行“双随机、一公开”监管，推行“互联网+监管”，对新兴产业实行包容审慎监管。三是推动规范执法行为。明确行政执法应当依法慎重实施行政强制，减少对市场主体正常生产经营活动的影响，不得随意采取要求市场主体普遍停产、停业的措施，避免执法“一刀切”。要求行政执法应当规范行使自由裁量权，合理确定裁量范围、种类和幅度。四是增强法规政策制定的透明度和科学性。明确制定与市场主体生产经营活动密切相关的法规政策，应当充分听取市场主体、行业协会商会的意见，新出台法规政策应当结合实际为市场主体留出必要的适应调整期，并加强统筹协调、合理把握出台节奏、全面评估政策效果，避免因政策叠加或相互不协调对市场主体正常生产经营活动造成不利影响，同时加大涉企法规政策的宣传解读力度。
（三）《外商投资法》：外资市场监管的基本法
2019年3月15日，第十三届全国人大第二次会议通过了《中华人民共和国外商投资法》， 于2020年1月1日起实施，同时废止《中华人民共和国外资企业法》、《中华人民共和国中外合资经营企业法》和《中华人民共和国中外合作经营企业法》（合称“外资三法”），这意味着我国对外商投资市场的政府规制进入了新时代，其中涉及行政法发展与全球治理的重要命题。
首先，在准入监管方面，《外商投资法》确立了“准入前国民待遇+负面清单”的新型监管框架。准入前国民待遇，是指在投资准入阶段给予外国投资者及其投资不低于本国投资者及其投资的待遇；负面清单，是指国家规定在特定领域对外商投资实施的准入特别管理措施；国家对负面清单之外的外商投资，给予国民待遇。负面清单由国务院发布或者批准发布。这一监管框架充分吸收了我国自贸区改革的经验。根据《外商投资准入特别管理措施（负面清单）（2019年版）》和《自由贸易试验区外商投资准入特别管理措施（负面清单）（2019年版）》，特别管理措施已从改革之初的190余项 缩减为现今全国40项、自贸区37项。这一监管框架也是我国近年来市场准入监管不断接轨国际投资规则、是行政审批和“放管服”改革成果的集中体现。过去的“外资三法”对外资准入实施“逐案审批制”，“一事一批、层层审批”的事前审查模式，平添了不少额外的行政准入环节。根据《外商投资法》所确立的“准入前国民待遇+负面清单”制度，外商投资企业登记注册制度也进行了相应改革，申请材料进一步简化，登记程序进一步优化。
其次，在监管激励和行政行为规范方面，新法设“投资促进”和“投资保护”专章，一方面，建立和完善外商投资促进机制，营造稳定、透明、可预期和公平竞争的市场环境；另一方面，规范征收行为，加强对外商投资企业的产权保护，建立合法性审核，强化对制定涉及外商投资规范性文件的约束，促进政务诚信，要求地方政府守约践诺。
最后，在行政争端解决方面，新法将实践中行之有效的外商投资企业投诉机制上升为正式的法律制度，规定国家建立外商投资企业投诉工作机制，协调完善外商投资企业投诉工作中的重大政策措施，及时处理外商投资企业或者其投资者反映的问题；外商投资企业或者其投资者认为行政机关及其工作人员的行政行为侵犯其合法权益的，可以通过外商投资企业投诉工作机制申请解决。这实际上是构建了一套行政内协调处理争议的新机制，与行政复议、行政诉讼一起构成了行政纠纷解决机制。《外商投资法》对投诉机制作只是进行了框架性的构建，尚需明确具体适用细则，在投诉的主体、程序、法律效力和运行效果等方面，值得行政法学界进一步关注和展开研究。
（四）《政府信息公开条例》首修：扩大公开范围 健全公开程序
自2008年《政府信息公开条例》正式施行，我国政府信息公开工作有了长足进步，公开制度已逐步完善,公开实践稳步推进,公开文化渐入人心。但与此同时,信息公开的实践仍然存在地域不平衡、层级不平衡、供需不平衡、主动与申请公开不平衡和权责不平衡等问题。2019年4月15日，历经四年修订完成的《政府信息公开条例》（以下简称“新《条例》”）正式公布，新《条例》充分结合了我国现阶段的国情和政务公开工作的实践经验，进一步扩大了公开范围，规范了公开程序。
一是扩大了主动公开的范围和深度，坚持“公开为常态、不公开为例外”。新《条例》明确各级行政机关应当主动公开机关职能、行政许可办理结果、行政处罚决定、公务员招考录用结果等十五类信息，同时，规定设区的市、县人民政府及其部门，乡（镇）人民政府应当根据本地方的具体情况主动公开与基层群众关系密切的市政建设、公共服务、社会救助等方面的政府信息。二是明确不公开政府信息的具体情形。新《条例》规定，行政机关内部事务信息、过程性信息及行政执法案卷信息可以不予公开，但法律、法规、规章规定应当公开的，从其规定。三是规范了申请公开的条件和限制。新《条例》删除了申请获取政府信息需“根据自身生产、生活、科研等特殊需要”的规定，“三需要”限制的删除进一步保障了公民、法人依法获取政府信息的权利，同时，对于近年来司法界较为关注也颇受争议的滥用政府信息公开权的行为予以规制，对于同一申请人反复、大量提出政府信息公开申请的，新《条例》规定了不予重复处理、要求说明理由、延迟答复并收取信息处理费等措施。对于申请人以政府信息公开申请的形式进行信访、投诉、举报等活动的，新《条例》明确行政机关应当告知申请人通过相应渠道解决。四是根据实践发展经验补充、完善了依申请公开程序，要求行政机关建立健全政府信息公开申请登记、审核、办理、答复、归档的工作制度。新《条例》规定，对于信息公开申请，行政机关根据下列情况分别作出答复等处理：对于申请内容不明确的，行政机关应当给予指导和释明；已经主动公开的，告知申请人获取该信息的方式、途径；可以公开的，提供该信息，或者告知获取该信息的方式、途径和时间；不予公开的，告知并说明理由；经检索没有所申请公开信息的，告知信息不存在；不属于本机关负责公开的，告知并说明理由，能够确定负责公开的行政机关的，告知该机关名称、联系方式；申请人重复申请公开相同政府信息的，告知不予重复处理；属于工商、不动产登记资料等信息，有关法律、行政法规对信息的获取有特别规定的，告知依照有关规定办理。五是体现“放管服”改革精神，提高政府信息公开在线办理水平。新《条例》要求各级人民政府加强政府信息资源的规范化、标准化、信息化管理，依托政府门户网站，逐步建立具备信息检索、查阅、下载等功能的统一政府信息公开平台，提高在线政务公开工作的质量和效率，同时，在政务服务场所设置政府信息查阅场所，并配备相应的设施、设备，为公民、法人和其他组织获取政府信息提供便利。
（五）《土地管理法》《城市房地产管理法》修改：呼应农村“三块地”改革
作为国家基础性制度，农村土地制度改革关系着5亿农民的切身利益。1994年《城市房地产管理法》和1998年修改的《土地管理法》，形成了农村集体土地的规制体系：一是土地用途管制制度，将农村集体土地分为农用地、建设用地和未利用地，对耕地实行特殊保护，严格限制农用地转为建设用地，农用地转为建设用地必须履行严格的审批程序，控制建设用地总量，禁止集体建设用地流转于建设用地市场，禁止农民集体所有土地的使用权出让、转让或者出租用于非农业建设；二是建设用地的国家垄断供应制度，无论是城镇规划区内还是城镇规划区外，所有建设需要使用集体土地的，都必须先征收为国家所有，再出让于项目建设，“先征收、再出让”成为我国建设用地的供应模式。严格的用途管制不利于解放农村生产力，为解决“三农”问题，2014年，中央深化改革领导小组审议通过了《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》，2015年，全国人大常委会审议通过《关于授权国务院在北京市大兴区等三十三个试点县（市、区）行政区域暂时调整实施有关法律规定的决定》，开启了农村“三块地”改革试点。“三块地”改革试点形成了一批可复制、可推广、利修法的制度创新成果，并为《土地管理法》、《城市房地产管理法》的修改提供了关键性建议。
2019年8月26日全国人民代表大会常务委员会作出《关于修改〈中华人民共和国土地管理法〉、〈中华人民共和国城市房地产管理法〉的决定》，此次修法吸收了“三块地”改革的试点经验，在土地征收改革、集体经营性建设用地入市改革和宅基地改革等方面做出了多项创新性的规定。首先，在土地征收方面，主要体现为缩小征地范围、规范征收程序、完善土地征收多元保障机制。行政征收是一种财产权处分行为，具有强制性、非对价性、法定性等特点，必须遵守法定原则、公益原则、补偿原则、合理原则。法律上，几乎所有的征收行为都是以“公共利益”为名，但公共利益的确定却是实践中的一个难点。新《土地管理法》首次对土地征收的公共利益进行了明确界定，采用列举的方式，对军事外交，政府组织实施的基础设施建设、公益事业、扶贫搬迁和保障性安居工程，以及成片开发建设等六种情况确需征地的可以依法实施征收。这一修改无疑是进步的，但为避免“实施成片开发建设需要用地”在实践中被随意扩大，市县人民政府一方面必须按照国务院自然资源主管部门即将制定的标准确定成片开发区域，另一方面，还必须在成片开发建设中引入民主参与机制，以防止公共利益泛化和征收权的滥用。在征地补偿方面，新《土地管理法》改变了以前以土地年产值为标准进行补偿，现在实行按照区片综合地价进行补偿，除了考虑土地产值，还要考虑区位、当地经济社会发展状况等因素综合制定地价，同时删除了土地补偿费和安置补助费，总和不得超过土地被征收前三年平均年产值的三十倍的规定，进一步提升了补偿标准，保障了农民权益。其次，在集体经营性建设用地入市方面，新《土地管理法》取消了集体建设用地不能直接进入市场流转的限制，赋予了农村集体经营性建设用地出让、租赁、作价出资、或者入股及转让、出租、抵押的权能，也为落实同等入市、同权同价和建立城乡统一的建设用地市场奠定了法律基础，成为这次土地管理法修改的最大的亮点。下一步法律实施中，可入市用地的范围、以谁的名义入市、谁可以拿地以及以何种方式、何种价格入市、入市所得收益如何分配等问题仍待改革进一步探索、总结。最后，在宅基地改革方面，新《土地管理法》增加了户有所居的规定，允许已经进城落户的农村村民自愿有偿退出宅基地，但地方政府不能强迫农民退出。
（六）收容教育废止：彰显行政法治进步
2019年12月28日，十三届全国人大常委会第十五次会议通过了《关于废止有关收容教育法律规定和制度的决定》，实施了20多年的收容教育制度正式废除。这是继2003年废除收容遣送制度，2013年废除劳教制度后，被废除的第三项“收容系”制度。收容教育的废除，体现了我国人权保障和程序正义的进步，具有重要的行政法治意义。
收容教育是一项针对卖淫嫖娼人员的强制教育措施。1991年《全国人民代表大会常务委员会关于严禁卖淫嫖娼的决定》第4条第2款规定：“对卖淫、嫖娼的，可以由公安机关会同有关部门强制集中进行法律、道德教育和生产劳动，使之改掉恶习。期限为六个月至二年。具体办法由国务院规定。”1993年国务院发布《卖淫嫖娼人员收容教育办法》，进一步明确了收容教育所的设置、收容教育决定的程序、收容教育的期限及解除、对被收容教育人员的管理和权利救济等内容。长期以来，收容教育制度因行政机关凭一纸决定就可以对某个特殊人群实施长达半年到两年的人身自由限制而广受诟病。特别是，2014年黄海波事件 引起了法律界对收容教育强制措施的关注、研究并“上书”废除。第一，废止收容教育控制了行政权的滥用。收容教育性质上是一种特殊的行政措施，它既不是《行政处罚法》所定义的“行政处罚”，也不属于《行政强制法》所定义的“行政强制措施”，因此逃逸了这两部以保障人权、规范行政为目的的法律的控制，成为社会主义法律体系上的畸形物。第二，废止收容教育彰显了程序法治。一项限制人身自由的行政措施，实施中不仅缺乏适用条件的严格限制，而且缺失了说明理由、听证、救济等正当程序保障，成为程序正义阴影下的异种。最后，废止收容教育体现了行政相对人的人权保障。根据《关于废止有关收容教育法律规定和制度的决定》，收容教育制度废止后，对正在被依法执行收容教育的人员，解除收容教育，剩余期限不再执行。
二、行政职权行使：以监管改革促营商环境优化
2019年，中国政府以打造法治化、国际化、便利化营商环境为目标，继续深化“放管服”改革，放宽市场准入，加强公正监管，通过规范行政行为、优化行政程序以促进市场活力。
（一）立足企业生命周期推进行政监管改革
随着“放管服”改革的持续深入推进，我国大陆在世界银行《2019年营商环境报告》中，营商便利度分数（ease of Doing Businessscore）在 190 个国家和地区中排名第 46 位，跃升 38 位，在《2020年营商环境报告》中，排名第 31位，继续跃升15 位，取得了巨大的进步。这一成绩不仅是我国政府领域不断简政放权深化改革的写照，其以企业全生命周期为中心推进监管改革的理念也具有实践指引意义。聚焦企业开办、运营到破产这一生命周期的各个环节，如何改革准入前的许可机制，便利其在建设施工、不动产登记、办理税收、执行合同、日常运营等方面的权利实现机制，简化破产、注销等市场退出机制，构成了这一年我国政府行政监管改革的一条主线，同时也构成了行政法治意义上不断规范行政行为、优化行政程序的一条主线。
首先，在准入许可方面，破解“准入不准营”，以“证照分离”大力推进商事登记制度改革。“证照分离”改革率先在上海浦东开展试点，首批选择与企业经营活动密切相关的116项行政许可事项，通过采取改革审批方式和加强综合监管，进一步完善市场准入。在试点经验基础上，2018年10月，国务院发布《关于在全国推开“证照分离”改革的通知》 ，首批106项行政许可在全国施行“证照分离”改革。在部分涉企许可事项改革经验基础上，2019年11月，国务院发布《关于在自由贸易试验区开展“证照分离”改革全覆盖试点的通知》 ，针对中央层面设定的全部523项涉企行政许可率先在全国自贸区开展“证照分离”试点。改革呈现出阶段式有序推进之势。
“证照分离”改革是继前期“先照后证”改革解决了“办照难”问题后，下一步如何解决市场主体“办证难”的问题，本质上是我国行政许可实施主体和程序的又一次革新。针对涉企许可事项，分类进行改革：对于企业能够自主决策的经营活动，取消行政审批，或改为备案管理；对暂时不能取消审批的行政许可，简化审批方式，实行告知承诺制；对不适合采取告知承诺制的行政许可事项，简化办事流程，公开办事程序，提高审批的透明度和可预期性；对涉及国家安全、公共安全等特定领域，继续强化市场准入管理，加强风险防范；同时，改革同步要求进一步探索加强事中事后监管的有效方式和措施，建立综合监管体系，切实增强监管合力，提升监管效能。
其次，在事中监管方面，不断优化行政程序，推进政府流程再造。现代行政法意义上的程序正义，已经从仅仅聚焦于权利保障的个体式程序设计走向对促进社会公共利益和制度福祉的整体性程序保障问题的普遍关注。从企业生命周期视角观测的行政监管程序，其流程的优化包括开工前审批、不动产登记、运营管理以及监管政策评价等环节。一是推开工程建设项目审批制度改革。2019年3月，国务院办公厅印发《关于全面开展工程建设项目审批制度改革的实施意见》，对工程建设项目审批制度实施全流程、全覆盖改革，包括统一审批流程、统一监管方式等6个方面以及精简审批环节、实行联合审图和联合验收、推行区域评估等22项措施。二是开展“减证便民”行动，以制度创新持续减少和规范证明事项。证明事项的改革，实际上是行政法上一场行政程序举证责任机制的大变革。2018年6月，国务院办公厅发布《关于做好证明事项清理工作的通知》 ，要求在2018年底前完成对本部门规章和规范性文件等设定的各类证明事项的全面清理。2019年5月，李克强总理主持国务院常务会议进一步部署此项改革，会议决定在天津、辽宁、上海、广东等13个省（市）和公安部、司法部、人力资源社会保障部、自然资源部、交通运输部5个部门开展证明事项“清单+告知承诺制”改革试点。据此，公安部制定服务经济社会发展服务群众服务企业60项措施，提出“凡是具备联网核查条件的或者以身份证、中国公民护照等身份证件为基础的办证事项，逐步实现‘全国通办’”；人力资源社会保障部办公厅印发《人力资源社会保障系统开展证明事项告知承诺制试点工作实施方案》，确定在6项社会保险经办业务和12项专业技术人员资格考试报名中开展证明事项告知承诺制试点；等等。三是建立政务服务“好差评”制度，探索基于相对人满意度的行政监管评价机制。2019年12月，国务院办公厅发布《关于建立政务服务“好差评”制度 提高政务服务水平的意见》 ，明确到2020年底前全面建成政务服务“好差评”制度体系，建成全国一体化在线政务服务平台“好差评”管理体系。
最后，在退出机制方面，按照市场化、法治化原则，建立健全市场主体退出制度。2019年7月，国家发展和改革委员会、国家市场监督管理总局等13个部门联合发布《加快完善市场主体退出制度改革方案》，从规范市场主体退出方式、健全清算注销制度、完善破产法律制度、完善特殊类型市场主体退出和特定领域退出制度等方面提出了改革的具体安排与要求。一是完善注销登记制度，进一步简化普通注销程序，研究建立市场主体强制退出制度，对因经营异常、违法失信而被吊销营业执照、责令关闭的企业和个体工商户等市场主体，依照法定程序实施强制退出。二是明确特定领域退出规则。因公共安全、产业调控、区域发展、技术标准、环境保护等公共利益需要，有关机关可以依法强制或引导市场主体从特定生产领域、业务领域退出。同时要求严格限定市场主体因政府公共政策规定而强制解散退出的条件，建立政策成本效益和成本有效性分析制度，审慎评估因公共利益而要求经营者退出特定生产或业务领域的必要性，按照比例原则以成本最小化的方式达成政策目标。三是鼓励地方建立常态化的司法与行政协调机制。依法发挥政府在企业破产程序中的作用，协调解决破产过程中维护社会稳定、经费保障、信用修复、企业注销等问题，同时避免对破产司法事务的不当干预。
（二）在线政务服务进入法治化快车道
近年来，我国“互联网+政务服务”、“数字政府”建设快速推进，取得了令人瞩目的改革成效。为全面提升政务服务规范化、便利化水平，2019年4月，国务院出台《关于在线政务服务的若干规定》（以下简称《规定》），这是我国首部规范在线政务服务的行政法规。《规定》在总结吸收近年来我国各地区各部门探索开展在线政务服务建设的实践经验基础上，进一步强化顶层设计，为全国一体化在线政务服务平台的设立和运行、为加速推动政府数字化转型提供了法律保障。
首先，《规定》从法律层面确立了全国一体化在线政务服务平台的主体架构，形成以国家政务服务平台为基础，各地区、各部门平台纵横对接、整体联动的一体化建设管理推进机制。旨在解决长期困扰“放管服”改革推进中的部门信息孤岛问题。
其次，《规定》从依法行政，建设法治政府的高度，以行政法规形式明确了在线政务服务事项应上尽上、统一身份认证和办事标准、规范行政相对人材料提交等关键环节和基础要求。旨在解决群众网上办事标准不统一、指南不清晰带来的“办事繁、多头跑、来回跑”的问题，以及各地、各部门在开展在线政务服务创新监管中缺乏上位法支撑的问题。
三是明确电子印章、电子签名、电子证照、电子档案在政务领域的法律效力，极大提升了行政许可和公共服务事项办理的效率。特别是，“电子证照”在政务服务领域全面推广应用极大地推动了部门信息共享、方便公民法人办事，解决了企业群众办事“多次跑”、窗口人员“反复核”的关键问题。
（三）“1+5”综合行政执法改革全面铺开
党的十九大以来，综合行政执法改革驶入快车道，特别是，“放管服”改革走向纵深，市场准入前端的“证照”改革，迫切呼唤事中事后监管后端的“执法”改革，“放管服”在执法领域的延伸，构成了本轮改革最重要的背景。2019年3月，中共中央办公厅、国务院办公厅先后印发了《关于深化文化市场综合行政执法改革的指导意见》《关于深化农业综合行政执法改革的指导意见》《关于深化市场监管综合行政执法改革的指导意见》《关于深化交通运输综合行政执法改革的指导意见》《关于深化生态环境保护综合行政执法改革的指导意见》5个综合行政执法改革指导意见，对整合构建“1+5”行政执法体系作出具体部署。2019年10月31日，党的十九届四中全会通过《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，提出“深化行政执法体制改革，最大限度减少不必要的行政执法事项”，“进一步整合行政执法队伍，继续探索实行跨领域跨部门综合执法，推动执法重心下移，提高行政执法能力水平”，“严格规范公正文明执法”，“落实行政执法责任制和责任追究制度”，明确了本轮行政执法体制改革的方向和内容。
一是构建“1+5”行政执法体系。5个综合行政执法改革指导意见提出，按照减少层次、整合队伍、提高效率的原则，大幅减少执法队伍种类，合理配置执法力量；一个部门设有多支执法队伍的，原则上整合为一支队伍；推动整合同一领域或相近领域执法队伍，实行综合设置；并对整合组建市场监管等5支综合执法队伍作出具体部署。由此形成“一个（城市管理）综合行政执法+五个部门专业（综合）行政执法+联合执法”的模式。实践中，如何科学整合“1+5”执法力量，各地存在不同的实践，同时还取决于不同地方在2015年启动的上一轮城市管理综合行政执法改革中所采取的具体做法和已形成的队伍格局。以浙江为例，本轮机构改革专门成立了浙江省综合行政执法指导办公室，作为全国唯一省级层面的综合行政执法指导部门，负责推进全省行政执法体制改革、执法监督和综合行政执法指导工作。2019年，浙江省出台《关于进一步深化综合行政执法改革的实施意见》，全省11个设区市、90个县市区已全部挂牌成立五大领域专业执法工作机构，初步形成“综合行政执法+部门专业执法+联合执法”的队伍架构，走在全国前列。
二是推动执法力量下沉。2019年1月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于推进基层整合审批服务执法力量的实施意见》，提出推进行政执法权限和力量向基层延伸和下沉，强化乡镇和街道的统一指挥和统筹协调职责。如何实现执法力量下沉，让更多执法力量能够充实到基层一线，关系着行政执法体制改革能否真正回应治理现代化的需求。例如，浙江省在5个乡镇（街道）试点成立综合行政执法大队，探索“一支队伍管执法”，以桐庐县分水镇为例，由镇政府集中行使市容环境卫生、城乡规划、市场监管、公安交通、教育、土地和矿产资源、公共场所卫生、文化旅游、农业、环境保护、物业管理等 23 个方面513项法律、法规、规章规定的全部或部分行政处罚权及相关行政监督检查、行政强制职权，探索解决乡镇“看得见管不了”难题。
三是创新行政执法方式。当前行政执法权的行使，一方面要加大重点领域关键环节的执法力度，另一方面也要减少执法扰民，探索新型柔性执法方式，增进行政机关与相对人之间的沟通和信任。新型的柔性执法方式具有多种样态，包括行政合同、行政指导、轻微免罚、案例指导、执法宣传、行政和解、行政奖励、行政约谈、微笑执法等。例如，2019年3月，上海市司法局、上海市市场监督管理局、上海市应急管理局联合发布《上海市市场轻微违法违规经营行为免罚清单》，涉及工商、质监、食品安全等多个行政执法领域34项轻微违法违规经营行为将免于处罚，用好行政裁量权，为市场提供更加宽容的制度环境。同时，智慧执法也将发挥越来越重要的作用。例如，浙江省开发并运行全省统一的“掌上执法”行政执法监管平台；上海探索执法检查信息上“云”，在沿街店铺设置二维码，执法人员可以即时查询云端检查信息；广东则打通了省市县三级城市管理数据，提供执法投诉事项“一网通办”。
（四）创建督察并举推进法治政府建设
习近平总书记在中央全面依法治国委员会第二次会议上强调，推进全面依法治国，法治政府建设是重点任务，对法治国家、法治社会建设具有示范带动作用。为了深入贯彻落实习近平总书记全面依法治国新理念新思想新战略，2019年5月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《法治政府建设与责任落实督察工作规定》，中央全面依法治国委员会办公室印发《关于开展法治政府建设示范创建活动的意见》，双措并举通过督察和示范创建加快推动法治政府建设，实现2020年基本建成法治政府的目标。
开展法治政府督察，是为加快法治政府建设“强监督，增压力”。2015年12月，中共中央、国务院印发《法治政府建设实施纲要(2015-2020年)》，确立了法治政府建设的总蓝图、路线图、施工图和时间表。《纲要》的实施和成效如何，就需要综合运用多种督察方式，既督任务、督进度、督成效，也察认识、察责任、察作风。《法治政府建设与责任落实督察工作规定》为督察工作提供了规范。一是督察主体，由中央全面依法治国委员会办公室和地方各级党委法治建设议事协调机构的办事机构组织开展中央和地方各级各部门法治政府建设与责任落实情况的督察工作。二是督察对象和内容，规定对地方各级党委及其主要负责人、地方各级政府以及县级以上政府部门及其主要负责人、党政机关工作人员推进法治政府建设进行督察的主要事项。三是“年度报告”制度，将法治政府建设年度报告制度予以法定化、常态化，并规定了年度报告的范围、内容、公开、评议等，使之接受社会监督，推动形成全社会参与法治政府建设的氛围。四是追责问责，对追责依据、追责事项、追责方式、妨碍督察行为的处理等作了细化规定。2019年12月，中央依法治国办部署并开展了对八省份法治政府建设的实地督察。同时，各省市也全面启动了法治政府建设督察。通过督察总结经验、发现问题、提出整改对于法治政府建设与责任落实起到了督促推动的作用。
开展法治政府示范创建，是为加快法治政府建设“树标杆，注动力”。《法治政府建设实施纲要（2015—2020年）》明确提出：“积极开展建设法治政府示范创建活动，大力培育建设法治政府先进典型。”《关于开展法治政府建设示范创建活动的意见》进一步落实部署，以创建促提升，以示范带发展，以点带面、辐射全国，为基本建成法治政府提供典型引领。一是示范创建常态化，从2019年启动第一批法治政府建设示范地区评估认定开始，每两年开展一次。二是评估指标体系化，指标体系共设有8项一级指标、34项二级指标、100项三级指标以及4项附加项，包括政府职能依法全面履行、依法行政制度体系完善、重大行政决策科学民主合法、行政执法严格规范公正文明等方面内容。三是认定程序规范化。示范创建前期主要面向市、县级政府，适时扩展到国务院各部门和各省级政府。各地区根据实际情况，可以开展综合示范创建或者单项示范创建活动，同时对自愿申报、初审推荐、第三方评估、人民群众满意度测评、实地核查、媒体公示和批准命名等程序作出了规定。此次示范创建，全国共有1847个市、县政府申报了综合和单项示范创建，激发了各地方法治政府建设的内生动力，起到了良好的动员作用。
三、行政争端解决：以“实质性化解纠纷”为中心
（一）稳步推进行政复议体制改革
2019年是《行政复议法》实施20周年，自1999年至2018年底，全国行政复议机关共办理复议案件226万件，直接纠错率为14.3%，行政复议制度体系在行政争议解决、实现行政监督和权益保障等方面发挥了它的独特功能，同时，行政复议理论体系也在回应并指导实践中逐步发展和完善。 中国特色行政复议制度体系和理论体系已经基本形成。
自2011年中央对行政复议提出“解决行政争议主渠道”的功能定位后，全国行政复议体制改革呈“阶段式”推进。 改革的目标是通过革新复议体制提高复议公信力、专业性，使其能够与“主渠道”定位相匹配。 2015年《行政诉讼法》修改以及相关司法解释的出台，确立了行政复议共同被告制度，某种意义上也对行政复议体制机制改革形成“倒逼”之势。 根据《法治政府建设实施纲要（2015－2020年）》的部署，新一轮复议体制改革主要集中于“积极探索整合地方行政复议职责”、“加大公开听证审理力度”、“加强行政复议能力建设”等方面。
首先 ，在复议职责整合方面，相对集中行政复议权改革继续探索。 长期以来，我国行政复议机构的运行存在缺乏专职人员、独立性较差、维持率较高等问题。 为解决复议机构的公信力以及与之相辅相成的专业性问题，浙江等地探索在一级政府层面成立专门的行政复议局集中审理行政复议案件，这一改革模式得到肯定。 2018年，政府法制办与司法部门合并组建了新的司法行政部门后，行政复议体制改革在新形势新机构下继续推进。 以改革先行地区为例，2019年，浙江省已实现省市县三级行政复议局挂牌运行，“一个口子对外”的行政复议体制实质成形。 2019年4月，浙江省建设法治政府（依法行政）领导小组办公室印发《浙江省行政复议规范化建设实施方案》，通过行政复议受理工作、办理工作、工作机制、队伍建设四个“规范化”，在职责整合基础上进一步理顺机构运行，提升行政复议工作专业性和公信力。 同时，不同形式不同区域集中行政复议职能的改革也在北京、广东、四川等省市展开。 从下一步改革来看，行政复议局与行政复议委员会两种模式的具体架构以及相应的集中审理、管辖等制度仍待实践探索以及《行政复议法》修改予以明确。
其次 ，在加大公开听证审理力度方面，复议听证、庭审、文书公开等改革继续推进。 公开是提高复议案件审理的公正性、透明度和保障相对人知情权、申诉权、提出意见权的重要方式。 例如，2019年4月，深圳市司法局印发《深圳市人民政府行政复议办公室行政复议听证规则》、《深圳市人民政府行政复议办公室关于在互联网公布行政复议文书的规定》，在2018年试行部分公开行政复议文书的基础上，于2019年5月1日首次在互联网上全面公开行政复议文书，同时对公开文书中涉及的自然人信息、个体工商户，法人或其他组织的信息进行隐名处理。 例如，佛山市积极推行行政复议公开开庭审理，庭审下基层、进村（居），召开现场调查会等，增强行政复议案件审理公开性。 再如，山东省积极推进复议案件公开审理，实现两个100%： 涉及土地征收的复议案件，凡是不涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私的案件，一律公开听证审理，听证率达100%； 涉及房屋征收，环境保护等重大、复杂、疑难的案件，听证率100%。 台州市黄岩区实行简易案件书面审理、重大复杂案件听证审理，并将听证决定权交与申请人，听证告知率实现100%。 对于采取听证程序审理的案件，要求行政机关负责人共同参加。 2019年，以听证方式审理的案件占比27%。 但从全国普遍情况来看，受制于人员和能力建设制约，公开听证占比案件数量比例仍然不高，复议文书的公开仍面临公开范围小、技术规则有待细化等问题。
最后 ，在行政复议能力建设方面，复议流程进一步优化，队伍建设进一步加强。 一是充分发挥调解在复议案件审理中的功能。 2019年9月，杭州市出台《关于加强杭州市行政复议调解工作的若干意见》，进一步规范行政复议申请受理前、审理中、终结后各阶段包括调解的发起、释法说理、提出整改建议、力促被申请人及时自我纠错以及审查调解协议等工作，并规定可以通过购买服务、聘请复议监审员、特邀调解、委托调解等方式，邀请律师、专业调解员、人大代表、政协委员、人民调解员、行政执法监督员以及行政争议发生地群众代表等第三方力量，参与复议案件各个环节的调解活动，增强复议调解公信力。 2019年10月，广州市出台《广州市行政复议调解工作暂行规定》，明确实施行政复议全过程调解，并在市县两级挂牌成立行政复议调解中心。 二是推进网上复议平台建设。 例如，2019年10 月，深圳市行政复议网上服务平台投入使用，具备网上申请复议、查询复议进度、查阅和下载被申请人提交的行政复议答复书以及相关证据和材料、查阅听证笔录等功能。 同期，杭州市智慧复议平台也开始试运行。 三是增强复议监督功能。 针对行政复议案件反映的法治政府薄弱环节，司法部提出要坚持“办好一案，规范一片”，进行政复议监督功能向“前端”延伸。 例如，在王某英等27人与河北省人民政府行政复议案中，国务院作出最终裁决确认被申请人作出的土地征收决定违法。 该案件反映出“原国土资源部在部分地方试点‘征转分离’做法，与法律法规和国家政策明显不一致”。 2019年1月2日，自然资源部办公厅印发《关于废止有关征地制度改革试点文件的通知》，废止了11件“征转分离”、“征转与实施分离”等用地审批改革试点政策文件。 在地方层面，也在不断探索提升监督能力的创新做法，例如，台州市出台《行政错案约谈办法》，被行政复议机关纠错的案件达到一定数量或比例的，由市政府负责人或市政府负责人委托市政府副秘书长通过约见谈话的形式约谈各县（市、区）人民政府负责人、市直部门负责人，约谈结束后，被约谈单位应当在1个月内将整改报告交市行政复议局存档。
（二）健全行政裁决制度
行政裁决是指国家行政机关依据法律、法规的授权，以居间裁决者的身份，对特定范围内与裁决机关行政管理职权密切相关的民事纠纷依法作出处理的具体行政行为。 行政裁决具有准司法性、可调解性、决定效力的强制性和非终局性等特点。 行政裁决是一种通过行政权的行使化解民事纠纷的法定方式。 党的十八届四中全会提出： “健全社会矛盾纠纷预防化解机制，完善调解、仲裁、行政裁决、行政复议、诉讼等有机衔接、相互协调的多元化纠纷解决机制”。 《法治政府建设实施纲要（2015－2020年）》要求： “有关行政机关要依法开展行政调解、行政裁决工作，及时有效化解矛盾纠纷。 ”为了进一步发挥行政裁决的纠纷化解功能，2018年12月31日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于健全行政裁决制度加强行政裁决工作的意见》，提出了健全行政裁决制度、加强行政裁决工作的目标、路径和具体措施。
一是 积极履行裁决职责。 近年来，由于行政裁决制度本身不完善，立法不统一，程序不规范，效力不明显，行政机关行使裁决权的积极性下降，裁决事项范围不断缩减，公众对裁决的认知度不高，造成行政裁决制度的功能没有得到有效发挥。 对此，《意见》规定行政机关应根据法律法规的授权将裁决事项纳入权力清单向社会公开，并要求依法承担行政裁决职责的机关，在当事人提出申请后，应当切实履行职责，绝不允许敷衍塞责、推诿扯皮，坚决防止行政不作为、乱作为。
二是 细化优化裁决程序。 根据我国现行法律法规规定，行政裁决主要适用于对侵权纠纷、补偿纠纷、权属纠纷、政府采购纠纷，以及法律法规规定适用行政裁决的其他民事纠纷的处理。 《意见》指出，国务院有关部门、省级政府应当以规章的形式出台行政裁决的具体程序性规定，逐步完善符合本部门本地区实际的行政裁决程序。 程序性规定应当包括行政裁决的申请、受理、回避、证据、调解、审理、执行、期间和送达等方面的内容，遵循平等、规范、简便、高效的原则。
三是 健全行政裁决救济程序的衔接机制。 当事人不服行政裁决的，在法定期限内，既可以以民事争议的对方当事人为被告提起民事诉讼，也可以对行政裁决行为提起行政诉讼，并申请法院一并解决相关民事争议。
四是 探索开展行政裁决制度改革试点。 对专业性和技术性较强、与行政管理活动密切相关、由行政机关裁决更简便快捷的民事纠纷，经授权可以在权限范围内开展行政裁决制度试点，积极探索可复制可推广的做法和制度。 例如，2019年9月，广东省人民政府发布《关于深化改革加快推动“三旧”改造促进高质量发展的指导意见》规定，“三旧”改造项目，多数原权利主体同意改造，少数原权利主体不同意改造的，按照《中华人民共和国土地管理法》及其实施条例、《国有土地上房屋征收与补偿条例》相关规定处理； 法律法规没有规定的，可积极探索政府裁决。 对由市场主体实施且“三旧”改造方案已经批准的拆除重建类改造项目，特别是原有建筑物存在不符合安全生产、城乡规划、生态环保、建筑结构安全、消防安全要求或妨害公共卫生、社会治安、公共安全、公共交通等情况，原权利主体对搬迁补偿安置协议不能达成一致意见，符合以下分类情形的，原权利主体均可向项目所在地县级以上人民政府申请裁决搬迁补偿安置协议的合理性，并要求限期搬迁： （1）土地或地上建筑物为多个权利主体按份共有的，占份额不少于三分之二的按份共有人已签订搬迁补偿安置协议； （2）建筑物区分所有权的，专有部分占建筑物总面积不少于三分之二且占总人数不少于三分之二的权利主体已签订搬迁补偿安置协议； （3）拆除范围内用地包含多个地块的，符合上述规定的地块总用地面积应当不少于拆除范围用地面积的80%； （4）属于旧村庄改造用地，农村集体经济组织以及不少于三分之二的村民或户代表已签订搬迁补偿安置协议。 对政府裁决不服的，可依法申请行政复议或提起行政诉讼。 当事人在法定期限内不申请行政复议或提起行政诉讼且不履行裁决的，由作出裁决的人民政府申请人民法院强制执行。 县级以上人民政府进行裁决前，应当先进行调解。 再如，2019年12月，浙江省人民政府办公厅发布《关于健全行政裁决制度加强行政裁决工作的实施意见》，规定： 经省政府批准，市、县（市、区）政府可以开展相对集中行政裁决权试点，集中行使行政裁决职权。
（三）促进一站式多元纠纷化解平台和机制建设
党的十九大报告指出，要加强社会治理制度建设，提高社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平。 党的十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，进一步部署“完善社会矛盾纠纷多元预防调处化解综合机制，努力将矛盾化解在基层”。 构建社会矛盾多元化解综合机制是国家治理体系的重要组成，贯彻中央改革部署，人民法院、各地方人民政府加快了推进一站式多元解纷机制和平台的建设。
2019年8月，最高人民法院发布《关于建设一站式多元解纷机制 一站式诉讼服务中心的意见》，提出主动融入党委和政府领导的诉源治理机制建设，主动做好与党委政府创建“无讼”乡村社区、一体化矛盾纠纷解决中心、行政争议调解中心工作对接，加强与调解、仲裁、公证、行政复议的程序衔接，健全完善行政裁决救济程序衔接机制，建设类型化专业化调解平台等措施，完善“分调裁审”机制，强化诉调统筹衔接。 人民法院主动融入社会治理大格局，加强与行政调解、复议、裁决等程序的衔接，“诉源治理”取得改革成效。 例如，2019年12月，作为行政争议多元化解的专门平台，行政争议调解中心已经在浙江实现了省市县三级覆盖。 针对有的行政机关参与协调的积极性不高的问题，浙江多地专门出台相关调处办法，规定应当派员参加行政争议调处工作的单位未派员参加，或无正当理由拒绝参加行政争议调处工作的单位，在行政诉讼中败诉的，依照规定启动倒查机制，对负有责任的单位负责人或主管人员依照规定进行责任追究。 再如，上海市高院、上海市司法局出台《关于进一步加强诉调对接工作的若干意见》、《关于促进本市调解组织发展的若干意见》、《关于政府购买人民调解服务的实施细则》等文件，在上海各区成立非诉讼争议解决中心，实现司法行政机关与法院“无缝对接”，“一站式分流机制”将把法院各类非诉讼纠纷案件分流至调解组织，同时还将鼓励探索个人独资企业、合伙企业、公司等新型调解组织，探索建立营利性调解组织登记制度。
同时，为实质性化解纠纷，在地方政府层面，各类一体化矛盾纠纷解决中心的建设也呈现出“多地开花”的局面。 例如，大连市构建市、县、乡镇、村（社区）四级矛盾纠纷解决平台体系，出台《创建“一站式”矛盾纠纷解决平台推进矛盾纠纷多元化解工作的实施方案》，整合现有的各级、各类信访接待平台、公共法律服务中心、综治中心、诉讼服务中心，以及基层司法所、派出所、法庭、信访诉求代理点等场所资源，通过各级矛盾纠纷多元化解联席会议，对各中心、站（点）矛盾纠纷多元化解工作实行统一调度、统筹协调。 再如，浙江主要聚焦县域治理，2019年7月，浙江省委政法委印发《关于探索建设县级社会治理综合服务中心（信访超市）的指导意见》，推动各地按照“最多跑一次”理念，探索建设县级社会治理综合服务中心。 中心整合政法、司法、行政、信访等资源力量，吸收法律咨询、心理服务、行业性专业调委会、公共管理等相关部门（组织）力量进驻，变“多中心”为“一中心”，实现群众信访和矛盾纠纷化解“只进一扇门”，同时“一窗受理、一揽子调处、一条龙服务”。
面对新时期经济、政治、社会领域涌现的矛盾纠纷，必须加强综合治理、源头治理，习近平总书记在2019年中央政法工作会议上提出： “把非诉讼纠纷解决机制挺在前面”。 行政调解、行政复议、行政裁决、公证、仲裁、人民调解等均构成了非诉纠纷解决方式，这些方式互为补充、互利共赢，探索“一站式”集成的多元化的纠纷解决平台和机制建设，有助于社会关系的及时修复，促进矛盾和纠纷依法、有效化解，值得在后续改革中不断总结经验、加强研判、形成体制机制。
四、总结与展望
2019年，我国法治政府建设取得了实实在在的成绩，履行政府职责更加全面，营商环境更加优化，政务公开、行政决策、行政执法更加规范，实质化解行政争议更加有效，向着基本建成法治政府迈出了坚实的步伐。 总得来说，行政立法紧密回应改革诉求，行政权力的运行更加公正透明高效，实质性多元化行政纠纷化解体系进一步完善，机构改革后司法行政工作开启了新的局面，特别是在规范重大行政决策程序、推进综合行政执法改革、治理行政救济程序空转、加快行政复议体制改革等方面，理论和实务在取得了许多有价值的共识的基础上不断合作向前。
展望2020年，一场新冠肺炎疫情的重大突发公共卫生事件必将对我国经济社会发展产生重大影响，构建系统完备、科学规范、运行有效的疫情防控法律体系，通过疫情“检验”出的短板问题的解决以及国家治理体系治理能力的现代化，必然需要更好地发挥行政法学理论与实务的作用，紧密回应抗疫法律需求与实践动态，提高政府依法科学审慎决策的能力，加强行政应急法制体系的研究，加大重要领域执法力度，更加突出“法治化营商环境建设”，保障有序复工复产，落实习总书记关于“全面提高依法防控依法治理能力，为疫情防控提供有力法治保障”的重要指示。同时，加快法治政府建设重要措施执行力度，及时评估和总结放管服改革、综合行政执法改革、行政复议改革等领域试点成效，决胜《法治政府建设实施纲要》收官之年。
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