刘尚希：树立以风险为导向的预算理念

财经纵横

★★★★★

近年来，我国预算草案的编制质量和精细化程度都在不断提升，这是一个重大进步。然而，相关文件越来越多，其中也蕴含着风险。风险在哪? 纵览这些文件资料，感觉是钻到森林里，看到了很多树木，但森林的整体情况如何呢? 宏观整体情况有些看不清楚。针对“十四五”规划、中期预算规划和 2021 年的年度预算，我们应该关联起来考虑，从整体上进行判断。

从这个角度来说，要考虑“十四五”时期以及未来到底是一个什么样的情景? 规划也好，预算也好，其实都是计划，计划是针对未来的，而未来是不确定的，是充满风险的。也可以说，规划和预算都是一个虚拟的事物，都是一种对未来的模拟。这种模拟能不能达到预期目标?

核心问题就是“不确定性及其引发的风险”。如果对未来的不确定性及其引发的风险缺乏准确判断，我们制定一系列经济、社会、环境等方面的发展目标，很可能是难以实现的。问题导向是针对“已然”，而风险导向是针对“未然”，后者比前者更重要。所以，编制面向未来规划和预算的核心理念就是风险，要基于风险来观察、分析和判断，并形成以风险为导向的预算编制审查理念。如果说预算不是风险导向，预算的作用很可能就不是促进发展目标的实现，而是适得其反。以风险为导向来编制审查预算，需要统筹收入支出大盘子，考量有多大的赤字? 定多大的债务规模? 支出向哪些方面倾斜? 以及支出进度怎么把握? 这些预算安排就是针对风险的，哪方面的风险大就向那些方面倾斜。

最典型的就是 2020 年的预算编制执行。为积极应对突发的新冠肺炎疫情，需要对原有预算安排进行及时调整，通过大量压缩一般性支出来保障疫情防控需要。新冠肺炎疫情防控给我们提供了一个生动案例，就是预算编制是跟着风险走的。从总量来看，保持一个什么样的支出力度? 从结构来看向哪些方面倾斜? 哪些增加? 哪些压缩? 都必须跟着风险走。而这些风险都是老百姓需要面对的公共风险，最终会转化为政府的公共责任，包括法律的责任，也包括道义的责任。这些公共风险一旦产生、暴发，就需要政府去对冲，并按照公共风险应对要求来调整预算。

一、用风险分析框架来审查规划、预算

2021 年以及“十四五”期间，未来的风险会是什么情况? 有没有一个风险的情景图? 比如说，在新冠肺炎疫情暴发情况下产生了大量僵尸企业，政府为避免企业大规模破产引发经济社会动荡风险，制定了包括保居民就业、保市场主体在内的“六稳六保”政策。但这种阶段性的政策安排是不可能长期持续下去的，如果长期持续下去，势必会抵冲市场的优胜劣汰功能。为充分发挥市场机制作用，有些企业必须淘汰，有些企业则需要给予适当支持。但对政府而言，这种界限是很难分清的，如果简单延续这一政策，毫无疑问会导致财政的不可持续。这些都是政策可能带来的副作用，也就是产生的新风险。从风险的分析框架来看，审查规划、预算应围绕三个概念: 一是公共风险，二是财政风险，三是债务风险。公共风险是指社会公众需要面对的风险，可能在经济领域，可能在社会领域，可能在生态环境领域，也可能在公共卫生领域。这些公共风险一旦发生，也会转化为政府的公共责任。一旦成了政府责任，这些风险就会进一步演变为财政风险。但财政多支出能不能形成财政多收? 这种情况下很可能会形成一种矛盾和冲突。比如说，为应对新冠肺炎疫情风险，财政必须增加支出，但疫情不仅冲击了经济和社会，还导致财政大幅度减收。在这种情况下，公共责任毫无疑问是不断扩大的，但公共资源是有限的，从而很可能形成政府的债务风险。当政府的公共责任变得充满不确定性，同时政府拥有多少资源也存在高度不确定性，这就导致预算编制也处于一种不确定性状态。所以，今后的预算到底应当怎么编制? 存在哪些不确定性? 哪些风险会转化为政府的公共责任? 哪些风险可以由市场主体自己承担? 这些问题都需要弄清楚。

从现实来观察，我国地方政府有一种大包大揽的倾向，就是对风险缺乏科学的判断，未能区分哪些风险应当是企业承担的，哪些应当是家庭承担的，哪些应当由政府承担，在个体风险和公共风险没有得到有效区分的情况下，政府就直接全部承担了。政府担当体现在财政上，就是需要提供更多资金。在这种情况下，政府的公共责任就会定位不准，就容易出现政府越位、缺位和错位的问题。在某些方面，政府可能没有看到风险，或以为是市场风险、个体风险，实际上，这些风险可能会悄悄转化为公共风险和公共责任。但这种转化有一个过程，因为风险既是现实的又是虚拟的，损害的可能性像风一样，看不见摸不着，但可以感觉到。在风险问题上，很容易判断失误，尤其在缺少风险理念和风险分析框架的情况下，一旦判断失误就会加大未来风险。

所以，规划也好、预算也好，在对其进行编制、审查时就需要综合考虑怎样对未来的公共风险情景进行分析? 怎样对公共风险进行排序? 需要注意的是，经济、社会、生态等各个方面的风险类型不同，但可以相互转化。比如说，金融风险可以转化形成财政风险。这些风险如何转化，又是与我国的公共管理体制机制直接关联的。在编制规划和预算时，如果对未来的风险没有一个风险地图或风险情景的分析图，针对不稳定性、不确定性的状况，通过防范化解重大风险、系统性风险来注入确定性就是盲目的，就很难有针对性。我国的一些措施以及体现在规划、预算中的风险对冲思路、办法、措施，很可能就是无效的，这本身就是一个最大的风险。从这个角度来看，对如何应对未来的风险应该有一个基本判断和具体图景。现在各地方的预算报告，对未来的不确定性、不稳定性以及未来的风险问题都是一笔带过，没有做深入分析。那么未来的不确定性、风险状况到底是怎么样? 我国编制的规划、预算怎么对冲风险? 怎么确保发展目标的实现? 这些在规划及预算编制内容中都没有得到清晰体现。从这一点来看，怎样进一步强化风险的理念、思维，更多运用风险的方法来编制规划、预算，显得尤为重要，而不仅仅只是定目标。如果我们想当然的认为这些目标可以实现，而到时候又无法实现，这本身就带来了风险。我国当前面临的财政风险，比如赤字率、债务等，都是经济社会环境等公共风险转化的结果，最终变成了政府的公共责任以及政府财政的压力。我国现在财政压力和收支矛盾突出，为什么会突出? 如果像企业一样，政府少花点钱就收支平衡了。问题是有些刚性支出不能减少，为什么会成为刚性支出? 那是因为政府的公共责任。为什么变成了政府的公共责任? 因为威胁到全体老百姓的生存和基本民生，影响到老百姓的未来预期以及整个社会的稳定，这些问题实际上就是公共风险问题。针对当前这些问题，要倒推分析，不能仅停留在收支矛盾突出这一概念的表象上。为什么突出? 背后深层次的问题是什么? 要了解为什么变成了刚性支出? 这个背后隐含着政府的公共责任。

我国的市场经济是政府主导的市场经济，很多事情都是政府来干，投资也是政府冲在前面，而对民间投资乏力的问题考虑不多，把它简单归结到了市场失灵上。事实上，如果民间投资不能有效增加，民众没积极性，政府投资再多也难以推动经济发展。否则，我国也就无须搞市场经济了。现在我国预算政策的核心是什么? 是要调动大家防范化解风险的积极性，激发内生动力，而不是遇到风险政府就冲在前头。政府应当是殿后、兜底的。现在很多方面的事，政府都是冲在前面。如果政府倒下了，整个社会就散架了。从财政的角度来说，政府应该是社会最终损失的承担者。当企业、个人无力承担风险损失的时候，可能引发连锁反应导致公共风险和危机，由政府去兜底，而不是由政府来包办。在编制预算时千万不能有包办的想法，而是应该有分担、最后兜底的原则。当社会其他主体没有办法了，为避免公共风险水平上升，政府再去兜底，维持经济、金融、社会的稳定，这就是注入确定性。如果政府处处冲在前面，多干事、多上项目、多搞投资、多刺激消费，按照这么一种思路，可以肯定地说，这不是对冲风险，很可能是在制造风险。

二、以公共价值为核心，完善预算与五年规划的衔接

2021 年年度预算和“十四五”规划两者怎样衔接，现在还缺乏一个转化的中间环节。“十四五”规划怎么转化为财政的“十四五”规划，财政“十四五”规划怎么转化为三年滚动预算，转化为三年滚动规划后又如何对接年度预算。应当说，2021 年年度预算需要先对接中期财政规。最典型的就是 2020 年的预算编制执行。为积极应对突发的新冠肺炎疫情，需要对原有预算安排进行及时调整，通过大量压缩一般性支出来保障疫情防控需要。新冠肺炎疫情防控给我们提供了一个生动案例，就是预算编制是跟着风险走的。从总量来看，保持一个什么样的支出力度? 从结构来看向哪些方面倾斜? 哪些增加? 哪些压缩? 都必须跟着风险走。而这些风险都是老百姓需要面对的公共风险，最终会转化为政府的公共责任，包括法律的责任，也包括道义的责任。这些公共风险一旦产生、暴发，就需要政府去对冲，并按照公共风险应对要求来调整预算。人们常说，资金跟着项目走。项目跟着什么走呢? 项目是跟着规划走。但规划又跟着什么走? 如果再深层次追问一下，就会发现新问题，其实是资金跟着项目走，项目应当跟着价值走，既不是经济价值，也不单纯是社会公平价值，而应当是公共价值。这个公共价值怎么分析判断可以进行探讨，但是项目本身不能是目的，不然就变成了为上项目而上项目。所以，现在所说的“资金跟着项目走”只对了一半，还应该继续探讨项目应该跟着什么走? 如果这个不明确，资金跟着项目走也是盲目的，一些地方搞了很多项目，以后不一定有效果。从经济维度、社会维度、生态维度以及空间的维度来判断的话，项目的价值如何? 恐怕需要进一步论证，而不是仅仅满足于项目编出来就行了。一些地方政府的发改部门提出了很多项目，这些项目的重要性是不是同等的? 在时间布局上是不是一样的? 实施周期是否相同? 从地方整体需要出发，哪些项目更加重要? 有没有一个轻重缓急的排序? 这些都是需要深入研究考虑的问题。公共价值是经济、社会、生态和空间价值的综合，单一维度的价值都不是公共价值，最终要落到人身上来，而不是物。公共价值的实现有赖于公共风险的对冲而注入的确定性。在这个意义上，编制、审查规划、预算的风险分析和价值导向是等价的表述。

三、坚持整体观，发挥预算在公共资源配置中的决定性作用

现在的规划编制、预算编制做得越来越细，但细化的过程不能变成碎片化，不能只见树木，不见森林。从防范风险的角度看，我们不仅要看到树木，也要看到森林，还要看到一片片森林之间的联系以及树木之间的联系。其实预算的各科目之间是存在联系的，但是缺少深度分析，编制预算时往往就成了填预算科目的表格，填的方式就是基于既得利益，基数加增长。怎么样把预算科目匹配到具体项目? 怎样建立基本支出之间、项目支出之间的内在关联? 资金、资产与资源如何有机结合，统筹配置? 资产与负债如何有效匹配? 这些方面的内在分析需要进一步加强，这样的预算编制才能更加科学，钱才会花得更有价值，预算在公共资源配置中的决定性作用才会充分发挥出来。与市场在社会资源配置方面发挥决定性作用相对应。在公共领域，预算应该在公共资源配置中发挥决定性作用，财政应对资金、资产和资源等财政资源的配置发挥统筹性作用。但是，现在的预算是否发挥了决定性作用? 预算在资源的宏观配置上效果怎么样? 目前，学界谈绩效，总习惯于谈具体项目，这是一个微观的绩效理念。微观项目有绩效，但是从宏观来看，是不是应该干的事呢? 如果不该干这个项目，再有绩效也等于零。所以微观绩效、宏观绩效不是一回事，是两个层面的东西，微观有绩效不等于宏观有绩效。

总的来说，现在的规划编制、预算编制工作已经取得了很大的进步，但在理念上怎样进行调整? 在方法上怎样进行更新? 还有许多工作和研究需要深入。

（刘尚希：长安街读书会成员、中国财政科学研究院院长）

注：授权发布，本文已择优收录至“长安街读书会”理论学习平台（人民日报、光明日报、新华网、央视频、澎湃政务客户端“长安街读书会”专栏同步），转载须统一注明“长安街读书会”理论学习平台出处和作者。

长安街读书会是在中央老同志的鼓励支持下发起成立，旨在继承总理遗志，践行全民阅读。为中华之崛起而读书、学习、养才、报国。现有千余位成员主要来自长安街附近中央和国家机关各部委中青年干部、中共中央党校（国家行政学院）学员、全国党代表、全国两会代表委员等喜文好书之士以及党中央、国务院确定的国家高端智库负责人,中央政治局集体学习主讲专家和中央各主要出版机构的资深出版人学者等。新时代坚持用读书讲政治，积极传承发展中华优秀传统文化。

自2015年长安街读书会微信公众号发布至今，始终坚持“传承红色基因，用读书讲政治”的宗旨，关注粉丝涵盖了全国34个省、直辖市、行政特区。累计阅读量达到了近亿次，其中通过朋友圈转发量千余万次，参与互动人数近千万人，平台产品质量高，针对性强，受关注度较好。并在中央相关宣传网信部门的关心支持下，相继同步入驻人民日报、光明日报、新华网、央视频、澎湃政务等新闻客户端，形成了系列的长安街读书会理论学习平台，累计影响全国各级党政机关、企事业单位、社会团体、大中院校等受众数亿人次。