党的十九届五中全会提出，优化国土空间布局，构建高质量发展的国土空间布局和支撑体系。2019年5月，中共中央、国务院发布《中共中央 国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》明确指出全国国土空间规划是全国国土空间保护、开发、利用、修复的政策和总纲。这意味着生态文明体制改革的大背景下，国土空间规划要突出保护的功能。

作者观点：

笔者认为，在统筹发展和安全的情况下，粮食安全、生态安全、经济安全等的重要性越来越凸显，在有限的国土面积上，推动形成城市化地区、农产品主产区、生态功能区三大空间格局。在用地需求预测方面，科学、合理、准确预测各省（区市）、市县的人口发展规模，破除传统的以做大人口规模来达到扩大建设用地规模的做法，使得预测数据更加符合城市和乡村发展实际，更好地满足生产空间、生活空间和生态空间优化布局的要求。

笔者认为，要根据规划要求明确用地结构优化方向，提出城乡建设用地集约利用的目标和措施，通过技术手段和政策机制做好存量建设用地挖潜。

一是对城市或城镇内部的建设用地进行全面的梳理与分析。利用编制城镇低效建设用地再开发规划时采集的基础数据和实地调查资料，进一步复核、查验城市或城镇低效建设用地的地块属性、调整可能性、再开发的成本收益等方面，力求城镇低效用地地块基础数据的精准性和现实性。

二是对乡村低效用地的基础数据和资料进行核实。必要时进行补充调查，核对农村集体低效建设用地分布、规模等方面，确保开展乡村低效用地空间优化时依据充分，数据资料翔实，具体实施方案具有较强的可操作性。

三是对城镇用地的批而未供土地、供而未用土地进行梳理。通过国土资源动态监测系统导出相关基础数据，辅以实地调查核实，查验批地用地手续等方面信息，掌握批而未供土地、供而未用土地的内在原因和外在条件，探讨加快处置批而未供土地、供而未用土地的政策措施。

四是对现有“三调”数据反映的空闲地和闲置土地进行现场调查。明确空闲地实际状况，提出分阶段处置空闲地和闲置土地的具体行政方面建议。

除了上述对存量建设用地挖潜的措施以外，在进行省（区市）、市县国土空间规划编制过程中，需要充分利用经济、法律、行政、技术等措施。

总之，新时代优化国土空间开发保护要坚持底线约束，做好存量规划并注重空间立体利用，同时体现公众政策属性。其中，存量建设用地的挖掘，既关联底线约束，又涉及公众参与，省（区市）、市县的建设用地的需求量到底是多大、需要新增多少，不仅仅是一个规划技术问题，更是一个公共政策问题，还是一个关系各省（区市）、市县全体公民的福祉或切身权益的问题。因此，各地区要转变规划编制的基础理念，转到以存量建设用地整备、开发、修复和更新等为主要技术手段和政策机制的路径上来。

（作者单位：安徽师范大学地理与旅游学院；国家发改委宏观经济研究院）

附注：在原文基础上有删节

文章来源

土地观察

作者 | 吴九兴 黄征学

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