现代财政制度与现代中央银行制度的理论综述与实践脉络

现代财政制度与现代中央银行制度的理论综述与实践脉络

Theory Review and Practice Thread of Modern Fiscal Institution and Modern Central Bank Institution

贾 康 苏京春 郭 金[1]

摘 要：加快建立现代财政制度与建设以现代中央银行制度为重要背景的财政、货币政策协调配合机制，是服务于中国现代化战略、现实意义十分重大的课题，涉及经济学理论研究的经典内容与前沿创新。本文对我国“现代财政制度”与“现代中央银行制度”以及财政政策、货币政策的协调搭配，进行理论综述与实践脉络的梳理。文中首先分别考察“现代财政制度”和“现代中央银行制度”，接着在财政政策与货币政策协调配合的理论模型与文献综述基础上，总结概括自1992年后社会主义市场经济体制改革至今我国财政政策与货币政策协调配合的发展阶段；最后，在理论与实践双视角下，提出了我国现代财政制度与现代中央银行制度协同建立的对策建议。

关键词：现代财政制度，现代中央银行制度，财政政策，货币政策

加快建立现代财政制度与建设以现代中央银行制度为重要背景的财政、货币政策协调配合机制，是服务于中国现代化战略、现实意义十分重大的课题，涉及经济学理论研究的经典内容与前沿创新。党的十八届三中全会“决定”明确提出了建立现代财政制度的改革目标；党的十九大报告提出加快建立现代财政制度；十九届四中全会决定提出，建设现代中央银行制度，完善基础货币投放机制，健全基准利率和市场化利率体系。基于此，本文试对我国“现代财政制度”与“现代中央银行制度”以及财政政策、货币政策的协调搭配进行理论综述与实践脉络梳理。本文首先分别对“现代财政制度”和“现代中央银行制度”进行理论综述与实践脉络梳理；接着在财政政策与货币政策协调配合的理论模型与文献综述的基础上，总结概括自1992年后社会主义市场经济体制改革开始至今我国财政政策与货币政策协调配合的发展阶段；最后，在理论与实践双视角下，提出了我国现代财政制度与现代中央银行制度协同建立的对策建议。

一、“现代财政制度”的理论综述与实践脉络

建立 “现代财政制度”这一正式表述在2013年十八届三中全会之后，出现频率迅速提高，许多财经界学者围绕这一战略任务进行解读把握与拓展分析，但若干年来，系统化的理论研究成果数量却相对较少。在2013年中央《决定》中，关于深化财税体制改革的第五部分，重点强调了“改进预算管理制度、完善税收制度、建立事权和支出责任相适应的制度”这三大领域的具体规划要求，现代财政制度的改革实践也以此三个方向为主要抓手展开。本部分从理论综述和实践脉络两条线索，对我国“现代财政制度”进行综述研究。

（一）“现代财政制度”的理论综述

2013年11月12日，十八届三中全会通过《关于全面深化改革若干重大问题的决定》（简称《决定》）。其中第五部分涉及深化财税体制改革的主要任务和重大举措，提出“建立现代财政制度，发挥中央和地方两个积极性”，对立法、事权、税制、税负、预算和效率等六个方面提出了提纲挈领的要求。这为新时期中国现代化取向下的财政发展给出了新的定位。在此之前，中国财政体制改革研究主要关注的是如何完善“公共财政体制”，新的概念表述可认为体现了公共财政建设的升级版。2017年10月18日，中共十九大报告中，关于建设现代化经济体系的第五部分，再次提及“加快建立现代财政制度，建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系”。

自“现代财政制度”概念提出后，许多财经界学者在研讨中，给出了现代财政制度应有的基本内涵与特征。楼继伟（2014）从现行财税体制改革的不足之处出发，指出了建立现代财政制度应当囊括的三方面内容：在预算管理制度方面要规范透明、完整高效，在税收体制方面要强调公平和有利于市场发展，在财政体制方面要实现财力与事权责任匹配。高培勇（2014）认为关于国家治理和建设现代财政制度的要求标志着财政基础理论建设的重大突破，并立足于现代财政制度与公共财政制度一脉相承的关系以及总体规划和顶层设计的需要，以公共性、非营利性和法治化三大特征，从总体上勾画现代财政制度的基本形态。杨志勇（2014）提出现代财政制度首先是与现代化国家建设相匹配的财政制度，并且以财政管理机构专业化、民主财政和法治化财政等为主要特征。卢洪友（2014）认为现代财政制度建设范畴囊括了现代化税收制度、现代化预算制度和现代化分税制制度，还需要强调财政制度必须符合合法性要求，不断推进财政法治化。贾康等（2015）基于“五位一体”总体布局提出 “财政全域国家治理”理论框架，强调财政的改革和与财政职能履行相关的制度机制健康与完善，都关联全面体现国家治理意图的分配活动，以及国家治理的全域与全过程，相关的主要内容包括：建立现代预算制度、建立现代税收制度、理顺政府间财政关系并建立事权与支出责任相适应的财政体制、创新财政投入机制、提高财政管理能力及其绩效水平。高培勇（2018）勾画了新时代财税体制改革的理论逻辑：财政是国家治理领域的重要内容，财税体制是国家治理体系的重要组成部分，财政改革的首要目标是建立现代财政制度，现代财政制度是公共财政概念的升级。

（二）“现代财政制度”的实践脉络

1. 现代预算制度改革

财政是国家治理的基础和重要支柱，而预算制度是公共财政制度的基石和运行载体。随着新历史时期经济社会形势的发展，现代预算制度也随着建设现代财政制度的要求产生新的特点。2013年5月18日，国务院转发改委《关于2013年深化经济体制改革重点工作的意见》中，提出由财政部牵头，“完善财政预算制度，推动建立公开、透明、规范、完整的预算体制”。2013年11月的《决定》中，对于预算制度建设的要求是“全面规范、公开透明”。

2014年8月31日，全国人大审议通过《关于修改〈中华人民共和国预算法〉的决定》，新预算法自2015年1月1日起施行。此次法律修改主要有以下几个方面的重要突破：一是建立了全口径预算体系和跨年度预算平衡机制，二是明确规定了地方债“怎么借、怎么用、怎么还”的规则，使地方公债“开明渠，堵暗流”形成法律依据，三是人民代表大会对政府预决算的监督审查作用得到强化，四是细化完善了转移支付的预算编制规则。新《预算法》为深化财税体制改革、推进中国的预算制度现代化提供了法律保障（贾康等，2019）。

2014年9月26日，国务院发布《关于深化预算管理制度改革的决定》。文件具体安排了全面推进深化预算管理制度改革的各项工作，涉及预算公开、预算平衡、税收管理、财政支出、预算绩效、地方政府债务管理、财经纪律等七个方面。其中重点措施包括：除涉密信息外，要求预算支出的功能分类项级及以上科目全部公开；将一般公共预算审核的重点由维持平衡和控制赤字延伸到支出预算和财政政策安排；一般性转移支付在转移支付总规模中的占比要增加到60%，并考虑将农业转移人口市民化与转移支付挂钩；将政府性债务管理情况作为地方官员和部门政绩考核的重要指标。

总体来看，近年中国现代预算制度改革中在提高透明度的同时，重要的进步主要有三点：一是引入了跨年度预算平衡机制，使跨年度预算平衡与传统年度预算平衡相互补充和促进，共同规范财政资金使用程序、支持政府财政决策，形成一套更为科学的预算体系；二是改革传统政府预算收支分类体系使其更加科学、直观、清晰地反映政府收支全貌；三是对人大在预算的修正和审批程序提出了更高的要求，力求使人大的预算审批权真正落到实处（贾康等，2019）。

2017年10月18日，中共十九大报告中指出，“建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，全面实施绩效管理”。2020年5月11日，中共中央、国务院《关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》（简称《意见》）再次提出“完善标准科学、规范透明、约束有力的预算制度，全面实施预算绩效管理，提高财政资金使用效率”。对于现代预算制度的要求，相比此前又多了“标准科学、约束有力”，再次强调了实施绩效管理的重要性。从预算绩效、公共财政和国家治理三者之间关系看，“讲求绩效”是依法治国的内在要求，是现代财政制度的本质特征，更是改进预算制度的必然选择。目前，中国已经初步形成了以“行政控制”为直观特征的预算系统，未来改革的重点是在完善现有行政预算系统的基础上实现全面绩效预算管理，以及加强人大部门对政府预算进行有效监督的“政治控制”（苗庆红，2020）。

2. 现代税收制度改革

现代税收制度是现代财政制度的重要组成部分。2013年《决定》中对于完善税收制度的要求主要包括：逐步提高直接税比重，优化地方税体系；简化增值税的税率安排；将耗能高、产生污染多的商品及部分高档消费品加入消费税的征收范围，对消费税征收环节和税率进行调节；完善个人所得税制度，确立综合与分类相结合的征税规则；推进资源税改革、房产税立法以及环保费改税等。

“营改增”改革可分为三个主要阶段：第一个阶段，2012年1月1日起，在上海交通运输业、部分现代服务业开展试点，2012年8月1日起至年底，扩大试点至10省市；第二个阶段，2013年8月1日起，“营改增”范围推广到全国试行，将广播影视服务业等行业纳入试点范围；第三个阶段，2016年5月1日起，各行业全部纳入试点，增值税在全国全面推行。其政策效应和成果主要在于：第一，相对科学完善的消费型增值税制度得以确立；第二，“营改增”作为结构性减税安排的重要部分，有利于财政政策更好发挥拉动经济作用；第三，“营改增”鼓励了专业化分工，有利于引导制造业企业发挥潜力，促进产业创新发展和经济结构转型升级（贾康，2019）。

消费税作为比较大的税种，目前改革的主要趋势是后移征收环节，并稳步地下划地方。2019年9月26日，国务院印发《实施更大规模减税降费后调整中央与地方收入划分改革推进方案》提出，为了培育地方税收来源和促进地方鼓励消费，将一部分目前在生产和进口环节征收的消费税，后移到批发和零售环节征收。消费税立法也已在推进之中。2019年12月3日，《中华人民共和国消费税法（征求意见稿）》向社会公开征求意见，征求意见稿延续了消费税基本制度框架，保持制度稳定；将已实施的消费税改革和政策调整内容体现在法律草案中；根据消费税调控特点，授权国务院调整税率。

中国个人所得税法自 1980 年实施之后，个税免征额已有数次调整。2018年8月31日，人大常委会通过《关于修改个人所得税法的决定》，成为个税改革的关键一步。此次改革的主要内容有三点：一是综合征税范围包括了个人主要所得项目；二是将个人基本生活支出的扣除费用标准提高到每人五千元，并设立教育、医疗、养老等方面的六项扣除；三是合理调节税率结构，较低三档税率之间的距离有所扩大。这些改革措施使得中低收入者的税负大幅度下调，个人所得税促进社会公平的作用得到强调（杨志勇，2019）。

税收制度改革任务繁复，涉及因素众多。2020年5月11日，中共中央、国务院《关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》中指出还需要进一步“深化税收制度改革，完善直接税制度并逐步提高其比重。研究将部分品目消费税征收环节后移。建立和完善综合与分类相结合的个人所得税制度。稳妥推进房地产税立法。健全地方税体系，调整完善地方税税制，培育壮大地方税税源，稳步扩大地方税管理权”。

3. 建设事权和支出责任相适应的制度

对于中央和地方事权和支出责任的划分，十八届三中全会《决定》明确提出：适度加强中央事权和支出责任，理顺中央和地方共同事权的关系，区域性公共服务作为地方事权。2016 年8月24日，国务院首次发布指导意见，相对明确地划分了中央和地方财政事权与支出责任范围：国防、外交、国家安全等国家整体层面的公共服务上划为中央财政事权；社会治安、市政交通等受益范围地域性明显、由地方政府负责建设管理效率更高的基本公共服务为地方的财政事权；义务教育、高等教育、科研创造等体现中央规划目标、跨省（区、市）且具有地域性信息管理优势的基本公共服务为中央与地方共同事权。是哪一层级的财政事权就由哪一层级承担支出责任，共同事权的支出责任根据具体情况具体划分。此后，国务院先后下发了基本公共服务、医疗卫生、科技、教育、交通运输、生态环境等领域的中央与地方财政事权和支出责任划分改革方案文件，各个细分领域的事权与支出责任划分在不断完善中。

对于收入的划分，“营改增”全面实行后，地方失去了主力税源，国务院有针对性地设计了过渡方案。全面推开营改增试点后，2016年4月29日,国务院发布了调整中央与地方增值税收入划分的过渡方案，方案设定维持中央和地方政府之间“五五”财力划分的基本结构不变，合理增加地方财政根据缴税地分享增值税的比重，将基期定为2004年，通过税收返还的方式，将中央从地方上划收入返还地方，分配收入增量向地方财政压力较大的中部和西部地区倾斜。2019年9月26日，该过渡方案确定的2-3年过渡期到期后，在大力度减税降费背景下，国务院再一次发布新方案调整中央地方收入划分关系。新方案主要内容包括：继续增值税分享中央与地方之间大致“五五”格局不变；为增值税留抵退税确立长期有效机制，退税具体规模根据财政收入情况调整，增值税留抵退税由企业所在地方分担的一半，调整为地方部分垫付，其余部分各地根据上年分享额比重均衡分担，多付部分由中央向下划拨；将消费税的征收环节向后安排，且逐步向地方划拨。在经济下行压力下，大规模减税降费是宏观调控的必要手段，中央与地方收入划分的调整及时跟进，有利于保障宏观调控政策的有效落实。

转移支付是现代财政制度的重要内容和政府管理的重要手段。国务院2015年02月02日发布《关于改革和完善中央对地方转移支付制度的意见》（简称《意见》），提出：第一，建立以一般性转移支付为主体的转移支付制度，扩大均衡财力、由地方计划使用的一般性转移支付，降低委托地方实施的专项转移支付规模和占比；第二，形成以均衡性转移支付为主体的一般性转移支付体系（均衡性转移是中央对属于地方事权项目的资金转移支付，而属于中央委托事权或中央地方共同事权的项目转移支付，划分为专项转移支付）；第三，严格管理专项转移支付，仅留存中央地方共同事权、中央委托事权项目，并确立与完善定期评估体系和退出制度。转移支付制度涉及范畴多，政策性较强，需要配合事权和支出责任制度改革不断调整，是财税体制改革的重要组成部分。

二、“现代中央银行制度”的理论综述与实践脉络

2019年10月31日，十九届四中全会通过《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》（简称《决定》）。其中第五部分提出，“建设现代中央银行制度，完善基础货币投放机制，健全基准利率和市场化利率体系”。这里从理论和实践两条线索对我国“现代中央银行制度”作一综述。

（一）“现代中央银行制度”的理论综述

“现代中央银行制度”在十九届四中全会前早已出现在中文文献中，但对于限定词“现代”的理解基本倾向于时代属性，没有对“现代”一词展开作内涵讨论。从词义上直观，“现代中央银行制度”是与非现代的中央银行制度相区别，主要指自1694年英格兰银行成立以后从西方发展起来、不断完善而形成的当代中央银行制度。从这个意义上讲，现代中央银行制度的理论基础比较丰厚，传统货币银行理论对其已讨论较多。根据货币银行学的理论认知，纸币广泛代替金属货币执行流通手段功能后，其作为信用形式的价值符号，由于发行量不再受金属实物存量限制，因此其发行和流通极易失控。这就需要建立国家管控机构中央银行，统一进行货币发行和管理，从宏观层面调控货币供应量和货币价值，以求确保经济稳定发展。中央银行制度，即是关于一国核心货币金融管理机构中央银行的规范化制度安排，在各国金融制度体系中居于主导地位。

在十九届四中全会提出建设“现代中央银行制度”后，一些学者在理论层面对其内涵与特征作了讨论。何德旭（2019）认为：从中央银行产生和演变视角来看，现代中央银行制度的主要标志是从服务于政府融资的单一功能向金融经济调控为主的多功能转变；从现代金融体系稳健运行视角来看，现代中央银行具有服务于金融经济调控的定位，体现在最后贷款人制度和宏观审慎监管；从现代经济体系发展的需求角度，现代中央银行制度的标志是服务于市场经济的定位，体现于科学稳定的货币政策。张智富（2020）认为，构建货币政策与宏观审慎双支柱的政策框架是现代中央银行制度的核心，完善基础货币投放机制、畅通货币政策传导机制、健全完善宏观审慎的金融监管框架，是建设现代中央银行制度的主要任务。中国人民银行办公厅课题研究小组（2020）认为，现代中央银行制度的核心内容是从制度上保障币值稳定、货币政策调控科学合理有效，并提出在货币政策决策和传导体系、宏观审慎政策框架和系统性金融风险防范处置体系、现代金融基础设施和中央银行金融服务体系、货币政策与财政政策协同机制和中央银行财务制度等方面，建设现代中央银行制度。

（二）“现代中央银行制度”的实践脉络

回顾西方国家的历史发展历程，普遍认为1694年英格兰银行的成立是现代中央银行制度形成的标志。此后二百多年，许多国家仿照英国建立中央银行制度，主要行使货币发行、国库管理、银行再贴现以及最后贷款人等基本职责。1913年，美国为避免类似1907年的银行业危机再度发生，颁布《联邦储备法》，成立美国联邦储备体系（美联储），其核心管理机构不允许国会参议员或众议员任职，初步体现了与政府的独立性。此后，随着20世纪70年代的资本主义世界经济危机蔓延全球，凯恩斯主义崛起，货币政策被作为财政政策的辅助工具拉动经济复苏，中央银行配合政府融资的职能体现较多。20世纪70年代，凯恩斯主义的政策效果在西方国家开始遭到质疑，同时布雷顿森林体系无奈瓦解，中央银行使用货币政策调节经济、充分保持独立性的特征有所凸显，中央银行制度随之迈入“现代化”的发展阶段。

中国的现代中央银行制度发展历程不长，自1992年确立社会主义市场经济体制改革目标模式后，中国人民银行才真正开始发挥央行作用。1993年11月14日，十四届三中全会通过《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，确定中国人民银行是中国的中央银行，在国务院领导下独立执行货币政策，其主要职能包括：运用存款准备金率、中央银行贷款利率和公开市场业务等工具，调控货币供应量，保持币值稳定；监管各类金融机构，维护金融秩序；保持国际收支平衡。1993年12月25日，国务院发布《关于金融体制改革的决定》，提出深化金融体制改革，首要的任务是把中国人民银行办成真正的中央银行。1995年《中国人民银行法》（简称《人行法》）的颁布，是中国中央银行制度实现法制化的第一步，明确规定中国货币政策的首要目标是“保持货币币值的稳定，并以此促进经济增长”。《人行法》体现出现代中央银行制度的基点是稳定货币，主要职能是实施宏观金融调控，其中重要职能是对金融行业实施监管（吴利亚和吴继荣，1995）。十八届三中全会《决定》中，提出完善人民币汇率市场化形成机制、落实金融监管改革措施和稳健标准、加强金融基础设施建设等与人民银行职能相关的目标，这些要求推动着中央人民银行制度不断完善。2017年10月18日十九大报告《决胜全面建成小康社会夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利》提出“健全货币政策和宏观审慎政策双支柱调控框架，深化利率和汇率市场化改革。健全金融监管体系，守住不发生系统性金融风险的底线。”十九届四中全会提出建设“现代中央银行制度”后，2019年11月6日，国务院金融稳定发展委员会（简称金融委）召开第九次会议，提出要高度重视建设现代中央银行制度。

下面从货币政策传导体系建设、宏观审慎政策和系统性金融风险防范、现代金融基础设施三个方面，具体论述中国现代中央银行制度实践情况中的基本问题。

1. 货币政策传导体系建设

根据近年主要金融指标，货币政策传导效率持续实现边际提升，但仍然存在数量和价格两方面的结构失衡：一方面，即便在货币市场流动性宽松时，信贷市场也往往难以自发实现相对应的规模扩张；另一方面，货币政策调降市场利率水平后，众多民营企业尤其是广大中小微企业依然很难享受到较低的贷款利率（刘向明和藏波，2019）。也就是说，在这种情况下，货币政策调节只能传导到一部分市场区域，只对部分经济主体产生调节效应，宏观调控作用受限。完善货币政策传导体系建设，提升货币政策传导效率，扩大货币政策调节范围，将能够明显提升货币政策的宏观调控效果。

以正在不断推进的市场报价利率（LPR）改革为例，其形成机制的改革有利于货币政策传动机制的疏通。2019年8月17日，中国人民银行发布《改革完善贷款市场报价利率（LPR）形成机制》公告，宣布新的LPR以公开市场操作利率为基础，在其上加点确定。此前，LPR通常根据市场化程度相对低的贷款基准利率报价，不利于市场利率变动情况的灵活体现。同时，公告宣布扩大贷款市场报价利率报价行类型范围，增加贷款市场报价利率期限品种，各银行发放贷款时的报价应以贷款市场报价利率作为主要参照对象，将其作为浮动利率贷款的定价基准。完善LPR形成机制后，其市场化程度增强，有利于发挥LPR对贷款利率的引导作用，提高货币政策利率工具的传导效率，在一定程度上缓解实体经济融资难融资贵的问题，优化金融资源供给与配置状态。

2. 宏观审慎政策和系统性金融风险防范

习近平在中共中央政治局第十三次集体学习时指出,防范化解金融风险特别是防止发生系统性金融风险,是金融工作的根本性任务。系统性金融风险通常被认为是扩散到整个金融体系的、无法通过分散对冲而化解、极有可能导致出现金融危机的风险，与经济周期波动、金融监管不力、经济整体杠杆率攀升过快、金融创新过度过急等因素密切相关。相对于侧重货币总量调控、维持物价水平稳定的货币政策，宏观审慎政策在防范系统性金融风险方面能够发挥重大作用，是现代中央银行制度不可或缺的构成部分。

我国较早在宏观审慎管理方面进行了创新探索。2011年，人民银行开始实施差别准备金动态调整机制，探索开展宏观审慎管理。与主要关注个体金融机构的微观审慎管理不同，宏观审慎管理更强调保持整个金融系统的稳定性。在推出升级版的宏观审慎评估（MPA）框架后，逐步将包括表外理财等广义信贷在内的更多金融行为纳入宏观审慎管理范畴（中国人民银行办公厅课题研究小组，2020）。2017年，十九大报告中正式提出“健全货币政策和宏观审慎政策双支柱调控框架”。2019年2月，人民银行设立宏观审慎管理局，主要负责牵头建立宏观审慎政策框架、重要金融机构规则制定监管、外汇市场宏观审慎管理等工作职能。2020年人大常委会的报告指出，包括《中国人民银行法》在内的几部金融体系法律法规的修改进程，正在加快推进，中央银行的宏观审慎等职责，未来有望以制度形式写入法律，意味着央行防范金融风险、宏观审慎管理职能的重要性与规范性，将进一步加强。

3. 现代金融基础设施

从广义上看，金融基础设施是指为各类金融活动提供基础性公共服务的系统及制度安排，是金融市场稳健高效运行的基本保障。中国金融基础设施统筹监管范围，包括金融资产登记托管系统、清算结算系统（包括开展集中清算业务的中央对手方）、交易设施、交易报告库、重要支付系统、基础征信系统等六类设施及其运营机构。目前中国现代金融基础设施建设的已有成效包括：在登记托管系统方面，由中国证券登记结算公司、中国国债登记结算公司和银行间市场清算所3家机构共同提供证券集中托管与结算服务；在清算结算系统方面，形成了以中央银行为核心的现代化清算支付体系；在交易报告库建设方面，中国外汇交易中心和中证机构间报价系统负责记录利率类、外汇类、股权类等场外衍生品交易数据。两个证券交易所和新三板等交易市场，也属于金融基础设施建设的重要组成部分。

2019年9月9日，中央全面深化改革委员会审议通过了《统筹监管金融基础设施工作方案》（简称《方案》），提出对于关键金融基础设施，要进行监督标准统一、准入制度完善、布局合理科学的统筹监管，从而实现建设治理有效、先进可靠、富有弹性的金融基础设施体系的目标。2020年3月5日，人民银行、发展改革委、财政部、银保监会、证监会、外汇局联合印发《方案》，将与各部门、地方密切配合，扎实推进《方案》各项改革工作。

三、财政政策与货币政策协调配合的理论综述与实践脉络

本部分首先论述财政政策与货币政策协调配合的理论模型与文献综述，接着梳理自1992年后社会主义市场经济体制改革开始至今我国财政政策与货币政策协调配合的发展阶段。

（一）财政政策与货币政策协调配合的理论综述

财政与货币政策协调配合的理论，可从两个方面展开，一是宏观经济学对两大政策协调配合的模型探讨，二是关于两大政策协调配合的文献成果。

1. 财政政策与货币政策协调配合的理论模型

希克斯（1937）和汉森（1949）在凯恩斯经济理论的基础上建立了IS-LM模型，描述封闭经济中财政政策和货币政策对宏观经济的影响。在IS-LM模型中，IS曲线基于产品市场均衡，反映的是利率水平与均衡产出的关系；LM曲线基于货币市场均衡，反映的是产出水平与均衡利率的关系。IS-LM模型最终展现的是均衡产出与均衡利率水平的变化情况。扩张性财政政策使IS曲线向右侧移动，紧缩性财政政策使IS曲线向左侧移动；宽松性货币政策使LM曲线向右侧移动，紧缩性货币政策使LM曲线向左侧移动。随着两条曲线受财政政策和货币政策影响而移动，均衡总产出水平和均衡利率水平随之变化。

米德（1951）提出了经济体通过单独使用支出调整政策或支出转换政策无法同时实现内部均衡和外部均衡的两难境地，被称为米德冲突。在固定汇率制度下，为实现宏观经济目标，主要使用调节总需求的开支变更政策调节宏观经济。在国际收支盈余且国内经济衰退失业率较高时，或国际收支赤字且国内通货膨胀时，可以分别使用扩张性和紧缩性的宏观经济政策进行调节，以求实现内部和外部均衡。然而，在国际收支顺差和通货膨胀并存，或国际收支逆差和严重失业并存时，使用调节总需求的开支变更政策，无论是扩张还是紧缩方向，都无法同时实现两个经济问题均衡的解决，产生内部均衡和外部均衡的冲突。

丁伯根（1952）曾论证说明，如果政府需要实现两个宏观调控目标，就需要至少两种独立的政策工具。这个结论被推广为丁伯根法则：政策工具或者政策控制变量的数量需要大于等于宏观调控政策目标变量的数量，且这些政策工具必须保证是相互独立（即在代数上线性无关）的。米德冲突可以作为丁伯根法则应用的一个特例。

蒙代尔（1963）和弗莱明（1962）在IS-LM模型的基础上，引入汇率制度，将模型置于开放经济条件下分析财政政策和货币政策的效应，并讨论米德冲突的解决。根据蒙代尔-弗莱明模型的分析，货币政策不光能够通过影响货币供应量和汇率水平对国际收支产生调节效应，还能够通过本国利率水平的变化对国际资本流动产生影响。相比而言，货币政策更适合用于调节国际收支，而财政政策则对国内产出水平有更直接显著的调节作用。因此，宏观调控政策在实践中适合更多使用财政政策达到内部均衡，更多使用货币政策达到外部均衡。

2. 财政政策与货币政策协调配合的文献综述

国内外许多文献都从实证角度证明了财政政策与货币政策协调配合的必要性以及正面效应，二者的有效协调往往能产生比单独实施一种政策更好的经济效果。Blinder（1982）使用传统的目标工具方法评估了两大政策加强协调配合后可能带来的收益。范炜和娄依兴（2005）基于1994年之后财政政策和货币政策的宏观协调情况，发现两大政策协调配合程度的不足导致政策效应大打折扣。王文甫（2007）基于内生增长理论框架进行研究，发现只有当财政货币两大政策相互配合协作，才能实现平衡增长路线。贾康和孟艳（2008）基于两大政策的一致性、兼并性和协调配合必要性的参考分析，讨论了财政政策与货币政策在协调配合中的角色侧重，即财政政策更多地调结构而货币政策更多地调总量，并针对国债、财政存款、外汇储备三个“结合部”领域重点讨论了合理协调问题，还特别强调了优化两大政策协调配合所应注重的制度建设逻辑。贾俊雪等（2014）基于中国1992-2011年数据研究得出结论，财政和货币政策的有效配合有利于维持房地产等资产价格的稳定。庄芳等（2014）基于中国二十世纪九十年代以来的政策历程，使用协整VAR模型实证研究财政货币两大政策协作对宏观经济的影响，发现同时使用宽松的财政政策和货币政策时，其政策效应总和要大于两种政策各自单独实施的效果之合，此外，财政政策对于中期产出水平的波动影响性更强，货币政策对短期经济周期波动的解释力更好。陈小亮和马啸（2016）构建了高债务和通缩属性的DSGE模型，对货币政策同时引入价格型和数量型工具并将财政支出内生化，实证研究结果表明：在双宽松的货币有财政政策协调组合下，货币政策工具的调节幅度可以减小，而财政政策能够给实现赤字率提高同时政府债务率下降，政策空间得到优化，政策的可持续性加强。

此外，许多研究从两大政策部门博弈的角度出发，研究财政部门与中央银行的协作与政策效果的关系，引出的结论见仁见智。Petit（1989）基于意大利经济数据构建了财政部和中央银行的纳什和斯塔克尔伯格非合作博弈模型，结果表明政府的议价能力更强。Van等（2002）将动态环境下的结盟行为引入模型，讨论了财政政策和货币政策在非合作、部分合作和全面合作三种情形下的效果，发现博弈各方的势力越不对称，实现合作的可能性就越小。Helton等（2013）构建了三种财政政策和货币政策的博弈模型，最终发现，在以巴西的数据为基础的前提下，以货币政策为主导，以财政政策为追随者，带来的福利损失最小。Stawska等（2019）通过构建欧盟混合政策的非合作博弈模型，得出结论认为欧盟成员国的预算赤字和利率取决于模型外部数据，例如通胀目标，基本通胀和马斯特里赫特赤字限制。李建强等（2018）通过构建DSGE模型发现：从两大宏观政策的部门博弈角度看，财政部门与中央银行独立行动时，由于目标不一致，会造成更大的负外部性，造成社会总福利损失；而财政部门与中央银行协调合作时，由于具有共同的合作目标函数，就能有效减少社会福利损失。

（二）财政政策与货币政策协调配合的实践脉络

中国财政政策与货币政策协调配合的实践，自1992年确立社会主义市场经济体制改革目标模式后，大致可以分为五个阶段：1993年-1997年实行“双紧”的财政货币政策组合；1998年-2003年积极的财政政策与稳健的货币政策组合；2004年-2007年双稳健的财政货币政策组合；2008年-2011年积极的财政政策与适度宽松的货币政策组合；2012年至今，积极的财政政策与稳健的货币政策组合。

1. 1993年-1997年：从“双松”转为适度从紧的财政货币政策组合

我国明确地推进社会主义市场经济体制改革后，制度红利迅速释放，非公有制经济蓬勃发展，国民经济高速增长。同时，外资积极进入，出口商品增加，国际收支顺差规模扩大，外汇占款在很大程度上导致货币供应量迅速扩张。根据国家统计局，1992年，中国国内生产总值增长14.2%，工业总产值增长24.7%，全社会固定投资增长44.8%，城镇居民消费价格指数上涨8.6%；1993年上半年，工业增加值增长30.2%，全社会固定投资增长高达61%，6月份大中城市居民消费价格同比上涨高达21.6%。这些数据表明，当时国内经济已经处于投资过热和通货膨胀压力很大的状态。面对这一宏观经济形势，政府转向采取适度从紧的财政政策和货币政策的“双紧”组合，以经济软着陆和平抑通胀为目标进行宏观调控。

从原来的“双松”转为适度从紧的财政货币政策组合，主要体现在几个方面：一是合理控制财政支出和财政赤字的增长速度，降低固定资产投资热度。二是货币政策多次上调存款贷款利率，例如一年定期存款利率在1993年和1995年最高达到10.98%，1-3年贷款利率最高在1995年7月达到13.5%,加大资金回笼力度；三是1994年以《中国人民银行法》规定，人民银行不得对政府财政透支，这就进一步推动了国债的规范发行、对社会资金的引领以及作为货币政策工具的规范化应用，1996年4月中央银行开始进行国债公开市场操作，完善丰富了财政和货币政策协作调节的渠道。四是进行税制改革：1993年规范所得税体系，发布《个人所得税法》、《企业所得税暂行条例细则》；1994年起，清理规范各种税收优惠政策，结合分税制改革，各税种的调节作用得到优化发挥。

2. 1998年-2003年：积极的财政政策与稳健的货币政策组合

1998年亚洲金融危机爆发，对国内经济造成显著冲击。1998年和1999年的国内生产总值分别为7.8%、7.1%，经济增长速度放缓，出现商品价格下降，生产能力过剩，通货紧缩压力加大，失业率上升等现象。在外需持续疲软和内需不足的宏观经济形势下，1998年中央经济工作会议明确提出采用积极的财政政策和稳健的货币政策，在需求侧促进投资、消费和出口，扩大基础设施投资规模，同时推动国有企业制度改革。

积极的财政政策与稳健的货币政策协调配合，主要体现在以下几个方面：一是国债建设项目银行配套贷款：积极财政政策重要措施之一是扩大国债发行规模，1998年第九届全国人大常委会第四次会议决议批准财政部增发1000亿元长期国债，用于扩大基础设施建设，1999年全国人大常委会第十一次会议再次决定增发600亿元国债用于增加固定资产投入，根据财政部数据，2000年至2002年每年增发国债均为1500亿元；与此同时，货币政策方面以银行贷款对国债规模一比一配套提供信贷，进一步强化和确保了政府投融资的落实，有效拉动内需刺激经济复苏。二是发行特别国债注资国有银行：1998年，在亚洲金融危机背景下，国务院向全国人大申请允许财政部向四大国有商业银行发行2700亿元的特别国债，用于增强银行清偿能力，抵御金融风险；货币政策方面，则首先降低商业银行法定储备金率，释放出充足的流动性，为特别国债筹资打下基础。三是中央银行债券（央票）与国债在期限结构上形成互补：1999年起，国债正式进入银行间市场，开始市场化发行且规模逐年扩大，但由于国债品种不够丰富，短期国债缺乏，期限结构不够合理，国债作为央行公开市场操作工具的作用还比较受限；2002年起，央行开始发行央票，伴随着外汇占款攀升而规模不断扩大的央票具有期限较短的特点，弥补了现券不足，逐步成为公开市场业务的主要操作工具。

3. 2004年-2007年：双稳健的财政货币政策组合

1998年-2003年的宏观调控政策有效引导经济抵御了亚洲金融危机的负面冲击，此后国民经济逐渐恢复积极发展态势，经济保持快速增长。但同时，由于各级政府换届引起的追求政绩的基础设施建设热潮，社会投资需求过于旺盛。这带来油、电、煤等原材料价格上涨，消费价格指数也不断走高，通货膨胀压力激增。另外，中国加入世贸组织后，全球化进程加快，贸易顺差规模扩大，结汇制下被动增加的外汇储备进一步增大了通胀压力。面对投资内需和出口外需过旺、消费力不足的宏观经济形势，2004年底，中央经济工作会议决定将财政政策取向由积极转型为稳健，实行双稳健的财政政策和货币政策组合。

稳健的财政政策通过控制财政赤字和国债规模、税制结构调整优化等措施直接对总需求进行调节，控制投资，引导消费。稳健的货币政策则以稳中适度从紧为原则，多次调整利率和准备金率，控制货币供应量和物价水平。在两大政策协调方面，主要有以下两点表现：一是财政货币共同引导经济结构调整。财政方面减少赤字和建设投资，并多次调整出口关税政策，并对所得税、消费税等进行优化完善；货币方面通过窗口指导等方式引导信贷投放方向，起到结构性调整效果。二是中国投资有限责任公司（中投公司）的成立。2007年，全国人大审批通过财政部发行1.55万亿元规模特别国债，作为成立中投公司的资本金，这是财政货币两大政策在外汇储备领域协调的成功实践。具体在操作上，财政部先向农行等商业银行发行特别国债，利用这笔资金从央行购买美元外汇，央行再用这笔收入从商业银行回购特别国债。在当时国际收支连续顺差，外汇储备持续攀升的情况下，中投公司的成立将外汇储备转化为向外投资的外汇资产，实现了国家外汇资金多元化投资。

4. 2008年-2010年：积极的财政政策与适度宽松的货币政策组合

2008年，由美国次贷危机演变而来的世界金融危机席卷全球，再次对国内经济造成巨大冲击。根据国家统计局数据，2008年GDP增速从2007年的14.23%骤降至9.65%，结束了自2003年开始连续5年的两位数增长；受影响最大的出口贸易规模迅速萎缩，进出口总额增速下降，2009年甚至出现负增长；许多相关产业遭受打击，制造业采购经理人指数（PMI）在2008年11月跌至38.8，市场信心严重不足；居民消费指数涨幅持续回落，通货紧缩压力显现。在这样严峻的宏观经济形势背景下，为了避免经济硬着陆风险，2008年底的中央经济工作会议提出了“保增长、扩内需、调结构”的政策目标，实施积极的财政政策和适度宽松的货币政策。

积极的财政政策方面，通过增加财政支出、扩大财政赤字规模和国债规模，提高逆周期调节力度。适度宽松的货币政策方面，多次下调利率，取消对商业信贷规模的限制，有效扩大了货币供应量和社会信贷规模。在财政政策和货币政策协调方面，主要有以下表现：一是在四万亿规模的政府投资刺激计划中协调配合。2008年下半年中央推出以保增长为主要目的的一揽子措施，到2010年底共约需4万亿元投资，主要用于铁路、公路、机场、桥梁等基础设施项目建设和产业结构优化相关投资。在筹资渠道方面，财政和金融同时发力，中央财政增发2000亿元国债为地方财政融资，银行则结构性针对这些建设项目定向安排期限相对长、利率相对低的优惠贷款确保其资金来源。此外，地方政府融资平台债券也在建设项目筹资中发挥了重要作用。二是中央国库现金管理商业银行定期存款（国库现金定存）业务规模扩大。2006年，人民银行和财政部联合印发《中央国库现金管理商业银行定期存款业务操作规程》。根据人民银行网站数据，到2009年，国库现金定存年内业务总规模达到3100亿元，比2006年的200亿元增长十余倍；2006年、2007年每年只有1期，2009年则增多到11期，接近每月一期。同时，存款存续期安排的合理性也得到改善，有效提高了国库库底资金市场化运作程度和资金使用效率。

5. 2011年至今：积极的财政政策与稳健的货币政策组合

虽然2008年起的一系列经济刺激政策在后续发展中也体现出一些副作用和遗留问题，但不可否认的是，其对中国经济走出世界金融危机的阴影并迅速反弹复苏，产生了巨大的推动作用。2009年，信贷规模超常增长，2010年，居民消费价格指数上涨，通胀压力抬头。2010年中国GDP增速达到10.64%，较2009年回升1.24个百分点。2010年底的中央经济工作会议决定，开始实行积极的财政政策和稳健的货币政策。这一政策基调至2020年，已保持超过9年，但具体内容也随相机抉择而有动态调整优化，力求为中国经济的稳健运行保驾护航。2018年起，随着大规模减税降费的不断推进和“去杠杆”变为“稳杠杆”，积极的财政政策强调“提质增效”、“更加积极有为”，稳健的货币政策逐渐强调“保持流动性合理充裕”与“灵活适度”。

这个阶段中，积极的财政政策和稳健的货币政策的协调配合主要体现在以下几个方面：一是两大政策共同推进供给侧结构性改革。2015年，中央提出实行供给侧结构性改革战略方针，两大政策以“三去一降一补”为主线，对国民经济进行结构性调整。财政政策方面包括加强对特定产业的资金支持力度、帮助化解落后产能、减税降费等安排。货币政策方面包括针对中小微企业和三农等推广普惠金融、发展绿色信贷、多次降息降准等措施。二是共同防范和化解系统性金融风险。财政方面，出台多个办法强化规范地方政府债务管理和风险控制，并加大对地方的转移支付力度。货币政策方面，2015年出台《存款保险条例》，还将差别准备金动态调整机制升级为宏观审慎评估（MPA）框架，有助于防范化解金融风险和维护金融稳定。三是2020年以来助力抵御新冠肺炎疫情后的复工复产，减轻中小企业负担。2020年初，新冠疫情爆发冲击内需和外需，大量中小企业复工复产艰难，城镇失业率上升。面对疫情防控和恢复经济活力两大任务，财政政策和货币政策协同发力。根据2020年政府工作报告，财政政策方面，安排提高赤字率到3.6%以上，发行1万亿元抗疫特别国债，扩张地方专项债规模，同时加大减税降费力度，用缓缴税款和财政贴息等政策降低市场主体尤其是中小微企业的负担。货币政策方面，定向下调存款准备金率、下调LPR等政策工具直接调节利率，降低资金成本；通过公开市场操作、常备借贷便利（Standing Lending Facility，SLF）、中期借贷便利（Medium-term Lending Facility，MLF）、专项再贷款、再贷款再贴现等多种渠道释放流动性，保证市场流动性充裕。

回顾中国财政政策与货币政策协调配合的实践脉络，能够发现，其是以中国实施经济社会转轨的体制改革为基本背景，服务于现代化战略贯彻中的全局需要，从各年度宏观经济形势出发，以宏观经济调控目标为落脚点的系统工程式政策安排。

表1：1993年-2020年中国财政政策和货币政策组合

年份

财政政策

货币政策

1993年-1997年

宽松到适度从紧

宽松到适度从紧

1998年-2003年

积极

稳健

2004年-2007年

稳健

稳健

2008年-2010年

积极

适度宽松

2011年-2020年

积极

稳健

注：此表系作者整理。

四、理论与实践双视角下的制度与政策关系

（一）理论视角下的制度与政策关系

关于制度，制度经济学派创始人凡勃伦在《有闲阶级论》（2005）一书中指出，制度是个人或社会对事物之间关系和作用上的普遍思想习惯，他倾向于认为制度是一种思想习惯或自然习俗的集合，并广泛被社会大众所熟悉、适应和接受。康芒斯则认为，制度是集体行动对个人行动的控制。许多新制度经济学家也各自给出过制度的定义，例如诺思认为（1991），制度是一整套应遵循、与伦理道德相符的行为准则，对个人言行起到规范约束作用。青木昌彦（2001）则把制度定义为一种自我维持系统，内容是关于重复进行的博弈的主要方式与共有理念。

而基于此毛泽东在《关于工商业政策》一文中说：“政策是革命政党一切实际行动的出发点，并且表现于行动的过程和归宿[2]。”《辞海》则将公共政策定义为“国家、政党为实现一定历史时期的路线和任务而规定的行动准则”[3]。美国第28任总统、公共行政学创始人威尔逊（1886）认为，公共政策是具有立法权的政治家制定出来的由公共行政人员所执行的法律和法规，即将法律法规等同于政策。美国学者钱德勒和帕拉洛编著的《行政管理学词典》（1988）中定义公共政策为：对资源的战略性运用以减轻国家的问题或政府忧虑。

总体而言，从定义上看，“制度”往往被认为处于比“政策”更高的抽象层次。制度比政策的内涵更宽泛、地位更基础；政策比制度的内涵更具象，于是立足于不同社会制度实践的学者往往会对政策给出差距较大的定义。制度是政策实施主体所依托的行为规范的根基，政策是制度影响社会的重要途径。政策的合理制定和执行，需要力求科学合理的制度为基础。在不同制度的基础上，政策得以具体化和细化延伸，体现政府对社会活动的“区别对待”式灵活调控。

制度和政策的联系包括：外在形式上的重叠性、功能的共同性以及适用的互补性（朱水成，2003）。具体而言，外在形式上的重叠性主要体现在，制度和政策都以法律、法规、规章、文件等形式表现，二者在外在形式上差异不大。功能的共同性主要体现在，政策和制度都是调节社会关系和人类活动的重要手段。使用的互补性体现在，二者各自都有一些影响不到的领域，例如非正式制度对道德问题等方面的规范作用是政策所不具备的，而政策的灵活性则可以及时对制度形成补充。

制度和政策的区别包括：产生途径不同、稳定程度不同、调控范围不同（朱水成，2003）。具体来看，制度往往是在社会长期演化过程中逐渐积累形成的，而政策通常是由政府从上而下外生设定的。从稳定性来看，制度具有长期相对稳定的特点，而政策则往往具有较大的不确定性，同一政策在几年甚至数月内就可能进行调整。从调控范围来看，制度的调控范围非常广泛，几乎包括了人类活动所能涉及的一切范畴，并且与各个历史阶段下的人类社会相伴相生；政策的调控范围相对而言就要分散和各自狭窄一些，主要针对的是社会公共活动的不同类别，并且一种政策的寿命往往比制度短得多，能产生影响的时间范围比较有限。

（二）实践视角下的制度与政策关系

加快建立现代财政制度和建设现代中央银行制度，都是推进国家治理体系和治理能力现代化的客观要求。在实践中，现代财政制度和现代中央银行制度对中国财政政策和货币政策的设计与执行，都将产生基本的与深远的影响，加强财政政策和货币政策的协调配合，对于优化国家治理与宏观调控，具有重大意义。

1. 现代财政制度与财政政策的关系

在加快建立现代财政制度的过程中，财政政策也发生着定位和功能的演变。过去通常认为，财政政策在低速、衰退时刺激经济增长，在繁荣、过热时控制投资消费活动，主要通过配合货币政策调节总需求影响宏观经济。但依据新供给经济学的理论创新成果，结合供给侧结构性改革和加快建立现代财政制度的背景，财政政策更需要明确地承担起推动经济结构优化升级、改善民生福利等作用。现代预算管理制度改革，尤其是绩效管理的不断完善，能够促使财政政策有效实施，切实提高财政支出效率；现代税收制度的建设与大力减税降费等宏观财政政策安排紧密结合，可以在经济低谷期增强财税政策对经济的拉动效应，减轻企业和个人负担；在现代政府间财政关系制度建设方面，清晰的事权与支出责任划分、收入划分和转移支付安排的合理优化，是财政政策在各层级顺利实施的基础，形成财政政策在各级政府的实施依托条件和操作空间。

2. 现代中央银行制度与货币政策的关系

现代中央银行制度的建设是货币政策合理设计、有效实施落实和充分发挥作用的基础保障。货币政策传导体系的建设完善，无疑能够起到保证货币政策有效性、增强乘数效应的作用，避免货币政策因传导不畅而失效；宏观审慎政策和系统性金融风险防范，实现对金融市场的全面监控，以保证货币政策能对任何金融风险及时迅速做出反馈处理；现代金融基础设施的全面建设则为货币政策的实施打造了便利畅通、布局合理的运作体系。

3. 现代财政制度、现代中央银行制度与两大政策协调配合的关系

加快建立、健全现代财政制度和现代中央银行制度建设，有利于加强与优化财政货币两大政策的协调配合。在宏观调控方面，两大制度形成的规范化环境条件，支持着财政政策和货币政策在各级政府、金融市场上传导更为畅通，落实更充分，政策调控效果更显著；在有效金融监管防范风险方面，现代财政制度框架可有效控制地方政府债务风险，同时确保能够有足够空间配合实施逆周期调控的财政政策，现代中央银行制度通过宏观审慎管理对市场行为进行全面监控；在财政金融改革方面，财政政策和货币政策协调配合的体制建设，已形成了一系列重要的基础条件，但还有待随改革在深水区的攻坚克难而进一步完善与健全。

（三）我国加快建立现代财政制度与现代中央银行制度的对策建议

1. 加快建立现代财政制度的对策建议

推进现代财政制度的构建，也就是要为全面深化改革做支撑，这是对财政服务全局的必然要求，也是对整个中国完成现代化转轨的历史性考验。

现代财政制度所需的制度供给框架应坚持经济性分权的基本路径，坚持自上而下配套联动，通过大部制、扁平化的政府机构系统化再造的实质性改革，形成人民代表大会授权委托的三级政权，并合理清晰地确定各级事权，以及各级政府共管职责的配合。一级政权要有一级合理的事权，还要有一级与事权顺应的财权。财权最关键的问题，首先是解决稳定的、大宗的收入，收入主要靠税收，因而要处理好税基的配置问题，例如关税体现国家主权在经济生活中的调整机制，应掌握在中央手中；房地产税没有外溢性，不动产坐落在各个辖区之内，且相关的信息复杂程度较高，适合地方政府因地制宜地掌握信息从而积极推动形成相关税收条件。税基的合理配置方面，还有很大的研究空间，以形成正确的原则和方案。“一级政权，一级事权，一级财权，一级税基”后面跟着的是一级预算，现代财政所有功能的实现，落到运行载体上，就是要形成现代意义的预算。西方发达国家的相关国际经验，可以从一个重要侧面为我们领会“现代意义”提炼出要点。预算作为一个收支计划，必须事先决定，并充分反映民意，才能够有现代预算的特征——要有权力制衡之下社会多方的参与来磨合，一旦通过最高权力机构（在中国就是人大）审批通过，便形成有法律效力的执行文件，要严格执行。所谓严格执行，除了数量、结构、进度上的严肃性之外，最主要的是要有问责，要有事前、事中、事后全套的绩效考评和监督，这样才能够达到公共利益最大化，在公共资源配置优化的目标导向下求得实际效果。所以，政权、事权、财权、税基之后的预算，落到运行载体上，体制里按照扁平化方向由五级收缩到三级，使预算在整个制度安排里，各个逻辑环节能够内洽地环环相接，顺畅地可持续运行。后边还包括国有资产在各级的管理权——“一级产权”，以及中央地方各自都必须行使的有偿融资的“一级债权”，再加上中央、省两级自上而下的转移支付，全都需要相互配合。

2. 加快建立现代中央银行制度的对策建议

与西方资本主义国家货币政策制定机构追求高度独立性有所区别，在不断推进国家治理体系与治理能力现代化进程中，中国现代中央银行制度的建设方向显然要更与中国经济制度特色相适应。虽然“现代中央银行制度”这一概念从字面意义上来看涉及的范围相对宽泛，但根据十九届四中全会《决定》所指出的，完善基础货币投放机制，健全基准利率和市场化利率体系应是当前现代中央银行制度建设的核心内容。

在基础货币投放机制方面，目前，中国在短期以公开市场操作为主要货币政策工具；中期以MLF为主要货币政策工具；此外还有定向降准、再贷款再贴现、专项再贷款等政策工具作为基础货币投放的补充手段。在2020年初以来疫情冲击国内外经济的背景下，基础货币投放机制的完善具有特殊的重要意义。一方面，为确保特殊时期实体经济发展有足够的资金面血液支持，有必要对于基础货币投放进行调整创新，例如对于多种结构性定向政策工具的超预期强化使用，这也与货币政策灵活适度的操作要求相一致；另一方面，中国还具有相对大的货币政策操作空间，应当坚持正常货币政策，绝不能也没有必要跟从当前西方国家的非常规宽松货币政策，通过央行大规模无限制购买债券资产进行货币投放。

在建立基准利率和市场化利率体系方面，“基准利率”被广泛理解为中央银行的政策利率，而目前中国央行的政策利率体系包括公开市场操作利率（短期政策利率），中期借贷便利利率（中期政策利率），以及再贷款再贴现利率、存贷款基准利率、（超额）准备金利率等多种长期以来相对独立的政策利率。相比美联储有联邦基金目标利率、欧洲央行有主要再融资操作利率，中国央行未来还需培育一种主导性政策利率作为基准利率的基点，这是中央银行从数量型调控到价格型调控转变的必经之路。2020年4月9日，《中共中央、国务院关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》已经提出，“稳妥推进存贷款基准利率与市场利率并轨”。2019年LPR报价改革后，LPR报价市场化程度已有显著提升，并轨方面的未来任务应是通过确保金融机构强化内部资金转移定价（FTP）与LPR的关联来优化LPR传导机制，以及推动存款利率市场化。

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[1]贾康，华夏新供给经济学研究院院长，财政部中国财政科学研究院研究员，博士生导师；苏京春（通讯作者），财政部中国财政科学研究院副研究员、硕士生导师，华夏新供给经济学研究院特邀研究员，经济学博士；郭金，财政部中国财政科学研究院硕士研究生。

[2]《毛泽东选集第四卷》,第1229页，人民出版社，1991年。

[3]《辞海第六版第八卷》网络版，上海辞书出版社，2010年。

贾 康 简 介

第十一届、十二届全国政协委员、现任全国政协参政议政人才库特聘专家，华夏新供给经济学研究院院长，中国财政科学研究院研究员、博导。曾长期担任财政部财政科学研究所所长。是北京、上海、福建、安徽、甘肃、广西、西藏等地方政府特聘专家、顾问或咨询委员，北京大学、中国人民大学、国家行政学院、中央社会主义学院、南开大学、武汉大学、厦门大学等多所高校特聘教授。1988年曾入选亨氏基金项目，到美国匹兹堡大学做访问学者一年。1995年享受国务院政府特殊津贴。1997年被评为国家百千万人才工程高层次学术带头人。多次受党和国家领导同志之邀座谈经济工作。担任2010年1月8日中央政治局第十八次集体学习“财税体制改革”专题讲解人之一。孙冶方经济学奖、黄达—蒙代尔经济学奖和中国软科学大奖获得者。国家“十一五”、“十二五”、“十三五”规划专家委员会委员、国家发改委PPP专家库专家委员会成员。2013年，主编《新供给：经济学理论的中国创新》，发起成立“华夏新供给经济学研究院”和“新供给经济学50人论坛”（任首任院长、首任秘书长，第二届理事会期间任首席经济学家），2015年-2016年与苏京春合著出版《新供给经济学》、《供给侧改革：新供给简明读本》以及《中国的坎：如何跨越“中等收入陷阱”（获评中国图书评论学会和央视的“2016年度中国好书”）》，2016年出版的《供给侧改革十讲》被中组部、新闻出版广电总局和国家图书馆评为全国精品教材。2017年后又撰写出版《供给侧结构性改革理论模型与实践路径》、《供给侧改革主线上的未来财税》、《财政学通论》等多部专著。根据《中国社会科学评估》公布的2006～2015年我国哲学科学6268种学术期刊700余万篇文献的大统计分析，贾康先生的发文量（398篇），总被引频次（4231次）和总下载频次（204115次）均列第一位，综合指数3429，遥居第一，是经济学核心作者中的代表性学者。

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做学问的甘苦，如鱼在水，冷暖自知，不足为外人道，但关于做学问的“指导思想”，我愿意在此一披襟怀：写出一些论文或著作并不是目的，这是探索之途上的一小步，是争取为人类的思想认识之海中加一滴水。我深信，一切人生的虚荣浮华都是过眼烟云，而真正的学术和真知灼见，才能垂诸久远。