“十四五”时期，北京市面临经济、社会、环境、人口等领域的新形势与新挑战，应当将提质增效、创新驱动、民生优先、绿色发展、空间优化、韧性安全作为六大发展战略。面向第二个百年目标，北京市必须展现出大国首都的风范和应有的担当，引领全球中心城市建设，在全球政治、经济、文化活动和分工体系中发挥全方位的影响力。

提质增效战略：着力打造高质量发展典范

随着中国经济进入“新常态”，首都经济建设应当更加注重提高发展质量与效率，着力打造高质量发展典范。2019 年，北京市人均GDP 约为2.3 万美元，仅相当于纽约、伦敦、东京等全球城市的1/5～1/3。为了不断增强全球经济竞争力，北京市应努力保持经济中速增长，实现跨越式的赶超发展。然而，随着北京市所面临的人口、资源与环境压力不断加大，“大城市病”问题日益凸显，这在客观上对经济发展质量提出了更高的要求。高质量发展是具有前瞻性的发展方针，有助于推动北京市转变经济发展方式，增强经济系统的可持续性。因此，“十四五”时期的首都经济增长，必须以土地集约、人口调控、环境友好为前提，提质增效战略成为北京市经济社会发展的必然选择。

推动产业结构调整与转型升级，是高质量发展的必要支撑。2019 年北京市第三产业占GDP 的比重达到83.52%，虽然产业服务化程度已经较高，但其内部结构仍然有优化调整的空间。其中，生产性服务业的发展质量亟待提升，尤其应重视金融服务业与科技服务业的发展，为其他产业部门提供高质量的服务业配套。从规模以上制造业企业工业总产值看，北京市制造业部门以汽车制造业，计算机、通信和其他电子设备制造业，医药制造业，专用设备制造业四个技术密集型制造业为主导，2018 年其工业总产值占总体规模以上制造业的62.36%。这反映出北京市高技术制造业发展取得了一定进展，但面向全球中心城市建设，北京市仍需要进一步推动制造业提质增效，以新经济建设、创新驱动等重要举措，加快构建“高精尖”经济结构。

持续推进产业功能疏解，为高质量发展释放新的空间。近年来，北京市持续推进非首都功能疏解，市域内一般性制造业、区域性批发和物流市场、部分教育和医疗机构、行政性和事业性服务机构有序腾退，为产业空间重构创造了新空间。“十四五”时期，北京市应当继续推进产业功能疏解，优化城市功能布局。对于制造业部门发展，不能简单以“高端制造业”替代“低端制造业”，也不能一味追求高新技术而忽略集约高效的都市型制造业的发展。为了保持经济发展的平稳性，北京市应适度保留部分集约高效的都市型工业，继续改造提升都市型工业的低效环节。2018 年，北京市纺织服装、印刷出版等行业效率水平仍然较低，在下一步的产业疏解、整治和提升工作中需重点关注。

创新驱动战略：着力打造科技创新枢纽城市

按照“四个中心”城市战略定位，《北京城市总体规划（2016 年—2035年）》提出了以“三城一区”为重点，辐射带动多园优化发展的科技创新空间格局，旨在推进更具活力的世界级创新型城市建设，使北京市成为全球科技创新引领者、高端经济增长极、创新人才首选地；并强调建设北京城市副中心和支持河北雄安新区建设，形成“一体两翼”的京津冀协同创新发展格局。“十四五”时期，北京市应当积极建立分工协作、优势互补的区域创新体系，形成辐射京津冀区域的创新驱动发展新格局，着力打造科技创新枢纽城市，争取在全国乃至全球科技创新网络中占据更加重要的地位。

在“三城一区”建设方面，北京市应当加快构建“三城一区”科技创新格局建设，尤其是未来科学城和怀柔科学城的建设，提高“三城一区”的辐射引领作用和平原“多点”地区的创新转化能力。目前，北京市面向科技创新中心建设的产业空间体系已初具雏形。围绕科技创新的研发和相关服务环节主要集中在以海淀区为主的中心城区，高技术制造环节则主要集中在以北京经济技术开发区为主的平原“多点”地区。未来，需要进一步加快未来科学城和怀柔科学城的建设，在巩固提升北京经济技术开发区高技术制造业发展优势的同时，提高房山区、大兴区、顺义区等平原“多点”地区的创新转化能力，与“三城一区”共同构成布局均衡、分工协调、“多点”支撑的创新空间格局。

在“一体两翼”协同创新建设方面，北京市应当充分发挥中关村科学城等丰富的科技资源优势，在基础研究和战略高技术领域抢占全球科技制高点，建设具有全球影响力的原始创新策源地。同时，充分发挥中关村创新溢出对北京城市副中心和雄安新区的带动作用，成为京津冀协同创新“领头羊”，探索建设京津冀多区域联动、创新资源优势互补、产业链条融合的协同创新体系。北京城市副中心应更加侧重拓展首都科技创新核心功能，在北京市域内优化布局科技资源，支撑北京市建设具有国际影响力的全国科技创新中心。雄安新区则应更加强调面向京津冀区域，承接北京市创新资源的转移，建设相对独立的科技创新城市，带动整个京津冀地区的创新发展。

民生优先战略：着力促进公共服务布局均等化

改善基本公共服务的供给质量，优化公共服务均等化布局，有助于满足人民群众日益增长的对美好生活的需求。纽约、伦敦、东京等国际大都市也都非常重视社会民生建设，在远景规划中纷纷将社会公平正义、民生优先等理念作为基本出发点。北京市作为大国首都，已经具有较高水平的公共服务供给能力，但仍然存在优质公共服务供给能力不足、布局不合理等问题，与国际一流的和谐宜居之都发展要求尚有一定差距。“十四五”时期，北京市更应该坚持民生优先战略，着力促进公共服务均等化布局，全面改善社会民生服务供给，维护社会公平。要逐步消除中心城区与近远郊区公共服务质量的巨大差异，解决发展不平衡问题。

在教育服务方面，优化北京市范围内的教育资源配置，尤其是推动优质教育资源均等化布局，加快构建更高质量、布局更合理的教育综合服务体系。增加优质教育供给，鼓励中心城区各类名校在近远郊区设立分校区，建立健全各区学校间的合作办学与交流共享机制。在医疗服务方面，优化全市医疗资源配置，促进中心城区优质医疗资源向外围地区疏解转移，加快实现基本医疗服务布局均等化。支持三级甲等医院在外围地区设立分院，完善医院间的合作诊疗、资源共享与集中培训机制。在社会保障方面，促进社会保障服务均等化发展，健全普惠性社会保障制度，全面普及基本养老保险与医疗保险，加快实现城乡社会福利一体化、社会救助一体化。

绿色发展战略：着力建设国际一流的和谐宜居之都

《北京城市总体规划（2016 年—2035 年）》提出，到2050 年全面建成更高水平的国际一流的和谐宜居之都，这也是北京市坚持新发展理念的必然要求。北京市作为人口流动性强的超大城市，面临着越来越严峻的人口、资源与环境压力。近年来，随着人们开始注重发展质量而不片面追求发展速度，“大城市病”在一定程度上得到缓解。2019 年北京细颗粒物（PM2.5）年均浓度值为42 微克/立方米，比2018 年下降了17.6%，但仍然高于国家空气质量二级标准值（35 微克/立方米）。这表明，北京市环境污染防治工作取得了一定成效，但以雾霾为代表的环境污染仍然是和谐宜居之都建设的难点和重点，亟待进一步推进绿色发展战略，构建绿色低碳的国际大都市。

“十四五”时期，作为面向未来、面向世界的大国首都，北京市应当坚决贯彻绿色发展战略，加强生态保护与环境治理，缓解人口、资源与环境压力，着力建设成为国际一流的和谐宜居之都。北京市应以面向未来的生态城市标准对既有的生态文明制度进行清理筛查，充分发挥相关制度的规范和约束作用，为绿色发展构筑良好的制度环境。在城市污染治理方面，运用先进科技手段，构建覆盖更加全面、更加严密的环境污染实时动态监控网络，重点强化对水污染、大气污染状况的监控。严格落实规划要求，强化生态保护红线、永久基本农田保护红线的约束力。同时，通过实施京津冀协同发展战略，开展区域环境污染联防联控联治，共同推进生态系统的保护与修复。

空间优化战略：着力推进多中心网络化建设

北京市规划打造“一核一主一副、两轴多点一区”空间格局，通过“一核两翼”的协同互动，提高“四个中心”的服务能力和水平，进一步强化其首都功能。由单中心扩张向多中心、网络化发展模式转变，是城市发展中出现的新的空间发展模式，也是未来北京市的规划发展方向。《美国大城市的死与生》中也强调了城市功能混合与空间布局优化的重要性。随着非首都功能疏解有序推进，北京市多中心城市空间结构初具雏形，但单中心聚焦问题依然存在，尚未形成真正意义上的多中心均衡发展的空间格局。因此，有必要加快推进城市功能布局的空间调整，推动中心城区部分功能进一步向近郊区、远郊区转移，实现城市内部空间结构的进一步优化。

“十四五”时期，北京市一方面要在外围地区打造更多具有集聚能力的“反磁力”中心，重点建设昌平、顺义、大兴、房山等郊区新城，承接中心城区的人口与产业转移。目前，顺义临空经济区、亦庄新城都已形成一定的集聚规模，但由于距离中心城区较近，应避免和中心大团连片发展。另一方面应当加强京津冀区域的协同互动，形成“一核两翼”分工合作新格局。其中，北京城市副中心是市域内非首都功能集中承载地，应坚持定位的高端化和发展的高效化，既要承接公共行政功能疏解，又要建立功能完备、品质优良的宜居宜业环境。而雄安新区则是市域外非首都功能集中承载地，通过汇聚创新要素，培育创新驱动发展能力，助力“一核”更好地发挥首都核心功能。

韧性安全战略：着力增强城市发展韧性和安全性

新冠肺炎疫情对北京市的城市治理与建设提出了重大考验，也给我们敲响了警钟，建设能够积极应对突发公共卫生事件的韧性城市迫在眉睫。韧性城市主要具有以下特征：一是多功能性；二是冗余度和模块化；三是生态和社会多样性；四是多尺度的网络连接性；五是具有适应性的规划设计。可以说，韧性城市代表了城市系统面对不确定性扰动与突发性危机时的应对能力，具有韧性的城市在危机发生后能够较快实现调整与发展，而缺乏韧性的城市容易因危机而一蹶不振。“十四五”时期，北京市也应当加紧前瞻布局增强城市韧性，为应对未来的挑战做更加充足的准备。

在基础设施韧性建设方面，一要完善北京市与周边地区的交通设施，加强区域内部联系与城市韧性；二要在城市基础设施建设中应保留一定的重复与备用设施，从而在时间和空间上分担风险。通过建设基站、封闭环卫仓等移动公共设施模块，能够有效提高危机时期城市基础设施再利用的韧性程度。在社会韧性建设方面，社区在危机应对中具有难以替代的基础性作用，应当重视并加强基层社区建设，弥补社区管理短板，及时完善社区设施与人员配置。在制度韧性建设方面，完善韧性城市相关规划政策与制度设计，推动制度落地实施，不仅要提出加强城市防灾减灾能力的目标，还要在规则细则中就城市防灾格局、广域防灾体系等措施做出明确的制度安排。

本文摘自《2021首都发展报告》（北京大学首都发展研究院编著）。标题和内容有调整，识别图中二维码或点击下面“阅读全文”可立即购书。科学创造未来，人文温暖世界。在科技引领发展的时代，与您共同关注科技史、科技哲学、科技前沿与科学传播，关注人类社会的可持续发展。科学人文在线，创造有价值的阅读！欢迎关注、点赞、留言、转发、参与赠书活动，联系邮箱：houjunlin@mail.sciencep.com。

ISBN：978-7-03-067750-1

责任编辑：石 卉 吴春花

北京大学首都发展研究院（简称首发院）成立于1999年3月20日，是北京市人民政府与北京大学共建的服务于首都发展的研究咨询机构，是北京市与北京大学全方位合作的重要平台，具有协调管理、研究咨询、人才培养、国际交流四大职能。2017年10月，首发院成为北京市首批首都高端智库试点单位。

（本文编辑：石卉）