大译编参：新冠疫情下欧盟政府内的重新整合? 分析欧盟应对新冠疫情的对策 @大外交智库

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Ny.2021/ No.58

新冠疫情下欧盟政府内的重新整合?

分析欧盟应对新冠疫情的对策

作者：尤金尼奥·萨尔瓦帝（Eugenio Salvati），帕维亚大学政治学博士研究生，安特卫普大学的访问学者，现任帕维亚大学经济和管理系博士后研究员。他的研究兴趣集中在政治机构、欧洲一体化进程、地方政府和治理以及政治精英。他在国家和国际同行评审期刊上发表了几篇文章。

摘要：新冠肺炎疫情的爆发，给欧盟及时协调应对、遏制疫情的能力带来了巨大压力，给欧盟成员国的经济社会带来了灾难性的影响。在这种情况下，超国家机构及其行动模式显然面临压力，似乎无法带领欧盟走出当前危机的风暴。该文章将欧盟层面管理新冠肺炎危机头几个月的管理特点概述为由于政府间重新选择和确立了中心地位而导致的超国家机构指导能力的有限增长。为了解释这种情况，本文考虑了一些造成这一纵向政治融合薄弱的关键因素，如缺乏从社会中提取资源的机构能力/合法性，以及随后无法保证有效的和自主的政治（重新）分配过程。这就解释了为什么在新冠肺炎危机期间，欧盟所遵循的模式与过去的模式相当相似，从而证实了这一情况推动了旨在实施政府间模式的紧缩，并捍卫最敏感的核心国家权力，反对来自超国家欧盟机构的推论。

要词：欧盟；欧洲一体化；新冠肺炎；解体；政府间主义

文源：Eugenio Salvati, "Crisis and Intergovernmental Retrenchment in the European Union? Framing the EU’s Answer to the COVID19 Pandemic",Chinese Political Science Review,NO.6, 2021, pp.1-19.

收录：《大译编参》2021年第33期，总第33期，大外交智库外文编译评论组创办。

编译：林沁，大外交智库外文编译评论员助理研究员，现就读于辽宁大学国际经济政治学院；

审校：杨朔，大外交智库外文编译评论员助理研究员，现就读于大连外国语大学国际关系学院；

再审：朱翊民，大外交智库特约研究员，现就读于青岛大学政治与公共管理学院。

编译精选

一、导言

在过去的十年中，欧盟经历了数次危机，引发了人们对欧盟一体化进程轨迹的质疑。这些危机引发了这样一个问题：一个的复杂体制结构，应该如何追求严格的区域一体化？也就是说——一个建立在常规化、制度化的严格合作模式基础上的日益紧密的联盟，也有可能在不会（或严重地减少）陷入僵局的风险，或者实际上不会造成联盟解体的风险下，无法部署使其能够在纷繁复杂的国际形式下生存的体制工具。新冠肺炎疫情的爆发给世界政治、经济和社会制度带来压力，预示着大流行后国际秩序不可避免地需要重新配置。

这就对欧盟应对新冠肺炎危机的方式及其对欧洲经济和社会的影响提出了一些初步问题。我们如何构架和解释欧盟的决定?对新冠肺炎的应对措施是有利于走向一个更超国家的欧盟，还是有助于加强政府间的活力?

尽管我们处于新冠肺炎流行时期，并且仍在反思动态的和过程的维度之中而不是明确的政治结果。但本文将分析欧盟做出的第一个决定，并尝试构建应对的类型部署及其对欧盟的潜在后果。文章认为，尽管委员会采取了积极的行动，但欧盟的回应可以看作是在危机期间通过加强超国家机构的作用来进一步提高一体化水平（纵向政治一体化）所遇到的困难的证实。欧盟无法增强其自主能力以从欧洲社会中提取资源，从而无法实施协调一致的超国家反应，就可以解释这一结果。这一限制不可避免地产生了危机管理过程，由于政府间决策模型的实施，该过程接近了纵向的政治瓦解。

二、定义（新冠疫情后）欧洲一体化的轨迹

新冠疫情是在“欧元区”（Eurozone）、移民危机和英国退欧等其他几场危机之后发生的，这些危机通过触发欧盟有效瓦解的危险而严重威胁着欧盟的本质。尽管存在这些连续的结构性威胁，但欧盟已经表明它代表了区域一体化可以具有相当高程度的弹性，并通过追求新的平衡及更多地依赖政府间权力、资源和决策模型来设法遏制崩解的风险。

与过去十年中发生的其他危机不同，新冠疫情不能说是“结构性”的，因为它没有直接涉及一体化的范围、欧洲机构的运作或对某些成员国的资格提出质疑。此外，它还影响到医疗保健领域，而这是欧盟的政策力量非常有限的政策领域。然而，新冠疫情正在引发严重的紧张局势，这使国家之间的关系处于压力之下，中美两国在病毒的起源和管理方面的冲突不断升级就证明了这一点。

由于新冠疫情的爆发带来的一系列威胁严重挑战了欧盟的危机管理能力和战备状态，反思新冠疫情对欧盟政治的影响就变得至关重要。这种特定的危机间接地涉及整合过程的关键方面。作者认为特别要提到的是，超国家机构可能面临边缘化和相对于政府间机构削弱的风险，以削弱新冠疫情对欧洲经济和宏观经济冲击的影响，并因此引发政治上的困难。这些困难可能会阻碍政治一体化的程度，从而导致僵局和纵向政治解体。新冠疫情危机还涉及的另一个特殊方面是复杂的工作。欧盟对各种危机需要做出直接，及时的反应，同时最大程度地降低议价和退出风险。所有这些因素，无论危机是不是由欧盟内部制度和政策机制引起的，都使欧盟无法为严重的社会经济问题提供及时、协调的“欧洲”答案。

从这个角度来看，很难不认为欧盟在各种危机的爆发下已经存在了纵向瓦解的模式，并且是从共同体方法中倒退的一步。尽管新冠疫情危机与欧盟近年来经历的主要危机之间存在固有的差异，但对新冠疫情的最初反应是否可以被视为代表了垂直解体动态的某种程度的连续性？我们又该如何解释与新冠疫情危机有关的纵向瓦解风险和政府间选择的主导地位？尽管欧盟委员会试图领导对新冠疫情危机的反应，但政府间的选择已被证实是主要的指导力量。正如我们将在本文看到的那样，成员国似乎愿意合作并减少危机的风险。欧盟政体也热衷于避免过度集中在超国家手中的回应。本文认为，超国家机构无法独立地从欧洲社会中提取资源并在侵犯政府间捍卫某些特定核心国家权力方面遇到的相应困难，这是关于欧盟一体化程度和僵局/解体风险的难题的遗漏部分。为了更好地理解欧盟对新冠疫情挑战的应对措施，必须将这些遗漏部分包括在内。

三、欧盟“遗漏的部分”（The Missing Piece）

上文提供的框架可以用来解释欧盟对不同危机的复杂反应、超国家主义与另一方面政府间主义之间的波动以及不同程度的一体化与纵向瓦解风险之间的波动。在这些方面，欧盟“遗漏的部分”可以为研究者提供更全面，更完善的理论框架。

欧盟“遗漏的部分”着重于通过欧盟的制度建设和政治结构能力以及潜在的整合动力来建立这个新的政治中心。这些政治和制度建设至关重要，因为它们影响着在多层次治理的背景下单位与政治中心之间的协调与竞争和这种超国家新型政治实体的发展。进行上述分析的出发点是巴托利尼（Bartolini）的研究（2005年），该研究确定了欧洲一体化是欧洲各州体系漫长发展的最后阶段。根据巴托利尼（Bartolini）的说法，欧盟的一体化基于三个截然不同流程：

1、在布鲁塞尔成立一个具有边际政治权威的政治中心;

2、超国家制度的建立过程正在产生弱小的体制机制，能够使这个新制度中的不同行为者团结起来；

3、一个相当不完整的政治结构，用于引导冲突动态。

像新冠疫情这样的危机的发生，要求政治权力中心拥有组织和政治工具，使它能够自主获得应对这一挑战所需的资源，从而实施对政治体系的各个部分的有机整合。有机会从社会（经济，象征和合法性）中提取不同类型的资源，对于有效行使规定领土上的行政权力和权威至关重要。

然而，欧盟不具备这样的权力、职权和制度性手段。这个“可能成为政治中心”的国家联盟内部却在极端地进行分裂：组成联盟的各部分在处理危机方面基本上具有自主权，对于中央/超国家而言，即使有可能进行内部整合，过程也将变得更加复杂。欧盟没有行使独立的整合权，而只是提供了一个制度化的讨价还价舞台。在这个舞台上，不同的州在一个共同的框架内协调其资源的动员能力。近年来，欧盟无可取代地接管了某些核心国家的权力（特别是在出现严重危机之后）。此外，欧洲怀疑论者（Eurosceptic）和欧洲崇拜论者（Europhile）之间的冲突以及分割欧盟政策，加剧了政治紧张局势和政策分裂。此外，在国家和超国家配置之间固有的紧张关系所定义的竞争中，欧盟声称仍然拥有整合内部的权力、资源和职能，但事实上却缺乏某种形式的政治合法性。

欧盟背景下，特别是在欧元区危机之后，其特征是典型的相互不信任和团结水平低，多裂隙滋生了不同的分配制和法治制。根据各国舆论表明，各欧盟成员国似乎更愿意拒绝更大程度的一体化和成员国间的团结，而倾向于更具民族主义的立场。在这种情况下，欧盟内部对州际分配和资源再分配机制的支持相当薄弱，并且主要受到某种条件性机制的约束。正如过去十年中欧盟内部机构的演变所表明的那样，真正的问题不是新机构/政策工具的定义中是否存在条件性，而是这种条件性的程度。

四、新冠疫情危机和欧盟的危机处理：转折点还是面临僵持/瓦解的风险？

这部分分析在新冠疫情爆发初期欧盟是如何处理此次危机以及是否有任何迹象表明欧盟对危机的处理水平具有局限性。

由于新冠疫情仍在持续，而且作者的团队仅掌握部分数据/信息，因此在此分析中应特别注意。作者的团队无法确定欧盟和成员国将采取的最终道路以及最终的政治后果。但是，可以将某些初步见解提供给读者，并对其含义进行初步思考。

欧盟对新冠疫情的反应在头四个月内有很大差异。成员国拒绝承认委员会作为个别国家战略的协调者的作用。欧洲中央银行（ECB）采取了最及时的实质性行动，这是唯一能够对危机做出快速反应并有效地使所涉及的风险相互融合的超国家机构。欧洲央行部署了新冠疫情紧急采购计划（PEPP），这是一项临时性措施，旨在确保为经济的所有部门提供支持性资金。PEPP的初始金额为7500亿欧元，后来扩大到13500亿欧元，一直持续到2021年6月底，或者直到理事会估计冠状病毒危机结束为止。

伴随着这些决定性措施，委员会决定允许灵活的国家援助规则，以限制单个政府对公司的补贴能力，并暂时中断稳定与增长公约（SGP）。尽管该决定使各国政府能够独立组织其对危机的初步应对措施，但从中长期来看，该决定以及有限程度的协调可能会因成员国之间的财政空间不同而增加其成员之间的不对称性。具有较高债务承受能力和更多支出资源的成员国（例如德国，奥地利和荷兰）将比资源有限的那些成员国（例如西班牙，葡萄牙和意大利）获得更多优势，从而扭曲单一市场的功能和整合水平。

从某种角度来看，委员会的决定具有历史意义，因为它代表了对欧盟严格的财政纪律原则的背离。但是，另一方面，它证实了作者团队正在讨论的结构性赤字，即欧盟超国家机构不可能自主地提取资源。这种权力和权威的缺乏导致无法直接使用其自身的资源及时有效地应对新冠疫情危机。欧盟委员会做出的回应，并非将全部行动负担留在欧洲中央银行，而是想释放成员国的消费能力。然而，这冒着危害共同市场的意义和功能的风险，并有可能引发部门解体。

鉴于这场危机的初期措施已经确认了对任何形式的跨国资源再分配和“可能”债务的相互化存在相当敌意，作者认为，欧盟必须要求给成员国之间的任何资金分配都要施加严格的条件，同时减少将要投入的资金总额，但可作为赠款使用。在这种情况下，有问题的政府必须应对来自欧洲怀疑论者和民族主义政党的压力，这些压力是反对任何形式的共同化或强烈的欧盟间团结的。这就是为什么这些国家要求大幅度减少通过赠款分配的资金份额。此外，这些国家还提出了另外两个关键问题：增加欧盟预算，以及向欧盟提供自己的税收能力（即数字税收和排放税）。这些有争议的问题揭示了给予欧盟自主提取资源的空间的阻力，因此树立了一个先例，可能导致欧盟拥有自主的“征税和支出”权力。

五、讨论和结论

在本文中，作者试图说明欧盟为应对新冠疫情危机及其后果所采取的早期步骤所做出的反应。这些反应是混杂的（包括国家和政府间的行动）、创新的（在某些方面）和零散的。欧盟的超国家机构无法行使资源整合的功能，而这种功能对于新冠疫情危机中任何自主的、真正的超国家都是至关重要的。这种权力和权威的缺乏使欧盟失去了进行有效管理的机会，从而也无法部署旨在吸收内部和外部冲击的快速有效的分配工具。

这种功能性缺失被反危机规定的局限性所证实，反危机规定的局限性可以直接归因于超国家机构，例如委员会和欧洲共同体：它们在宏观经济方面的资源受到严格限制。此外，委员会与政府之间关于使用哪种工具来管理新冠疫情危机的激烈冲突，已经强调并证实了“国家的性质”，如超国家行为者所追求的做法是不切实际的，但也意味着瓦解。这种动态表明，当欧盟需要更多地关注核心国家权力来解决重大危机时，成员国更愿意发展（新的）政府间结构和工具，而不是接受跨国行为者的更大影响和权威，因此由于制约整合水平的制约因素而引发了纵向政治瓦解。在本文的分析中，政府间存在着部门（甚至水平）解体的风险。

这种超国家机构被边缘化的唯一例外是欧洲央行，它是一个技术专家制的非主权机构。它对危机做出有力且积极的经济响应是及时的，并且至关重要。它强调了欧盟政治的薄弱环节，以及在协调快速有效的应对措施方面始终存在的困难。僵局和解体的风险基本上被欧洲央行直接而迅速的行动所遏制，该行动为成员国提供了货币保护伞。但是，这又是一种政治对策，并下放给技术官僚机构。该机构的行为不受德国宪法法院要求的民主政治监督，从而在欧盟一级的货币政策与该州的民主制之间产生了冲突。在公众眼中，这反过来可能会进一步削弱欧盟的决定权威。此外，当前欧盟对日益增长的新冠疫情危机的反应表明，委员会更多地是作为欧洲理事会和政府间均衡的支持者。

克服这一局限性和实施欧盟一体化的政治层面的唯一方法是促进核心国家大国的完全超国家化，从而彻底削弱成员国的权力和合法性，并有效地实现欧盟的全面体系建设。欧盟最近的历史清楚地表明，这样的结果极不可能发生。发展趋势表明国界内部分裁员，并表明政府间方法在优先选择权上取得了胜利。该模型只能在成员状态之间进行协调，它不会导致实施超国家选择。

欧盟各国对扩大核心国家的权力做出了不通过的反应，比如赞成/反对欧盟分裂的跨国化以及欧洲怀疑论者和民族主义政治企业家的崛起，它们能够影响国家政治议程并迫使人们采取行动。政府的主流政党放弃了进行更广泛整合的新计划，或者选择了不完整，无效的解决方案，这导致了差异化程度更高的整合。

超国家机构缺乏任何自主的提取能力，尤其是在那些超出欧盟传统范围的部门和政策领域，揭示了超国家体系的力量正在减弱。这种权力的缺乏导致超国家机构在应对危机局势的政治反应中发挥主导作用的能力正在减弱，从而使实质性决定不得不通过政府间协议来做出。现在评估新冠疫情危机是否可能是促进一体化的有效机会，还是将其认为僵持、解体或不完全融合的时期还为时过早。但作者认为，现在不是欧盟的汉密尔顿时刻（Hamiltonian moment），新冠疫情的初期措施也并非超国家方法的有效授权之一。欧盟建立的不同工具不涉及欧盟成员国继承债务的任何相互化，甚至新的普通债务也将无法享受连带担保的利益。此外，围绕欧盟计划的主要问题，即如何偿还新债务，仍有待讨论。各国政府不愿将税收筹集权移交给布鲁塞尔，并对欧盟委员会提高欧盟税收以为复苏计划提供资金的提议持怀疑态度。目前所能证实的是，即使在危机时期，欧盟也无法充当政治中心，并且在其公民眼中的合法性也很弱。

译者评述

本文分析了欧盟在疫情初期所采取的一些措施。作者在分析的过程中指出，欧盟内部政府间主义和超国家性质之间的矛盾，使得欧盟在疫情防控初期政策实施混乱，防控局面并不乐观。

近年来，欧盟不断面临内忧外困，一体化进程在缓慢中推进。新冠肺炎疫情给欧盟及成员国带来了前所未有的挑战，人民健康受到严重威胁，卫生系统面临极限压力，社会经济遭受巨大损失，政府威信也受到质疑。病毒不分边境，严重的健康威胁已不再局限于一个地理区域或国家。面对疫情，欧盟成员国采取了差异化的应对措施，亟需欧盟进行协调。根据条约，公共卫生主要是成员国的权限，但是欧盟可以支持并补充成员国的行动，以达到促进良好健康、保护公民免受健康威胁等诸多目标。新冠肺炎疫情凸显出欧盟卫生政策的重要性，再次表明欧洲各国面临的挑战需要在欧盟内外进行密切合作与协调。

新冠疫情的快速发展同时也反映出欧盟应对跨境健康威胁机制存在诸多局限。首先，欧盟成员国之间缺乏有效协调欧盟成员国的疫情应对措施有所不同，成员国之间缺乏有效协调。此前，欧盟就发现在埃博拉疫情暴发的高峰期，成员国非常重视信息交流，而讨论和协调应对措施的动力却不足，各成员国在协调应对措施方面有改进的余地。此次疫情进一步凸显了欧盟协调的薄弱环节。第一，防护物资引发成员国之间的矛盾。疫情在欧洲暴发之初， 口罩等防护物资成为了稀缺物品，部分成员国开始限制个人防护设备出口。成员国的防护物资被他国扣留，以邻为壑的事件时有发生。与此同时，许多成员国未执行欧盟委员会明确要求的提供关于口罩储备的信息。面对日益严重的疫情，欧盟成员国之间仍然没有完全协调行动。第二，成员国实行的疫情防控措施缺乏协调。其次，欧盟权能有限，成员国仍是卫生政策的主体。最后，欧洲民众的价值观、行为和生活方式等为欧盟有效应对跨境健康威胁带来困难虽然欧盟及其成员国应对疫情推出了一系列举措，但是在落实的过程中却遇到诸多问题。以意大利为例，虽然在疫情出现大面积社区传播之后，政府要求封闭多个区域， 但是民众却并不配合。

欧盟新冠危机暴露出一系列深层次问题，新冠疫情对当今资本主义制度、生产方式、价值观以及治国理政等造成的冲击，难道不值得欧洲当政者认真思考和反思吗？

问题互动

问题1、面对逐渐发展的严峻疫情，欧盟采取了哪些应对举措？

问题2、在具体实践中，这些举措反映出欧盟应对新冠肺炎疫情机制存在哪些局限？

编辑 / 王潇洒 审核 / 陈际界

再审 / 王盖盖

大外交青年智库独家出品