理解美国南海政策转变的三个维度

作者：钟飞腾，中国社会科学院亚太与全球战略研究院研究员

南海问题被广泛认为是中美大国战略竞争的组成部分。理解美国政府南海政策的转变，需要结合美国在东亚地区霸权的衰落、大国权力转移在不同问题领域的变迁顺序以及美国特殊的国内政治气氛。南海问题兼有海洋秩序观念、贸易通道和印太地区秩序等不同问题领域的特性，在中美贸易冲突加剧后成为特朗普政府维持美国霸权地位的重要议题。

中国社会科学院亚太与全球战略研究院研究员钟飞腾认为，虽然拜登在对外政策领域总体上将维护自由主义国际秩序，更加重视盟友，与特朗普政府具有很大的不同，但深入分析来看，拜登会更加侧重以规则为基础的秩序，很可能继续实施多边化的“航行自由行动”，在南海政策也有可能从特朗普政府全面否定中国主张的立场上后退，进行一定程度的收缩，不会让国内政治过多干预南海议题，而是从外交层面加强与中国的博弈与协调。

如何理解美国南海政策转变的三个维度？

1、美国霸权的相对衰落。自2014年至2020年的短短6年间，世界局势发生了极大的变化，美国作为超级大国的相对衰落更加明显。按照现实主义国际关系理论预测，预感自身处于衰落状态的大国，要比处于崛起进程中的大国，更倾向于发动防御性战争，以先发制人的姿态打压敌对方；

2、权力转移的顺序。挑战国在冲击霸权国主导的秩序时，对问题领域最优的选择时序如下：首先考虑观念和意识形态领域，其次是生产贸易层面，再次是安全领域，最后才是金融领域。特朗普政府在美国大选期间，选择在南海问题上进行政策转向，事实上是对上述问题领域权力更替顺序的连锁反应；

3、美国国内政治。近年来，美国围绕自由主义国际秩序发展前景展开了极为丰富和深刻的论辩，其中越来越呈现出共识的是这种秩序面临的挑战主要在于美国的国内政治经济体系，而来自国际层面的影响处于第二位，也就是说，特朗普政府南海政策的转变，很可能主要是美国国内政治对立的结果，而不是中美关系的质变。

1、美国南海政策的转变与中美关系的质变

从既有文献看，目前各方就南海问题在中美关系全局中占据何种地位，美国南海政策何时以及为什么发生这么大的转变，仍有不少分歧：

第一类观点认为，南海问题是中美大国博弈的组成部分，其性质早已不是国际社会常见的领土主权和权益争端。

事实上，早在2010年7月希拉里在东盟峰会上发表涉南海相关声明之后，很多中国学者就认识到，南海问题持续升温离不开中美战略博弈这一大背景。南海问题不仅仅关乎主权，也是中国进入海洋时代实行大国崛起战略的试金石，中美之间在西太平洋的摩擦将显著增多。2016年，南海仲裁案发生前夕，赵明昊认为，由于美国不断加大对南海问题的干预力度，谋求所谓“武装和平”，南海问题的性质已经发生了转变，从“地区性领土主权和权益争端”趋向于“大国地区主导权竞争”。在同一时期，美国问题专家倪峰认为，南海问题“已成为当前和今后一段时间中美关系向冲突、对抗方向升级最主要的牵引力量”。

第二类观点认为，特朗普政府早期的政策与奥巴马政府时期并无本质区别，两者具有很强的延续性。

按照美国麻省理工学院南海问题专家傅泰林的论述，长期以来，美国南海政策的前提是在相互冲突的主权声索问题上保持中立。在中立原则基础上，美国寻求更多地参与相关争议的解决，但并不试图维护任何声索方的主张。傅泰林强调，虽然特朗普政府增加了在南海的“航行自由行动”频率，但截至2017年8月，特朗普的南海政策延续了前几届政府的做法。军事科学院刘琳博士在对美国学术界于2012年～2017年8月之间发表的南海问题研究成果进行深入评估后发现，自2009年南海形势再度升温以来，美国对南海形势以及中国战略的认识基本成型，特朗普政府的南海政策框架和思路与奥巴马时期极为接近。

第三类观点则认为，特朗普政府改变中立立场证实了美国南海政策正经历最为重大的转变，但这种转变主要是为了加剧中美关系紧张气氛。

2020年7月13日，美国国务卿蓬佩奥就南海问题发表了一项关键性政策声明，极大地改变了美国政策立场。蓬佩奥声称，“北京对南海大多数海域的离岸资源主张是完全不合法的，其霸凌活动也是完全不合法的”。该声明不仅不承认中国对美济礁、仁爱礁和曾母暗沙的岛礁主权，也不承认中国对万安滩（靠近越南）、南康暗沙（靠近马来西亚）和纳士纳岛（靠近印度尼西亚）的主权权利主张，包括专属经济区。按照这一标准，美国事实上认为南海的绝大部分海域为公海。美国智库专家认为，特朗普政府的这一声明在法律意义上是正确的，基本上否定了中国在南海的几乎所有主张。

中国对特朗普政府在南海问题上的“蓬佩奥声明”有两点基本看法：

首先，这是美国南海政策的根本性转变。有学者认为，这是继2010年7月时任美国国务卿希拉里关于美国南海政策讲话以来的又一次重大调整。南京大学国际关系研究院朱锋教授认为，这一声明标志着美国彻底改变了对具体争议不持立场的原有政策，是一种“危险转型”。美国将从“选择性干预”转向“全面性干预”。《人民日报》发表署名“钟声”的评论文章，认为“该声明罔顾南海问题的历史经纬和客观事实，违背美国政府在南海主权问题上不持立场的公开承诺，极其不负责任。中方对此表示强烈不满和坚决反对”；

其次，特朗普政府的这一声明缺乏法理基础。武汉大学国际法研究所特聘教授黄惠康认为，被蓬佩奥捧为“神明”的所谓南海仲裁案“裁决”，在法律上就是一颗“毒树之果”，没有任何法律效力。蓬佩奥“涉南海声明”，是“失道失信，肆意妄为”。

上述对美国南海政策转变的重大节点及其原因的分析体现出两种视角：

第一种视角仅仅将其作为中美关系的组成部分，侧重于分析美国将其作为手段，使中美关系紧张加剧，或是由于中美关系发生了结构性转变，外溢到南海政策领域；

第二种视角认为，南海问题以及附属于其上的南海政策要比中美双边问题的纷争更为宽广，涉及多个国家和多种类型的问题，并且在利益层面超越中美双边利益，存在着对美国来说更为根本的国际秩序和美国全球层面重大利益等重大内容。

如果以“航行自由行动”的程度为判断美国南海政策是否质变的依据，那么自2011年以来，美军事实上一直在不断升级针对中国的行动和声明。美军自1979年开始推行“FON计划（航行自由计划）”，实施对象不仅包括潜在敌人、竞争者，也包括盟友、合作伙伴和其他国家。1986年美国首次将中国列入该计划，此后于1992年再次列入，主要反对中国的12海里领海权利主张。根据美国国防部网站刊登的现有《“航行自由”年度报告》，美军分别于1992年、1994年和1996年对华实施了“FON计划”，且反对的内容均为“军事船舶进入12海里领海的事先许可”。

因此，早在“蓬佩奥声明”之前，美国军方在南海的行动已经不承认中国基于岛屿主权的海洋权利主张。在不认可海洋权利方面，“蓬佩奥声明”与美国国防部历年的做法是一致的，但其特别之处在于不承认中国对若干岛礁的领土主权，而一旦这些岛礁丧失应有的主权地位以及主权权利，那么中国在南海的权益将被严重压缩。虽然根据《联合国海洋法公约》，美国无权就领土归属问题作出结论，但这类正式的政府声明无疑代表着美国南海政策的巨变。

特朗普政府的做法，一是进一步增强了美军行动的合法性，二是实质性改变了美国对南海岛礁主权归属的立场。美国不断增强在南海“航行自由行动”的频率，不仅否定中国对南海岛礁的主权主张，也不承认其他声索方的主权相关权利主张，因而其更为根本的目的是展现美国继续保持在海洋领域的主导地位，以及维持一个开放的海洋秩序。赞同美国仍是超级大国的两位美国学者曾这样写道，“就美国全球利益而言，无论采取何种方式，重要的不是岛屿本身或相关要求的性质，而是这些挑衅行为对更广泛秩序的影响”。

2、美国霸权的相对衰落与美军干预的升级

就美军持续在南海推进军事方面的“航行自由行动”而言，强有力的解释变量在于现实主义的范畴，即中美实力对比的变化。

无论是经济总量还是军费支出，美国仍然是当前国际舞台上首屈一指的超级大国。按照美国学者斯蒂芬·布鲁克斯和威廉姆斯·沃尔弗斯一项产生广泛影响的研究分析，大国之间需要比较的物质能力，主要是由三部分构成，即军事能力、经济能力和技术能力。2014年，美国防务支出占全球的34.0%，中国占12.0%。在技术领域，衡量指标主要是两项，一是知识产权使用费，2013年美国为1280亿美元，位居第一，是排名第二位的日本的4倍多；二是学术领域引用率最高的1%文章的出处，美国是中国的8倍多。在经济领域，2014年，美国经济总量占全球比重为22.5%，中国为13.4%。但是，布鲁克斯和沃尔弗斯认为，诞生于20世纪中叶的GDP指标不足以准确衡量知识经济时代的国家力量，而应当采用联合国新近开发的“包容性财富”指标。以新指标衡量，2010年美国的财富总额为144万亿美元，而中国仅为32万亿美元。

布鲁克斯和沃尔弗斯在《外交事务》发表文章再次强调了美国的这种超级大国地位，并表示，“尽管美国的经济主导地位已从巅峰时期开始削弱，但美国的军事优势不会消失，构成现有自由主义国际秩序核心的全球联盟结构也不会消失（除非华盛顿丧失理智抛弃它）”。然而，特朗普上台后果然“丧失理智”地抛弃了盟友，美国引以为傲的全球联盟处于分崩离析状态，这极大地打击了美国的承诺可信性和全球地位。布鲁克斯和沃尔弗斯基于对2014年数据的分析认为，中国的军事力量不够强大，中国建立亚洲基础设施投资银行等行为，只是提高了中国的威望，但还不足以威胁到秩序的基本安排。因而，美国仍应该优雅而宽容地回应中国崛起的挑战，继续将中国纳入自由主义国际秩序之中。

比在全球层面权力转移更让美国担心的是，美国在西太平洋地区的主导权正在缓慢丧失。

美国学者克里斯托弗·莱恩（ChristopherLayne）认为，虽然美国军事力量首屈一指，但中美两国面临着不同的安全挑战，美国要确保三个地区，而中国只需集中于东亚地区。衡量中美两国军事实力的相关标准是地区性的，而不应该是全球性的。莱恩建议，美国应承认中国声称的东亚地区霸权地位以及中国作为一个平等大国的地位，以此推动美中关系的稳定与合作。现实主义代表性人物米尔斯海默则一贯坚持，如今的美国已没有二战结束后那样广泛和压倒性的优势。在美国相对衰落态势下，美国势必要收缩，在东亚地区实施离岸平衡战略。

就南海地区安全平衡而言，中国海军崛起的势头十分明显。2013年11月下旬至12月底，中国首艘航母辽宁舰在南海海域完成累计100余项实验和训练科目。2019年11月下旬，美国印太司令部司令菲利普·戴维森（PhilipS.Davidson）在加拿大举行的一个论坛上表示，“中国过去30个月在全球部署的海军比过去30年还多”。2019年12月，中国第一艘国产航空母舰山东舰在海南三亚交付给海军使用。在“蓬佩奥声明”之后，美军派遣“双航母”赴南海演习，紧接着中国南部战区海军航空兵在南海有关海域展开高强度训练。中国国防部发言人在回答记者提问时表示，美国公然违背美方对南海主权问题不持立场的政治承诺，暴露出美方的“霸权心态”、双重标准。面对美国的挑衅，中国将更加坚定地推进巡航，更加坚定地捍卫自己的主权和安全，更加坚定地维护南海的和平稳定。

虽然各方并不预期发生足以改变国际秩序的大国间战争，然而作为处于衰落状态的霸主，其政策可选项仍很多。最近有学者提出，霸主国在面临来自崛起国的挑战时，除了制衡、对冲、遏制等传统策略之外，也可以选择主动收缩（retrenchment）。

该战略旨在通过消除对崛起国在某一个地区的限制，以便让衰落当中的霸主国得以更准确地理解崛起国的意图是良性还是恶性。一个著名的例子是19世纪90年代，英国从西半球收缩，将地区秩序的控制权让给了崛起中的美国，而美国在很大程度上维持甚至扩大了英国在拉丁美洲的自由经济秩序，这一结果使得英国比以往更加积极看待美国崛起的良性结果，促进了英美关系的和解，和平地实现了权力转移。在中美双边关系中，也有类似的现象，在美国影响力较低、中国行为相对不受约束的问题上，中国的合作意愿和行为更加可信。哈佛大学教授斯蒂芬·沃尔特认为，国际力量对比，而不是国内政治，足可以解释美国对外政策中的绝大部分事件，然而特朗普政府并没有按照国际关系中的现实主义理论去指导美国的外交政策。因此，中美力量对比可以解释一部分美军的行为，但不足以全面解释美国特朗普政府的南海政策转变。

3、南海问题的层次性与权力转移的顺序

自由制度主义者虽然也承认基础性权力结构的变化是根本，但更强调不同的问题领域之间的权力配置差异，以及由此形成的不对称依赖对权力竞争的影响。

丹尼尔·德雷兹内（Daniel Drezner）沿用苏珊·斯特兰奇的分类法，认为崛起国的反霸权战略在生产贸易、安全、意识形态和金融等问题领域各有不同，其本质在于这些问题领域的权力转移具有不同的成本和收益。德雷兹内认为，一个理性的修正主义者在建立符合其自身利益偏好的国际制度时，会首先关注信息和思想领域，而安全或者金融秩序则应当是最后的竞争内容。原因在于，这两者在危机时刻的可替代性很差，霸权国将承受巨大的压力，因而会对这两个问题领域更加敏感，更有可能创造“试金石测试”（litmus test）。

因而，挑战国在冲击霸权国主导的秩序时，对问题领域最优的选择时序如下：首先考虑观念和意识形态领域，其次是生产贸易层面，再次是安全领域，最后才是金融领域。

与中美贸易逆差或者朝核问题等不同，南海问题具有多层次性，既涉及到海洋交通和全球贸易的通行，也牵涉该区域的地区主导权和秩序的竞争。特朗普政府南海政策的巨变，既是美国权力相对衰落的产物，但同时也体现出美国对不同领域权力转移更深入的认识。人们认识到权力转移是一个较长期的过程，但较少谈论不同问题领域所需要的时间和顺序。正如郑永年强调的，美国虽然仍是首屈一指的军事强国，但是在政治和经济上正处于相对的衰落状态。南海问题至少事关秩序变迁的三大问题领域，有关海洋法的规范性认识、贸易和地区安全关系。特朗普政府在美国大选期间，选择在南海问题上进行政策转向，事实上是对上述问题领域权力更替顺序的连锁反应。

中国在南海问题上被美国所探测到的权力转移信息具有多样性。部分西方学者指出，尽管中国的实力地位快速上升，但中国的行为也存在着自相矛盾之处。在不同的问题领域，中国的行为方式变化极大，让外界难以综合判断中国的战略意图。在这些不同的问题领域中，南海岛礁建设被普遍认为体现了中国欲成为霸主的意图。除了经济和军事因素这类硬权力的转移，软实力的变化也会影响人们对意图的界定，中国虽然还无法扭转美国有关南海论述的主导地位，但中国本身有关南海的话语影响力正在上升。

因此，在特朗普政府看来，中国在南海争端中强化主权以及岛礁建设的行为，突出表明中国政府不愿意遵守被美国人认可的一套海洋秩序，冲击了美国有关国际海洋秩序的观念和思想。在这套海洋秩序和理念中，美国人最为关注的是“航行自由”。这一点甚至也得到了印度学者的认可“美国在南海的国家利益显而易见。经由海上交通线而实现的海上贸易自由通行对美国经济至关重要。在战略层面，海上交通线允许美国海军在印度洋和太平洋之间穿行，极大地促进了美国的全球军事态势。因此，美国的政策不允许南海被中国当作是势力范围”。

然而，中国并不认同美国所界定的利用国际法在南海展示军事力量的合法性。一方面，中国始终坚持认为，由于美国不是《联合国海洋法公约》的签署国，因而美国在解释公约相关条款时存在先天不足。另一方面，诸多学者也都指出，美国实施“航行自由行动”旨在实现维护自由主义国际秩序和巩固美国全球霸权。

2018年10月，美国副总统彭斯在哈德逊研究所的演讲中强调，“美国海军将继续在国际法允许和我们国家利益要求的任何地方飞行、航行和行动”，恰恰体现了这种双重性。从国际法的发展来看，20世纪80年代以来的公海航行自由，也受到如环保、打击犯罪等公海管制事项的约束，沿海国在毗连区和大陆架的管理、开发也会对航行自由产生影响，海洋不同部分的通行权也有变化。

此外，《联合国海洋法公约》对历史性水域和海湾、远洋群岛水域、远洋低潮高地等均未作出规定，习惯法还处于形成之中。因而，美国屡次批评其他国家的“过度海洋主张”，实质上是试图通过单方面的军事行动实践，掌控对《联合国海洋法公约》的解释。美军在南海持续升级“航行自由行动”，不仅反映出中美双方在南海问题上围绕不同海洋法理念持续的争论，也在一定程度上表明，美国仍然持有一种“美国例外论”，不愿意完全执行《联合国海洋法公约》的规定，而倾向于通过强大的军事力量形成海洋领域的习惯法。

事实上，很多研究中美关系的学者都认识到，特朗普政府越来越倾向于从各个方面加剧对华博弈，不同问题领域之间的关联显著增强。

但在此基础上，仍有必要讨论这些不同问题领域之间的联系机制，以及为何特朗普政府需要在2020年7月实施新的重大调整的南海政策？从南海问题的多层次性出发，就可以比较好地理解美国的逻辑。按照美国战略与国际问题研究中心提供的数据，2016年大约有3.4万亿美元的贸易额经过南海，占当年全球贸易的21%。中国有超过64%的海运贸易通过南海，美国对南海的依赖程度较低，大约14%的海运贸易通过南海。2020年7月14日，亦即“蓬佩奥声明”发表后第二天，美国国务院亚太事务助理国务卿史达伟（David R. Stilwell）在美国战略与国际问题研究中心发表演讲，进一步阐述了美国政府的相关看法。

史大伟声称：“中国正越来越多地利用其人工岛屿作为骚扰行动的基地，以限制东南亚沿海国家进入近海石油、天然气和渔业。”据估计，南海海域蕴藏着价值2.6万亿美元的可开采海上石油和天然气，南海附近渔场雇佣了大约370万人，每年有近4万亿美元的贸易通过南海，其中超过1万亿美元与美国市场有关，美国与东盟的贸易额每年达到3000亿美元。史大伟断言，南海影响到依靠海洋自由来确保国家繁荣的国家和个人，而中国试图控制这片海域。在美国看来，如果让中国控制了南海，就会显著削弱美国在亚洲的同盟体系，因此，海洋秩序观念、经贸通道和印太地区秩序等都应以南海为中心而展开。

4、中美“战略竞争”、自由主义国际秩序的国内挑战与南海问题的前置

从学理角度考虑，需要进一步加以探讨，究竟是中美关系的系统性转变导致美国南海政策变化，还是因为美国南海政策（包括自由主义国际秩序）首先发生转变，动摇了美国对中美关系性质的根本看法？

从时间线索来看，如果中美关系的性质转变发生在特朗普政府南海政策转变之前，那么可以说是前者导致后者，如果两者并行而至，南海问题被当作检测中美关系性质转变的一种证据，那么很难说中美关系整体性变化对局部问题的影响，更加可能的是南海问题具有一定的独立性，遵从自身的发展逻辑，例如，被广泛当作是自由主义国际秩序的一部分。

近年来，美国围绕自由主义国际秩序发展前景展开了极为丰富和深刻的论辩，其中越来越呈现出共识的是这种秩序面临的挑战主要在于美国的国内政治经济体系，而来自国际层面的影响处于第二位。

新自由制度主义理论的创立者罗伯特·基欧汉对美国有关自由主义国际秩序辩论方向的转变曾有过一个重要判断：2016年之前，美国政策精英围绕全球秩序的辩论主要是讨论美国是应该积极领导，还是收缩、退出联盟等，其针对的是崛起的新兴国家。但是，随着特朗普当选为美国总统，美国面临的最大外交挑战来自内部，而不是外部。四年以后，越来越多的美国人认识到，决定美国前途和命运的主要在于美国能否解决好国内问题，而这也正是拜登在2020年美国大选中战胜特朗普的重要原因。

在这种论辩气氛和政治对立的影响下，美国在与中国竞争时需要更加重视相关问题领域对美国国内的冲击。也就是说，特朗普政府南海政策的转变，很可能主要是美国国内政治对立的结果，而不是中美关系的质变。2020年8月5日，国务委员兼外长王毅在接受新华社专访时指出：“美方的目的就是要把南海搞乱，把地区国家绑上美国战车，从而服务于其国内政治和地缘战略。”因此，特朗普政府南海政策的巨变既有国内政治层面不同问题领域相互渗透的因素，也有美国政府对国际秩序的看法转变的影响。需要进一步加以讨论的是，特朗普政府在2020年7月宣布改变美国政府在南海争端上的立场时，美国政府当时对国际秩序和国际力量对比的看法是什么？国内政治在改变美国地缘战略目标和形势的研判上发挥了何种作用？

美国国际关系的自由主义学者通常认为，美国硬实力尽管衰落，但是国际制度也是美国实力的组成部分，如果过早地从国际舞台上撤离、不重视国际制度，那么将加速自由主义国际秩序的崩溃，这也是不利于美国国家利益的。对照特朗普废除不少美国政府参与的多边主义制度的做法，可以说特朗普的外交政策也不符合自由主义。因此，特朗普政府的对外政策，既不是传统上的现实主义，也不是完全的自由主义，而是试图改变自由国际主义的国内分配效应，使其服务于其所认定的国内政治经济体系。

事实上，近年来中国也越来越认识到决定中美关系长期发展趋势和竞争力的是国内能力而不是国际扩张。例如，吴心伯认为，中美战略竞争的本质不是霸权之争，也不是安全之争，而是经济实力和社会治理能力之争。2020年8月底，国务委员兼外长王毅在法国访问时明确指出，中美博弈不是权力地位之争，不是社会制度之争，而是单边和多边、零和博弈还是互利共赢的竞争。中美经济实力差距在2020年新冠肺炎疫情冲击下的急剧缩小，进一步展现了中国应对重大危机的治理优势，使得国际社会在看待新冠肺炎疫情背景下中美大国竞争时更加明确国内问题的重要性。

按照多数学者的分析，拜登政府将重回多边主义。同样也有很多人预期，拜登政府的对华政策难以实现根本性转变，在南海问题上将继续实施强硬政策。

美国媒体频繁引用的一个例证是，2020年8月，美国民主党总统竞选纲领文件中有22处提到中国，而2016年大选期间的纲领只有8处提及中国。在这份民主党政纲中，拜登承诺，民主党人将明确、有力且一以贯之地在经济、安全和人权领域捍卫美国利益，反击中国政府的一些做法和主张。按照拜登本人在《美国为何必须再次领导：特朗普之后拯救美国外交政策》一文中的陈述，其对华政策可以简要概括为三点：

第一，美国将与其他民主国家联合起来，塑造从环境到劳动力、贸易、技术以及透明度的规则；

第二，美国对华将采取强硬措施，阻止中国“继续掠夺美国和美国公司的技术和知识产权”，不让中国主导未来的技术和产业发展；

第三，美国打算在气候变化、防扩散和全球卫生安全等“中美利益交汇的问题”上与中国合作。

令人颇感意外的是，拜登在这篇预示新政府对外政策纲领的文章中并未提及南海问题。在整个总统竞选期间，拜登基本上避免讨论南海问题。如果拜登政府维持并升级特朗普政府在南海问题上的对抗态势，那么将背离奥巴马时期持中立立场的南海政策主张。2016年4月，时任副国务卿布林肯在越南国家大学演讲时强调，美国仍将继续在国际法允许的任何地方航行和飞越，“美国对不同和相互竞争的领土主张不持任何立场，但是美国在这些主张的提出方式上存在着重大的利益关系”。

与特朗普政府有着重大区别的一点在于，拜登政府将中美战略竞争的目的定位于维护美国中产阶级。沙利文和拜登都倾向于认为，美国外交政策和国家安全的力量应立足于一个庞大而稳定的中产阶级。用沙利文自己的话说，奥巴马政府的不足在于没有在外交政策和国内政策之间建立紧密联系，而拜登新政府“在外交政策和国家安全方面所做的每一项工作，最终都必须以其对美国工人家庭、中产阶级、普通美国人的影响来衡量”。

按照沙利文和坎贝尔的说辞，拜登政府将重新定义南海问题。一方面，南海问题最为关键的依然是“航行自由”，美国将继续在民事和军事领域证明这一点。另一方面，两人也强调，“航行自由”一旦受到限制，中国面临的风险最大。一旦南海紧张局势升级，首先受到损害的是航运保险，这将提高中国通过南海的所有货物和服务的价格。美国战略与国际问题研究中心的数据显示，虽然马六甲海峡短期关闭不会对财政造成不可控的负担，但是如果马六甲海峡由于持续动荡而被指定为战争风险区，战争风险保险费的价格将大幅度上涨。而联合国贸发会2011年公布的数据表明，该年经过马六甲海峡的所有交通，每月花费的战争风险保险总费用为1.7亿美元。

5、简要结论

2009年以来，南海问题逐渐升温，并逐步成为中美关系的重要议题。2020年7月，特朗普政府发表“蓬佩奥声明”，几乎完全否定了中国在南海的相关主张，引起了国际社会的广泛关注。对美国南海政策巨变的原因，比较容易接受的一种解释是中美战略竞争波及地区热点问题，在此基础上更为深入的解读则立足于美国维持霸权地位，美国采取了双重标准，选择性解读国际法。

本文的分析表明，这一解释有其合理性，但对于理解特朗普政府选择表态的时机以及政策转变力度的解释则略显不足。为此，本文认为美国霸权衰落是比权力竞争更有力的解释。与通常认为美国霸权衰落来自于外部竞争不同，美国越来越认识到美国权势地位的衰落既有特朗普政策的破坏，也有长期的国内政治经济体系的问题。虽然对霸权衰落的原因有不同的理解，但从结果上看，霸权衰落导致的外交政策后果具有一致性，为了防止未来潜在收益的损失，霸主国事实上要比崛起国更加倾向于先发制人，遏制崛起国在地区秩序上挑战霸权国的主导地位。

而且，南海问题与中美关系中某一个单一内容的问题也有很大区别，而是与海洋秩序观念、贸易通道和地区秩序等紧密联系在一起，具有相对的独立性，并不完全从属于对华关系。理论研究表明，崛起国在挑战霸权国时，一个比较合理化和更具理性的选择，是根据问题领域采取不同的策略，并且在时间顺序上呈现出有序的安排，即首先从非物质的思想观念层面开始，既而强化在贸易生产领域的赶超。截至目前，中国在上述两个方面已经对美国构成较大的挑战。特朗普政府在中美贸易摩擦加剧之后，针对南海问题发难，也在一定程度上证明了继思想观念和贸易之后，中国海军力量在东亚地区的崛起给美国带来了挑战。而且，由于南海问题具有综合性和多层次性，也成为特朗普政府动员国内政治势力的一个重要抓手。

目前，各方都在预测拜登政府的南海政策走向，且并未达成一致意见。虽然拜登在对外政策领域总体上将维护自由主义国际秩序，更加重视盟友，与特朗普政府具有很大的不同。但深入分析来看，拜登重视自由主义国际秩序，会更加侧重以规则为基础的秩序，而在南海问题上，特朗普政府后期的政策也基本上遵循了这一点，突出表现在升级“航行自由行动”。因而，拜登政府也会继续实施这一行动，但略有区别的是，拜登政府会调动盟友资源，进行多边化的操作。

同时，拜登政府的团队对亚洲局势有更深入了解，主张以外交手段协调对华关系，而不是像特朗普那样激进化，因此在南海政策也有可能从特朗普政府全面否定中国主张的立场上后退，进行一定程度的收缩。此外，与特朗普政府有重大区别的是，拜登政府将会弱化国内政治对立在南海问题上的影响。

来源：《学术前沿》杂志2021年2月（上）