4月25日，由中国人民大学国家发展与战略研究院、经济学院、中诚信国际信用评级有限责任公司联合主办的CMF宏观经济热点问题研讨会（第24期）于线上举行。百度APP、网易财经、WIND、和讯财经、每日经济新闻、中国网、券中社、好看视频、南都直播等多家媒体平台线上直播，同时在线观看人数近百万人次。

本期论坛由中国人民大学一级教授、经济研究所联席所长、中国宏观经济论坛（CMF）联席主席杨瑞龙主持，聚焦“城乡融合发展的投资机遇与挑战”，知名经济学家毛振华、李铁、刘守英、秦虹、魏后凯、张琦联合解析。

论坛第一单元，中国人民大学国家发展与战略研究院高级研究员、中国宏观经济论坛（CMF）主要成员，住建部政策研究中心原主任秦虹代表论坛发布CMF中国宏观经济专题报告。

报告围绕以下几方面内容展开：

一、城乡融合发展的战略部署；

二、城乡融合发展的投资机遇；

三、城乡融合发展的挑战；

报告指出，之所以提出“城乡融合发展的投资机遇和挑战”这一问题，主要是因为自党的十九大提出乡村振兴战略以来，社会资本、社会各界对投资乡村振兴的热情十分高涨，各种田园综合体、特色小镇迅速崛起。经过几年的发展，有些投资取得了成果，但有些投资并不成功，不成功的原因是非常复杂的，比如城乡融合在政策制度改革方面的不到位等。从投资的角度来讲，其中一个重要的原因是我们缺乏普遍适用的投资原则或投资模式。在投资理念或投资模式上，过去投资失败的项目大都有房地产开发的倾向，只重视把城市开发的模式复制到农村，或者是房地产开发脱离了农村本地，并且在空间选择上也有所不当。总而言之，投资失败的重要原因是没有做好城乡融合这篇大文章。

在未来中央对经济发展大规划的前景下，城乡融合发展是社会投资者必须高度重视的一个领域。习近平总书记在2020年12月召开的中央经济工作会议上指出，脱贫攻坚取得胜利后，要全面推进乡村振兴，这是“三农”工作重心的历史性转移。全面实施乡村振兴战略必须加强顶层设计。其中提出：要推动城乡融合发展见实效，把县域作为城乡融合发展的重要切入点。

在城乡融合发展的战略部署方面，2019年4月出台的《中共中央国务院建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》指出：（1）到2022年，城乡融合发展体制机制初步建立；（2）到2035年，城乡融合发展体制机制更加完善；（3）到本世纪中叶，城乡融合发展体制机制成熟定型。城乡融合发展是推进精准扶贫与乡村振兴相衔接、加快推进农业农村现代化、促进农民富裕富足、推进以县城为重要载体的城镇化建设的重要战略举措，也是新时代拉动内需、适应双循环格局的系统性工程。所以，乡村振兴不能只靠乡村，必须以城带乡、走城乡发展之路，城乡融合的主战场应该在县域，遵循基本规律，让农民变市民，靠城市带农村。如何将县域作为城乡融合发展的主战场呢？其中比较重要的是将乡村的地、乡村的景、城市的配套、城市的生活以及城乡的人、城乡的产融合起来，从而带动乡村振兴，推动新型城镇化。

乡村的地就是在城乡发展的地域，土地性质是农村建设用地，而不是像过去城市中政府征地招拍挂后再搞开发。乡村的景指的投资建设的地域要充分体现自然和谐的乡村特色风貌，包括建筑风格、田园风光、民俗风情、历史遗迹、绿水青山、自然山野等。

城市的配套指的是在城乡融合发展的领域，要按城市生活标准来配套提供基础设施和公共服务，包括污水垃圾收集处理危险废物设施、公共厕所、市政交通设施、市政管网设施、配送投递设施、公共停车场、客运站、冷链物流、农贸市场、道路客运、公共文化设施、市政供水供气、绿道网、数字设施等。城市的生活指的是无论是农村进城的人还是城市到郊区消费的人，都能够享受到城市一样的医疗、学校、教育、卫生、科技、商业、文化、养老、托育、体育、图书馆、文化馆、城市公园等和城市生活相关的服务。

城乡的人指的是在城乡融合发展区域中生活或工作的两类人群。第一类是城市的人，包括投资人群、居住人群、旅游消费人群。投资人群是到城乡融合地域发展的城市企业家，居住人群是城市中产阶级及在退休后对养老、休闲、度假有需求的人群，旅游消费人群面向城乡融合地域的特色产业、特色风光和特色景点。第二类是乡村的人，包括落户人群、就业人群、返乡创业人群。落户人群是就近、就地城镇化的农民变市民人群，城市投资和城市居民在城乡融合地带落户时会带来大量的就业机会，产生了就业人群，返乡创业人群主要是返乡创业的农民工。城乡的产指的是在城乡融合区域要注意“一二三产融合”，比如大规模农业、现代农业、健康食品加工业；休闲观光、文旅、康养、体育、冰雪、温泉等特色现代服务业；生态旅游、特色林产业、特色种养业等生态产业；满足城市的生活服务业、文化产业等。在投资中如果仅关注某一个点，比如古村落的旅游开发，或是某个极为特殊的历史文化小镇等，那么就只存在点状成功的可能性，不具备普遍投资的价值和模式。所以，将乡村的地、乡村的景、城市的配套、城市的生活以及城乡的人、城乡的产融合起来，按照这样的理念去进行投资，才具有投资的普适性。

城乡融合发展的目标主要包括：（1）缩小城乡发展差距和居民生活水平差距，通过城乡融合发展让农民就地就业，实施新型城镇化，提高农民收入水平，改善生活水平，进而享受到与城市相当的生活水平；（2）形成工农互促、城乡互补、要素互动、全面融合、共同繁荣的新型工农城乡关系，加快推进农业农村现代化；（3）优化城镇空间，构建中心城区辐射、县城带动、空间融合、产业融合、市场融合、社会融合新格局。

二、城乡融合发展的投资机遇

从市场需求来看，城乡融合发展的投资机遇主要包括以下三大类：（1）农民进城——就地就近城镇化新市民；（2）农民工回乡——创业者和就业者；（3）市民下乡——投资者、创业者、居住者、消费者。第一，就地就近城镇化的空间仍大。从收入看，2019年城乡收入差距2.64倍，城镇化进程仍将持续。从数量看，2019年底县和县级市数量共1881个，约为地级及以上城市市辖区数量2倍，是城镇化主体空间。从人口看，县城和县级市城区常住人口分别为1.55亿、0.9亿人左右，共计2.4亿人左右，占全国城镇常住人口的近30%，消费市场巨大。第二，返乡创业势头增加。来自农业农村部的信息显示，2020年返乡入乡创业创新人员1010万、比上年增加160多万，首次超1000万。目前“田秀才”“土专家”等在乡创业创新人员达3150万。返乡入乡创业项目中60%以上具有创新因素，85%以上属于一二三产业融合类型，55%运用“互联网+”等新模式，带动投资和消费的增加。第三，农民在本地就业机会增多。农产品加工能力增强。仅2020年新增1.4万座初加工设施，新增初加工能力700万吨。精深加工快速发展，2020年农产品加工业营收超23.5万亿元，比上年增加1.5万亿。乡村特色加快发展。“乡字号”、“土字号”的特色品牌兴起，产值超100亿元的优势特色产业集群已有34个。支持832个国家级贫困县培育市级以上龙头企业1.4万家、农民合作社35万个、家庭农场12.14万个。乡村休闲旅游业发展。截至2020年底，“一村一景”“一村一韵”美丽休闲乡村1216个，乡村休闲旅游精品线路1000条。乡村休闲旅游业直接带动吸纳就业人数1200万，带动受益农户800多万户。第四，消费结构升级带动城市居民城郊居住或旅游。城市居民到农村不仅享受了农村的景色、风光，更重要的是带动了城市生活方式的转移。比如，浙江安吉天使小镇里建设了教育、颐养、商业、游乐、酒店等设施，以及与老人相关的康护养老中心、老人学院、养老机构以及各种山体公园、中央公园、各种酒店、休闲娱乐等。这一需求的前景较好，特别是随着“60后”开始退休，这类中产阶级的消费理念、家庭结构、经济实力一定会使他们延续对于生活体验、大自然生态环境、绿色消费的追求。

城乡融合发展离不开政策支持，企业可以投资各类生活配套产业，但基础设施和公共服务仍需政府提供。财政政策支持也为城乡融合发展带来了众多的投资机遇。2020年10月9日中办国办出台了《关于调整完善土地出让收入使用范围优先支持乡村振兴的意见》调整土地出让收益城乡分配格局，总体目标是：从“十四五”第一年开始，各省（自治区、直辖市）分年度稳步提高土地出让收入用于农业农村比例；到“十四五”期末，以省（自治区、直辖市）为单位核算，土地出让收益用于农业农村比例达到50%以上。具体办法方面，一是按照当年土地出让收益用于农业农村的资金占比逐步达到50%以上计提；二是按照当年土地出让收入用于农业农村的资金占比逐步达到10%以上计提。土地出让收入用于农业农村的资金主要由市、县政府安排使用，重点向县级倾斜。

2020年5月29日发改委发布了《发展改革委关于加快开展县城城镇化补短板强弱项工作的通知》，提出了4大领域、17项建设任务，120个示范县及县级市试点，瞄准市场不能有效配置资源、需要政府支持引导的公共领域发力。在这17项任务中，6项任务推进公共服务设施提标扩面：包括健全医疗卫生设施，如县级综合医院和疾控中心标准化建设、完善妇幼卫生健康服务机构等；完善教育设施，如建设公办幼儿园、改善义务教育学校设施；改善养老托育设施，如建设综合性及社区托育服务机构和设施；发展文旅体育设施，如完善县级公共图书馆、文化馆博物馆等；完善社会福利设施，如建设儿童福利设施和未成年人救助保护设施等；建设社区综合服务设施，建设美好生活服务站。3项任务推进环境卫生设施提级扩能，如完善垃圾无害化资源化处理设施方面，改善县城公共厕所等。5项任务推进市政公用设施提档升级，包括管网建设、配送中心、更新改造老旧小区、水气电路改造、停车场便民设施建设等。3项任务推进产业培育设施提质增效，包括建立冷链、生鲜食品的加工处理中心、改善交易场所等。这些工作在真正推开之后，将极大改善县域基础设施和公共服务发展水平，为未来投资创造良好条件。

从土地政策来看，国家的政策方向已经非常明确：积极探索实施农村集体经营性建设用地入市制度。在“十四五规划和2035年远景目标纲要”中，允许农村集体在农民自愿的前提下，依法把有偿收回的闲置宅基地、废弃的集体公益性建设用地转变为集体经营性建设用地入市。发改委今年也提出稳妥有序推进农村集体经营性建设用地入市的指导意见。推动深化农村宅基地制度改革试点地区率先健全宅基地分配、流转、抵押、退出、使用、收益、审批、监管等制度。鼓励农村集体经济组织及其成员采取自营、出租、入股、合作等方式，盘活农村闲置宅基地和地上房屋。

城乡投资融合发展的路径主要有如下特点：第一，空间重塑是基础。城乡融合离不开对土地的重新规划和综合整治，空间重塑为农业规模化经营和城市居住环境提供了用地空间。第二，要素整合是核心。农村地区的生产环境改善和产业升级是城乡融合的难点和重点，投资主体要导入产业链上下游合作伙伴以及资金、技术、人才等关键要素，只有这样，才能推动农业现代化和农民生活城市化。第三，组织方式升级是关键。如何将传统的农村农业做出新文章，不仅需要导入各种要素，还需要创新组织方式，通过打造规模家庭农场等新型经营主体来实现经营收益和可持续经营。第四，配套建设是支撑。农业农村现代化、城乡融合发展需要相应的生产和生活服务设施，生产生活服务设施的配套和完善是非常关键的。

三、城乡融合发展的挑战

当然，在城乡融合发展过程中也存在诸多挑战：第一，规模定位难。城乡融合发展首先要对当地的经济发展、产业基础、居民需求等各个方面进行综合研究，科学制定全域发展的规划。规划实施主体需要对乡村、产业、民生等多个方面进行深入研判，准确把握乡村发展规律，同时还要注意协调好各方面资源。第二，统筹协定难。政、企、民的需求目标是很难统一的，利益也是很难平衡的。城乡融合首先要解决土地资源的整合利用难题，原来的以家庭为单位的生活方式存在一些问题，土地碎片化程度也比较严重，乡村用地的土地性质使其在流通过程中面临着较多难题，实际过程中很多政策尚未落地，如何平衡各方利益成为城乡发展的难题。第三，资金平衡难。资金规模需求大、周期长，很难取得短期经济回报。城乡融合需要从区域发展角度来进行全盘考虑，涉及土地整治、居民安置、环境修复、产业导入等，需要大量稳定资金，特别是低成本、长周期大批量的资金支持，在这方面还存在较大挑战。另外，城乡融合投资周期较长，短期很难盈利，这对投资团队和地方政府都是极大的考验。第四，产业培育难。产业发展基础不足，产业链延伸培育较难。多数地区产业基础薄弱，发展环境一般，可利用的资源有限，产业发展深度不足，产业融合程度不够，在种种不利因素的制约下，城乡融合发展存在较大难度。

总而言之，只要我们尊重规律，未来的城乡融合发展投资前景是非常广大的。尽管目前存在一些挑战，但是国家政策也在逐步完善，县域基础设施和公共服务等基础条件正在升级，对于部分企业的投资经验和教训的总结也帮助我们探索普遍适用的投资规律，城镇化都市圈逐步形成，城乡融合发展以人为核心，以产为重点，农业、加工业、旅游、教育、文化、健康、养老、医疗、商业、居住、现代服务等一二三产业深度融合，最终实现宜业、宜居、宜人的城镇化新目标。

论坛第二单元，关于新发展格局下城乡融合发展战略的出发点和内涵，各位专家发表精彩演讲。

独立经济学家李铁指出，第一，目前城镇化进程已经处于相对稳定的阶段，这是城乡融合发展的背景之一。城乡融合发展的另一背景就是如何发挥城乡各类资源的优势，打破城乡之间存在的各种体制界限来促进城乡同步发展。第二，城乡融合在我国的发展情况是非常不均衡的。比如，广大的粮食主产区和中西部地区的农村、远离大城市的远郊农村如何发展，这是十分重要的现实问题。第三，到底是通过促进农业发展来推动城乡融合，还是通过以城带乡的模式来实现城乡融合，在更广大的粮食主产区来实现城乡融合面临着很大的现实难题。在这样的背景下，按照市场机制配置资源，把农村的限制资源利用起来，这里有非常大的潜力可挖掘。在当前城镇化水平不断提高的情况下，城乡两头占地的问题特别突出，并且随着未来城镇化的发展，城市用地还会增加，大量农村人口进入城市后，闲置的土地资源没有得到利用，在城乡融合大的政策框架下我们要妥当解决这个问题。户口也是一个很大的问题。在现行的户籍制度下，农村人口难以进入城市，城市人口进入农村则面临更多的限制。在要素流通的前提下，我们要通过户籍制度和土地管理制度改革来释放农村潜力。

北京师范大学经济与资源管理研究院教授、中国扶贫研究院院长张琦指出，现在要在一个新的基础上、新的背景条件下推进乡村振兴和城乡融合。第一， 2020年我们实现了脱贫攻坚，贫困地区基础的条件、基础的背景，包括收入水平等整体要素均得到了大大的提升和提高，整体上最薄弱的、最脆弱的部分得到了大大的改善和提升。第二，至少在“十四五”期间，乡村振兴和城乡一体化两者之间存在三层关系，即在“十四五”期间国家推进的巩固拓展脱贫成果、乡村振兴的有效衔接、城乡融合这三者之间的关系。第三，在整体上推进脱贫和乡村振兴两者之间的关系时，要注意在乡村振兴或是城乡融合中要实现几个关键要素的双向流通、城乡产业的对接、城乡基础公共服务的均等化、建立好城乡统一一体化的规划。第四，脱贫地区和其他地区的城乡融合还是有很大的差异，要分类分区域进行推进。

中国社科院农村发展研究所所长魏后凯指出，从统筹城乡发展到城乡发展的一体化，到后来的城乡融合发展，政策是一脉相承的。城乡融合发展更多强调的是城乡的双向互动，共建共享，强调以城带乡、城乡协调发展、城乡一体发展。城乡融合发展包括了五个方面的融合：城乡要素的融合、城乡产业的融合、城乡居民的融合、城乡消费的融合、城乡生态的融合。从目前的情况看，中国的地区差异很大，有两类地区要引起高度的重视：第一类是城市群、大都市区、大城市的郊区，这些地区有条件来推进城乡融合发展。第二类是县域，中央已经明确把县域作为推进城乡融合发展的一个切入点。从城乡融合与乡村振兴之间的关系来看，城乡融合发展的体制机制是我们实现乡村振兴的一个体制保障。现阶段来看，要推进城乡融合发展，一个很重要的途径就是要打造城乡发展的共同体，主要包括五个方面：产业共同体、教育共同体、医疗共同体、文化共同体、生态共同体。

中国人民大学经济学院党委书记兼院长刘守英认为，之所以现在要提乡村振兴和城乡融合，是因为在高速的城市化进程中，乡村是存在问题的，仅通过城市化是无法很好解决的。第一个问题是“人”。最大的问题出自三类人：第一类人是40、50、60后，他们的问题是未来在哪里老去。第二类人是70后、80后，他们的问题是未来的落脚点在哪里。第三类人是孩子，他们的问题是对城市的情感问题和他们直接接触、感受到的不平等带来的心理问题。第二个问题是“业”。未来谁来种地，这个问题取决于农业的回报。第三个问题是“住”。乡村盖的房子利用率极低，农民在城市积累的资本回到村落变成大量的闲置资本。第四个问题是“占地”。现在整个农村的占地面临的问题在哪里？最大的占地是农民的住房。这些问题本质是什么？是整个中国的城市化模式造成的，即“回村”的城市化的模式。要理解城乡融合，最重要的是要理解完全由单纯的城市化的模式解决不了中国的乡村问题。

中国人民大学经济研究所联席所长、教授，中国宏观经济论坛（CMF）联席主席，中诚信集团董事长毛振华认为，当前我国提出城乡融合、乡村振兴等国家战略是恰逢其时的。针对城乡融合，分类指导是非常重要的，目前大城市对于周围的县城和农村会产生辐射，但是在边远地区和粮食主产区如何进行城乡融合，这是十分重要的问题。目前县城经济取得了重大的发展，出现了新的机遇，教育、公共卫生、文化等设施高度集中于县城，下一步推进城乡融合和乡村振兴工作，我们要层层推进，首先要把县城的工作抓好。要大力发展县城，国家应该出台一个指导性意见，因地制宜出台政策，而非单纯强调全面开花，造成土地和资源的浪费，要把县城经济巩固好、融合好，进而成为城乡融合的堡垒。

紧接着，各位嘉宾就“实施城乡融合发展战略的路径及可能遇到的挑战”这一议题发表各自观点。

李铁认为，在乡村振兴和城乡融合方面要明确几个基本认识。第一，乡村振兴和城乡融合是一个长期的过程。第二，由于各种利益关系的并存和对于政策平衡点的把握，城乡农民在城乡和县城多栖的就业和居住行为也是长期的。第三，引导社会资本流向农村，要考虑企业到农村怎样才能盈利，是投向农业还是非农产业？投资非农产业最重要的是追求低成本的环境，而低成本的环境到底在哪里？这都是需要我们充分考虑的。第四，我们改革的目标是什么？第一是继续释放低成本的潜力，第二是如何释放土地的潜力。站在乡村振兴的角度和城乡融合的角度来考虑问题，更重要的是通过原有的低成本模式来释放各种潜力，包括现金潜力和吸纳农民就业和生活的潜力，因为我们提出的城乡融合大目标的前提下还面临着另一个问题，就是现在的政策是否和中低收入人口的环境相融合？如果城市治理环境和社会发展现实不吻合，那么我们要通过什么样的方式来逐步地完成中国的城市化进程？这不仅是简单的改革问题，也是我们在观念上需要解决的问题。

张琦对此提出四点观点。第一，城乡融合和乡村振兴是长期性的，不能急于求成，政策制定和措施落实的过程中要稳步推进。第二，实施的过程中要坚持分类推进、分区域推进的差异性策略。第三，整体上来说无论是城乡融合或者是乡村振兴，还是要走绿色发展、生态优先的道路，这是一个长期性的路径。在这个过程中更重要的是在乡村振兴过程中和城乡实现融合发展以后坚持走绿色的发展道路，所以对环境、资源的保护措施以及现在提出的碳达峰、碳中和计划，在这个过程中也要更加坚持下去。第四，在推进的过程中需要有一些改革、突破和创新。比如，目前土地制度改革已经开始着手在做，但可能尚需进一步加速或有所突破地来推进，这样更有利于城乡融合和乡村振兴的发展。

魏后凯提出了三个观点。第一，城乡融合的重点和难点就是乡村振兴，乡村振兴实际上是一项长期战略，现在资金的需求量很大，但是资金的根基不足，缺口很大。要全面推进乡村振兴，当然要建立财政投入的稳定增长机制，但是也一定要发挥市场在资源配置中的决定性作用，要采取多元化的途径来引导社会资本大量进入，对资本的进入要采取激励加负面清单，另外还要全面激活农村的资源要素市场，激发乡村振兴内生的活力，走内生型的乡村振兴之路。第二，城市与乡村是两个平等的主体，所以城乡融合一定要强调城乡要素的双向自由的流动，我们要加快推进要素的市场化改革。这里涉及两方面：一是在农村人口进城的过程中进一步做好农业转移人口的市民化，进一步维护好进城农民在农村的三权；二是要推进城市的人才、城市的资本下乡。第三，城镇化是一个很重要的趋势。未来推进乡村振兴一定要根据未来城乡人口的分布来优化乡村的基础设施和公共服务的布局，优化村庄的布局。

刘守英认为，现在实施城乡融合战略的关键是，能否找到一条路径，将整个城乡系统打通、统一起来之后再进行重构。第一，人是低成本城市化的核心。对于70后尤其是80后这批人来说，继续用回村的城市化模式已经行不通了，因此要回村的城市化模式加以改变。第二，在人有变化以后，农村的问题落在解决农业的问题上。粮产区和非粮产区都面临着一场农业要素重组的革命，现在整个中国农业最大的问题就是回报低，农业回报低与现在要素重组的整体力度不够有重要关联。第三，村落的新定义。原来的村落是与耕地相关的，现在农民与耕地的关系已经发生了变化，村落不需要大量的时间去跟耕地去发生关系，而是与农民的生活便利性发生关系。城乡系统的重构核心是城乡的互动和融合，核心问题就是要打通城乡之间的要素，来形成两个发展空间之间的机会。城乡融合的重点区域为：第一，城中村和城乡结合部。第二，县城的城乡融合区域。第三，都市圈的城、镇、村体系。如何看待县城的功能和定位，还有待进一步考虑。现在不应仍只把县城作为整个中国城乡融合和乡村振兴的基本单位，因为中国已经不是农业社会了。

毛振华主要提出三方面建议。第一，在城乡融合和乡村振兴的工作中要动员社会力量。应在进一步动员社会力量的基础上推进城乡融合和乡村振兴工作，比如民营资本对于公共事业的捐助，国有企业在乡村进行投资，以带动当地产业的发展；公益机构转型，来参与乡村振兴工作。第二，动员社会资本参与。在农村建设中有三个问题需要我们重点关注，其一是人才回乡，其二是资本返乡，第三是告老还乡。引导和动员社会资本回到农村地区有潜力可挖，因为资本受人控制，人受感情支配，因此一部分资本是可以跟感情相结合的。第三，深入探讨农村的土地改革问题。农民对于土地仅有使用权，在满足基本的农田以外，可以像城市土地一样进行有偿转让。只有将农村土地改革实施到位，才能真正促进人才回流、资本回流、文化回流，农村的土地改革对于全国资本流向和企业发展都具有较大的推动作用。

文稿来源：中国宏观经济论坛CMF

微信编辑：涂成

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