文/ 冯优

5月26日，碳达峰碳中和工作领导小组第一次全体会议在北京召开。

中共中央政治局常委、国务院副总理韩正主持会议并讲话。他表示，我国力争2030年前实现碳达峰，2060年前实现碳中和，是以习近平同志为核心的党中央经过深思熟虑作出的重大战略决策。实现碳达峰、碳中和，是我国实现可持续发展、高质量发展的内在要求，也是推动构建人类命运共同体的必然选择。要全面贯彻落实习近平生态文明思想，立足新发展阶段、贯彻新发展理念、构建新发展格局，扎实推进生态文明建设， 确保如期实现碳达峰、碳中和目标。

随着中央高层及相关部门的大力倡导和助推，化石能源和可再生能源在我国能源电力系统中的定位已经发生了质的变化。 未来以及“十四五”期间，能源电力新增装机将主要由可再生能源来实现。

事实上，真正确定其主体地位是在3月15日举行的中央财经委员会第九次会议上。习近平总书记提出，要构建清洁低碳安全高效的能源体系，控制化石能源总量，实施可再生能源替代行动，构建以新能源为主体的新型电力系统。

这是我国重大的能源政策转变。中央不仅首次提出了要构建以新能源为主体的新型电力系统，同时首次提出控制化石能源总量。 此前中央的提法一直是控制能源消费总量。虽然仅有两字之差，但是背后含义却是天壤之别。

2013年，国务院印发能源发展“十二五”规划，首次提出实施能源 “双控”目标。所谓“双控”，是指能源消费总量和强度双控制度，按省、自治区、直辖市行政区域设定能源消费总量和强度控制目标，对各级地方政府进行监督考核。此后，“双控”考核一直沿用至今。

那么，中央提出严控煤电项目、以及此前提出的控制化石能源总量背后深层次含义是什么？对于实现我国碳达峰、碳中和目标又有何深远影响？如何理解在缺电地区继续装机煤电项目？ 近期，「能见」专访了能源基金会首席执行官兼中国区总裁邹骥，或许从他的回答中，可以找到答案。

以下为采访实录：

能见：您觉得中央首次提出控制化石能源总量，背后深层含义是什么?

邹骥： 我觉得控制化石能源总量这种提法要从两个方面来理解：一是变化，二是传承。

变化在于，过去提出的控制能源总量，包括化石能源和非化石能源。具体到实践中，就是给各个省市下达控制耗能总量任务，“眉毛胡子一把抓”，只要不突破总量即可。而现在是把非化石能源排除出去，不在控制之列。其带来的政策效果则是，当出现用能缺口时，地方政府可以利用“控制化石能源总量”刺激产能置换，让高能效、高质量的可再生能源项目发展，实现“良币驱逐劣币”，助力能源结构的升级和转型。

至于传承性，指的是目前我国非化石能源占比较小（根据生态环境部数据我国非化石能源占一次能源消费比重为15.3%），当控制能源总量时，有超过84%来自化石能源，其权重客观存在。非化石能源虽然近几年发展迅猛，但目前也只能说“杯水车薪”，所以控制化石能源总量对能源消费总量依然有比较重的控制意义。更重要的是，在可以预见的未来用能需求逐年提高的情况下，这种提法为促进能源结构转型提供了动力。

能见：此前国家的提法是能源“双控”，最新的提法与双控指标是什么关系?与实现“双碳目标”有什么关系？

邹骥： 最新的提法其实跟“双控”的相关性非常大。区别就在于控制能源总量变成控制化石能源总量，它的意义我刚刚也说过了，最主要的是对能源结构转型和升级起到引导作用。

而控制能源强度则是效率的概念，即一个焦耳的能源能生产多少GDP，或者反过来生产1块钱的GDP需要多少能源。有两层含义：一是产业结构，因为产业结构越高级，其能源强度越低；二是技术水平，同样生产1块钱的产值，技术水平越高耗能越低。二者对产业转型都有引导作用。

从另一个层面来看，现阶段中国能源构成仍以化石能源为主，控制能源消费总量就是控制温室气体和空气污染物的排放。同时，“双控”可以进一步挖掘节能潜力，扭转粗放的经济增长方式。这也延伸出“双控”与碳达峰碳中和的关系，即前者是实现后者至关重要的决定因素和重要抓手。

能见：现在许多研究机构相继提出了碳达峰、碳中和实现路径以及时间表，我们看到能源基金会也对这一时间表做出预测认为存在2025年全国碳达峰的可能性。那么，得出这一结论的依据是什么？

邹骥： 我们基于各省区2010-2018年的公开人口、人均GDP和能耗数据及据此推算的人均能源相关二氧化碳（为我国温室气体排放的主要部分）排放数据，总结出个省区在进入新常态后历时八年的排放特征，识别排放增长的主要驱动因素，预估各省区未来人口、人均GDP、能源强度和单位能源碳排放的未来变化趋势，采用地方碳达峰目标测算方法得出结论： 中国已经有约43%的碳排放量业已达峰，约37%的碳排放量即将在2025年前达峰，也就是说总计有80%的碳排放量已经或即将达峰，存在2025年全国碳达峰的很大可能性。

之所以采用地方目标测算方法，是因为考虑到中国各省在人均收入水平、能源和自然资源禀赋、生产力布局和产业结构、人口现状与变动趋势等方面十分不平衡，需要根据这些差异将各省市分类，有针对性地、而非泛泛地开展地方能力建设，从而实现地方梯次有序达峰。

这一测算方法背后的理论依据是 中国各地区二氧化碳排放库兹涅茨曲线。

测算结果显示，北京、河南、湖北、吉林、四川、云南、上海、天津、黑龙江、青海、江苏、河北和山西共13个省市已实现碳达峰；甘肃、广东、广西、海南、湖南、辽宁、山东、陕西、浙江和重庆共10个省市接近碳达峰；安徽、福建、贵州、江西、内蒙古、宁夏和新疆共7个省碳排放仍在增长。

通过我们研究发现，达峰城市也分为不同种类。一是成熟稳定、有望较早开启下行通道的达峰省市，主要发生在人均收入高、经济发达、产业结构和能源结构转变领先、新动能开发前景好、自然资源禀赋配置好的省市，比如北京、上海、天津等。

二是不成熟稳定的达峰省市，主要发生在人口外流、经济增长乏力、陷入中长期经济衰退和资源禀赋困难的省市。比如，黑龙江、吉林。

三是趋于接近成熟稳定的达峰省市，主要发生在经济相对发达、规模大、传统增长支撑动力依然发挥较大作用或有重大高耗能产业布局、能源和经济结构调整需要提速的省市或是有特殊非化石能源资源禀赋的省市。比如，湖北、四川、云南、青海和河南等。

四是相对较晚的达峰省市，主要发生在资源禀赋失配、经济不发达的省市。比如，甘肃、贵州、湖南和宁夏等。

值得注意的是，当全国80%或以上已经实现碳达峰，即使有小部分城市没有实现目标，不会影响全国碳达峰，因为已实现的80%碳排放已经可以覆盖20%未达标城市。

能见：我们发现，去年全国许多地方还是上马了一批煤电项目，尤其是去年底一些省份出现了缺电现象，地方政府为了保障经济发展新批了煤电项目，但是又面临碳达峰的难题，如何解决这些矛盾?

邹骥： 我觉得要想解决这个难题，首先要深刻理解问题的实质。去年局部地区出现的所谓“电荒”，其实缺的不是电量，而是电力（功率）。

从以往发生的“电荒”来看，全年大部分时间是不缺电的，只是在用电高峰时期供不上。而去年出现“拉闸限电”也是多重因素叠加的后果。比如湖南、江西等地是因为提前一个月左右迎来寒潮，南方地区不是采暖区，不像北方有煤炭和天然气供热，只能开空调取暖，用电量非常集中。这种情况下会限制工业用电，先保民生。

另外，像浙江这种沿海地区的限电主要源于工业用电高峰来临，电力供应保障压力增大。因为受疫情影响，国外大量以化纤、化工、印染、纺织等高耗能产业的制造订单转移到国内浙江、广东等地。导致这些地区的外贸订单爆满，企业加班加点的生产，给电力供应保障造成巨大压力。

解决方案，首先要从需求侧削峰填谷。比如安排错峰生产，可以在寒冷的用电高峰期让企业进行设备维修，包括白天和晚上的错峰生产，当然这需要有峰谷电价差来鼓励和促进大家积极响应号召。

另一方面，在一些高能源密度和负荷的地方为了保障基本用电，不得不上一些新的煤电机组。但我们必须看到，未来的发展趋势是煤电一定要逐渐走低的，投资方就会考虑成本沉没风险。这给相关部门的治理水平提出了更高的要求，一方面他们要权衡在高负荷地区不得不建设煤电机组来调峰，另一方面还要权衡是在本省、本地区还是在其他地方削减相同甚至更多的装机来保持煤电装机总量不增。

总而言之，这是一个复杂的结构性调整过程，不是简单的加减。

能见：杜祥琬院士曾提出针对东部地区发展要把电从“远方来”和电从“身边来”相结合，但并未提两种形式的占比。业内有观点认为如果电从“身边来”占比较大则没有发展特高压的必要，但同时也有业内人士表示，东部地区的电70%还是要依靠西电东送，您如何看待这一问题？能源基金会对二者的占比有没有具体数值测算？

邹骥： 我认为电从“远方来”和“身边来”应该要兼容并蓄。具体数量界限的确定，一方面可以做规划；另一方面，最终还是要在市场上去形成占比。

从研究角度讲， 将来中国的可再生能源（集中式）来自于西北部的也就是杜院士讲的电从“远方来”大概占60%，本地分布式可能占到40%，但不要太拘泥于这一数据，也有可能是70%和30%，总之 “远方来”的电占比较大。

这跟地区性的能源资源量有很大关系，西北地区有大量的戈壁和沙漠，有充足的日照资源和风资源，甚至还有的地方水力资源丰富。更重要的是，在内蒙特别是蒙西电网，有大量既有煤电机组和自备电厂，可以对其进行灵活性改造，让其参与调峰和解决可再生能源间歇性问题。

保守预计，西北地区每年新增装机一亿千瓦，那未来10年的可再生能源装机肯定超过10亿千瓦，如果发电小时数按照火电机组40%来算，它的发电量大概三四万亿度。

目前全国的人均用电量大概是5000度，未来肯定会逐年上涨，再把东部地区的用电增长量和GDP等都综合考虑，未来这一地区“远方来”的电，特别是远方的可再生能源将是非常重要的支持。

不过，“远方来”的电成本肯定高于“身边来”的电，毕竟输电成本是客观存在的。但随着特高压技术的发展，以及电网的合理布局和安排，再结合东部地区的电价和收入水平，这一成本并非不可承受。并且，随着市场规模的扩大，成本还会被进一步稀释。

从另一个层面来看，把东部、中部、西部地区通过能源纽带紧密连接起来，实现国内经济大循环的重要组成部分，盘活了西部空间资源，对西部大开发具有重要意义，甚至可以上升到国家安全和领土完整的战略高度，所以我们必须要把西部跟东部紧密连接，让东部地区买西部的清洁能源，即使电价贵一些也是可以接受的。

能见：一些研究机构认为，能源转型很长一段时间会带来成本增加，比如电价可能会提高，从更长远角度看，技术进步和成本下降最终会让能源整体成本在当前基础上有所下降，但是从政府层面未来一段时间可能不会允许能源涨价，甚至还会有降价的政治要求，能源基金会如何看待这一矛盾？有什么合理的建议？

邹骥： 我们很难说建议，只能给一些观察和分析。现在整体上要求降低费用、降低企业成本这个大的宏观经济政策是对的，但也不能“一刀切”的来看待这个问题。首先要分析企业的成本构成，具体到能源（电力）在成本中的占比，如果其占比较低，则企业成本对电价的涨跌敏感度不高，影响不大甚至可以忽略不计。

而对于一些用电密集型企业，虽然电价对其影响很大，但也要分析其成本构成和价格是否合理。也存在两种情况，一是随着利润的上涨，成本也随之有序上涨，是非常正常的联动。二是，对于那些中小企业，其能耗占比并不一定很高，不能单纯根据电价来判断对其影响。

所以我们要结构性看待电价问题，不能“一刀切”的以控制成本的名义限制电价的变动，这会限制市场机制发挥作用，同时也抑制了绿电企业的增长点。

总之，得出的结论就是：第一，坚持能源结构调整和转型的方向；第二，要考虑和制定成本分摊机制，电网怎么分摊？用户如何分摊？企业怎么分摊？等等。

而随着国民收入的持续上升，这些成本在地方政府的GDP占比有可能保持不变，至少它是负担得起的。

END