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Glory Diplomacy

Ny.2021/ No.122

指挥权的动摇：美国文武之争危及国家安全

作者：里萨·布鲁克斯(Risa Brooks)，马凯特大学政治学副教授、战略与国际研究中心(CSIS)非常驻高级研究员、西点军校现代战争研究所兼职学者。吉姆·戈尔比(Jim Golby)，德克萨斯大学奥斯汀分校克莱门茨国家安全中心高级研究员、新美国国家安全中心兼职高级研究员、退役美国陆军军官。海迪·乌尔本(Heidi Urben)，乔治城大学安全研究项目兼职副教授、战略与国际研究中心(CSIS)非常驻高级助理、西点军校现代战争研究所兼职学者、退役美国陆军军官。

文源：Risa Brooks, Jim Golby，Heidi Urben，“Crisis of Command America’s Broken Civil-Military Relationship Imperils National Security”， Foreign Affairs, May/June2021,Vol.100(3)64-75.

收录：《大译编参》2021年第71期，总第71期，大外交智库外文编译评论组创办。

编译：李燕，大外交智库外文编译评论员助理研究员，现就读于辽宁大学国际经济政治学院；

审校：王晶，大外交智库外文编译评论员助理研究员，现就读于同济大学政治与国际关系学院；

再审：张童沿，大外交智库外文编译评论项目组《大译编参》执行主编，现就读于上海理工大学中英国际学院。

编译精选

文官对军队的控制深深植根于美国的宪法之中；军队需要对总统和立法机构负责。从1947年开始，国会便建立了旨在维持这种关系的机构。但过去三十年来，文官的控制力已悄然退化。高级军官表面仍服从命令，没有公然违抗，然而但他们自身的影响力已与日俱增，与之相反，美国对此的监督和问责机制已经动摇。通常，未经选举的军事领导人可以限制或预设文官的选择，以便将军们按照他们自己的方式进行战争。由此导致的后果是，总统会因为担心军方阻碍其政策实施，而必须考虑有选择地实施行政指导的机构。

因此，文官的控制力不仅仅涉及军方领导人是否会公开违抗行政命令或想要推翻政府，更关乎于政治领导人能在多大程度上实现美国人民选举他们去实现的目标。此处，文官的控制不是二元的，而是以程度来衡量。由于军方筛选文官需要的信息后，再执行文官下达的命令，借此对文官的决策产生巨大影响。即使民选官员现今仍把握最终决定权，但如果将军们支配所有选项或延缓执行，民选官员将可能失去控制权。

修复这破裂的文武关系需要国会坚持履行监督职责，让军方承担责任；需要国防部长雇用由经政治程序任命的人员和公务员组成的技术熟练的文官团队。最重要的是需要愿意让文官和军方同时承担责任的公众。

一、失乐园

过去几十年里，高级军方领导人经常阻挠或拖延总统对军事政策的决定。奥巴马和特朗普都抱怨说，军官限制了他们的军事选择、泄露了信息，并迫使他们接受他们并不被支持的增兵政策。就特朗普来说，高级军事领导人反对他从阿富汗和叙利亚撤军的命令，尽管这些都是特朗普的标志性竞选承诺，但当军方领导人告诉他这些不可能实现，而且这些政策会损害国家安全时，特朗普最终放弃了。

军方的影响力每天都会通过五角大楼内部的官僚操纵、白宫的政策讨论以及国会山的证词展现数百次。这些互动让决策远离国防部长办公室的文官而转向军官。在五角大楼内部，军方领导人经常先于文官将建议和分析直接提案送至国防部长，绕过了非军方人员所必经的错综复杂的许可程序。在五角大楼之外，国会很少要求军方屈次于文职当局，而是出于党派原因有选择性地介入。

监督本身也变得政治化。政客们越来越多地求助于那些有军事经验的人来管理五角大楼。特朗普任命前将军马蒂斯(Mattis)为国防部部长，拜登也是如此，任命了劳埃德·奥斯汀(Lloyd Austin)担任国防部部长。这两次都打破了“官员在担任国防部最高职位之前必须至少退休7年”的规定。理想情况下，国防部长的身份应当是文职而非官兵。马蒂斯和奥斯汀的提名以及之后的提名确认，代表着对自1947年改革以来，存续超过70年法律和传统的突破。

没有明显的理由可以证明那些有着军事经验的人更适合代表国会或总统来控制军队。在军队中，士兵们需要服从命令，而不是像内阁官员那样仔细揣测命令的含义。此外，在理想情况下军事人员应当远离党争，而国防部长的工作要求具备良好的政治技巧与经验。然而，正如马蒂斯和奥斯汀的任命所显示的那样，服兵役正在变成通往五角大楼传统上由文官担任的职位的试金石。

与此同时，公众没有坚持要求民选领导人尽到对军队应尽的责任。众多美国人宁愿把军队置于高处加以赞美。人们不再履行“质询这些部队所服务的机构”的爱国义务，取而代之的是重复“支持我们的军队”的口号。现今许多公民甚至不愿意在回答军队相关的问题时发表自己意见，更不必说对军方领导人提出批评了。

二、文武关系之起源

文武关系的下降部分可以归咎于体制的改变。国会通过了1947年的《国家安全法案》。国防部后来便依此法成立，并任命了一位具有管理官僚机构和国内政治经验的文职国防部长来担任其领袖。该领袖负责确保军方的活动符合民选政治领导人确定的国家目标。国会还为国防部长配备了一个具有政界、商界和学界经验的文官团队。

但在1986年，国会通过了《戈德华特-尼科尔斯法案》(Goldwater-Nichols Department of Defense Reorganization Act)，对1947年的法律进行了全面改革，将权力和资源从文职领导人手中转移到了军方领导人手中。

在国家安全方面，与军队相比，外交官的资金不足问题是不言而喻的，甚至包括马蒂斯和罗伯特·盖茨(Robert Gates)在内的前国防部长也曾就国务院资金不足的风险向国会发出了警告。如果不进行严正的再平衡，军队的人员及资源优势只会进一步削弱文官的控制权。

与此同时，在国防部内部，文官控制的进程也出现了空心化。近年来，五角大楼在招募、留住和管理负责监督军队的专业文官方面遇到了巨大的困难。这些困难是对文职岗位投资不足的结果。文官几乎没有受过系统的培训以履行自身职责，他们常常被扔进五角大楼的深处，自生自灭。相比之下，服役人员在其职业生涯中受益于全面且专业的军事教育项目和其他发展机会。

党派分化也破坏了文官控制权。现今，两党政客都利用军队的声望来保护自己免受批评和攻击对手。候选人经常寻求退休将军的支持。更容易被忽视的是那些不太过分的政治化情景，比如总统穿着飞行员夹克和飞行服向军方人员公开演讲，或者冒险到西点军校发表重要的外交政策演讲。这些行动都强化了服兵役优于其他公共服务的信念。

通过对军队的崇拜，政客们教导公众，使其期望民选官员在重要决策上向军方领导人做出让步或服从军方。这同样也促使了文官鼓励军官充当“房间里的成年人”(the adults in the room，政治上超然、中立的角色)，抵制或反对其党派对手的政策，或辞职以抗议民选总统的合法命令。这种行为可能有短期的好处，但其颠覆了更普适的原则，即文官需要执行选民期望他们执行的政策。

军方也在文官控制权的恶化中发挥了作用。其一，军方的无党派道德正在衰落——如今有近四分之三的高级军官具有政党认同。其二，军方坚持认为应当对其自认为是“自家的事务”拥有独家控制权。这个概念意味着当文官干预军事事务时，军方有权进行反击。

三、好莱坞式疗法

美国文化的趋势导致了这些问题。依据盖洛普民调，所有的国家机构中，公众对军队的信心最高。这种对军队钦佩再加之对文职机构的信任与信心下降，意味着很大一部分人认为应由军官来管理军队甚至是国家。

这种崇拜一定程度上是为了让军队摆脱越南战争后的萎靡不振。国会试图通过增加军费来纠正这种情况，而军方却精明地通过流行文化来重塑其形象。从上世纪八十年代，五角大楼与《凌云壮志》等大制作电影合作，到至今与《惊奇队长》等超级英雄电影的合作，这种做法一以贯之。通过限定剧本批准来进行合作和提供设备，军方可以影响故事情节和提升自身形象。

另一方面，军方倾向于从美国社会的特定群体中大量征兵。在阿富汗和伊拉克战争期间，军方无需呼吁共同牺牲或全国动员，除了感谢军队之外公众无能为力。与此同时，军方不遗余力地以爱国主义表现形式公开表彰士兵。这些趋势都强化了一种观念，即与只能为之鼓劲的文官相比，军人确实是出类拔萃的。

四、改革还是灭亡

这些压力一起削弱了历史上文官控制军队的基础，即制度程序、无党派实践与社会价值观。但这些并非不可修复，而最好的方式是机构改革。

国会可以从重新平衡国防部的权力开始，将权力从联合参谋部和作战司令部中分离出来而像国防办公室的文官倾斜。议员们可以通过抵制进一步削减文官数量的呼声和削减联合司令部和作战司令部重复的工作岗位来做到这一点。对文官的培训和再培训项目也有助于此。

国会也应再审慎赋予参谋长联席会议主席以美国军事能力“全球一体化”使命的安排。这样的角色最好由国防办公室的文官来扮演，而非高级军方人员。

军队必须解决其破坏文官控制权方面的问题。现役军官应当公开反对那些通过竞选支持或其他在声明中损害军队无党派道德的退休高级军官。退休官员也应当利用同侪压力来限制同僚为党派竞选站位。如果这方法行不通，国会可以考虑设置一个四年冷静期来禁止将军们退休后立即投身为党派背书的工作。

军方领导人必须更好地对军人进行无党派道德教育。军方领导人自身也应重新思考他们对军事专业主义(military professionalism)的思考，放弃拥有专属领域的想法，接受文官的必要监督。

当选的领导人可以通过不再向退休将军征求支持的做法来解决这个问题，也可停止使用身穿制服的军队作为党派政治演讲的背景，停止在竞选广告中暗示自己比对手拥有更多的军方支持。退伍军人、现役预备役军人或国民警卫队成员也应停止为了选举利益将自己的服务政治化的行为。

政客们当停止宣传那种在军队服役是监督军队的先决条件的神话。这不仅削弱了文官扮演角色的重要性，且象征性地提高了军人和公众心目中军队高于文官的地位。其次，制定一个等待期——退休军官需要等待十年或者至少按照现有的七年要求才能担任国防部长。再次，需要重视并投资五角大楼各层级的文官专业技术。

最后，应当适当调整在流行文化中军事神话化的做法。让军人更加人性化，消除公众对军队的扭曲认知。让军队回归现实并更接近其所服务的社会，将有助于政治家们审查军事事务，也鼓励美国公民将问责视为民主社会中的一种健康做法。

如果美国人还认识不到现今文官控制下潜伏的腐败，美国的文武之争危机将更会更糟。大多数公民都意识不到美国的民主传统和国家安全皆依附于这种微妙的文武关系。没有强大的文官监督，美国将无法长期保持民主或全球大国地位。

译者评述

本篇文章提及到的核心问题，即美国国内军方与行政文职人员的指挥权问题。文中涉及到的主体有：文官、军官、选民、国会、国防部门。依据美国宪法，文职人员对军队拥有指挥与监督权，军队需向行政部门和立法机构负责。但近些年来，美国国内文武权力失衡，指挥权明显向军方倾斜。失衡原因在于三方面：（1）制度程序遭到破坏；（2）军队无党派道德败坏；（3）以及社会价值观偏离。

纵览全文，作者通过以上三方面原因，揭示了美国军队指挥权向军方倾斜的内在原因，清晰阐释这一权力在文武之间转移的发展脉络。由此带给我们最直接的思考是：文武之争对国家安全带来的冲击有哪些？这种威胁路径是什么？文中却并没有明确的回答，作者们直接将之视为既定现实，进而提出“改革建议”。然而据此引出的问题是：如何保证改革的落实？显然，本文的提议提议大多属于消极自我约束型，缺少强制及惩罚措施。

此外，现行的政府机构出现依赖军方影响力为自己竞选参与党派竞争服务的现象，军方也出现军官忽视传统无党派道德为各种原因自愿为行政官员及党派竞争站位的现象。此间是一种双重因素的叠加导致了现今的失衡现象，即并非某一方占据优势从而迫使这种趋势的出现。双方都涉及到所谓党派竞争，由此可以引发思考：深入解决该问题，美国国内是否需要进行党派竞争方式及问题的反思？

最后，在文章的论述中，所有的因素里选民仿佛始终是作为一个被动的角色而存在——漠不关心政治权利的行使或容易被误导。但从军方投资好莱坞电影等做法中又侧面表现出了“赢得民心”的重要性。在这里，作者其实引出了一个值得探讨的问题，即选民在文武之争中的作用。因为，所谓军队及文职人员，他们的权力其实都是选民所赋予的，谈论文武指挥权之争势必需要考虑选民的意愿。

问题互动

问题1、文武之争中向军方倾斜这一现象具有必然性吗？

问题2、文中提到军方投资好莱坞式电影以宣传和提升军方形象，这一做法对你有何启示呢？

如果您对大外交智库【大译编参】本期的“编译精选”、“译者评述”、“问题互动”有所思考或高见，请在文末留下墨宝。

编辑 / 王潇洒 审核 / 陈际界

再审 / 王盖盖

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