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Glory Diplomacy

Ny.2021 / No.1373

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编辑 / 小二 审核 / 陈际界

再审 / 王盖盖

来源@俄罗斯东欧中亚研究

美俄关系是攸关地区和国际安全大局的重要国家间关系。拜登于2021年1月入主白宫后即对外阐明了对俄态度和政策，强调将以与特朗普政府截然不同的方式强硬对待俄罗斯，捍卫美国利益。与此同时，在疫情导致世界格局发生重大变迁的形势下，美俄也并未完全关闭对话窗口，拜登与普京、美国国务卿布林肯与俄罗斯外长拉夫罗夫已分别通话，表达了交流和合作的意愿；最重要的是，美俄两国间仅存的军控条约《新削减战略武器条约》延期协议于2月3日正式生效，条约有效期将延长至2026年2月5日。以上种种，是否表明美俄关系会在拜登执政期发生一些新的变化？抑或两国会重复以往曾经历的关系起伏，难以摆脱结构性的沉疴？本文总结并分析冷战后美俄关系数次“重启”的路径和逻辑，尝试探讨以下问题：冷战结束后美俄虽然都有改善关系的意愿，但为何一直没能建立起卓有成效的建设性伙伴关系，且关系发展一直在重启—失败的怪圈中往复而行，甚至陷入“螺旋式下降”的困境？美俄关系中到底存在哪些既能促成两国合作但又难以彻底解决的问题？美俄关系在拜登执政期又可能发生怎样的变化？厘清这些问题有助于理解大国竞合对国际关系格局变迁的影响，同时对分析当前中国外交所面临的挑战也具有一定现实意义。

苏联解体后，美俄关系发生了重大变化。从经济实力、军事能力和国际地位来讲，作为苏联继承国的俄罗斯已不能再与美国相抗衡；而从政治制度和意识形态来看，两国不再截然对立。但冷战后美俄关系的发展却并不顺利，四次关系重启均以失败告终。美国四任总统老布什、克林顿、小布什、奥巴马分别与同时期的俄罗斯总统叶利钦、普京、梅德韦杰夫以一种非线性的继承关系诠释了两国关系发展的路径和逻辑。虽然不同时段关系重启的原因、动力、过程、结果有所不同，但轨迹和结果却有规律可循：在重要历史契机或领导人推动下关系出现缓和迹象，在某些领域实现一定合作，继而受制于关系结构中的固有矛盾，关系走低，在完成先扬后抑的过程后，为下一次重启作“准备”。

特朗普上台后，美俄关系一度又出现了短暂的“蜜月期”。但因受到国内反俄政治力量和社会舆论的掣肘，特朗普与俄修好的计划并未成功，两国关系反而因“通俄门”事件陷入“新冷战”的阴霾。2020年上半年，在新冠疫情肆虐全球和中美关系恶化的背景下，特朗普和普京频繁互动，不仅在抗疫方面互相示好，还联手解决石油减产问题，甚至发表了纪念易北河会师75周年的联合声明。拜登胜选后，对美俄关系未来持乐观和消极态度的声音兼而有之。本文在总结美俄关系四次“重启”路径的基础上，着重分析出现重启—失败循环的内在逻辑，对美俄关系“重启”的困境进行研判。

一、“重启”还是“重复”：美俄关系“重启”的路径

冷战结束后至特朗普执政前，美俄关系共经历了4次重启（见表1）。“两国往往是在经历了一个关系紧张、僵持、相互指责及悲观失望的时期之后，便开始进入一个对话、进步和乐观的时期，周而复始。这四次重启的背景、过程、结果虽各有不同，但也有一些相似之处。

（一）老布什—戈尔巴乔夫/叶利钦时期

戈尔巴乔夫1985年担任苏共中央总书记并开始实施改革后，美苏关系已发生局部重启。借助戈氏“新思维”改革的契机，时任美国总统老布什于1989年提出了“超越遏制”战略，对战后美国对苏政策作出重大调整。华盛顿开始积极与莫斯科发展关系，利用经济援助、政治接触、和平演变等手段，推动苏联实现“自由化”并融入国际社会。叶利钦因在反共和颠覆苏联过程中起到关键作用而获得华盛顿的赏识。“8·19”事件后，老布什马上发表了谴责苏联紧急状态委员会的措辞强硬的讲话，随后与叶利钦直接通话，叶利钦表明了希望得到美国支持的意愿。1992年2月，老布什与叶利钦在戴维营会晤后发表联合声明，称两国是有相同价值观念的“伙伴”；6月，叶利钦正式访美，双方签署了与军控、投资等有关的一系列双边协议，标志着美俄有发展“战略伙伴关系的潜力”。但是，这次短暂重启建立在美强俄弱、力量对比不均衡的基础上，美国虽然通过“提供希望行动”（Operation Provide Hope）等项目对俄给予援助，但1992年西方七国领导人峰会承诺的240亿美元多边援助计划却并未落实，这让俄罗斯大感失望。实力地位对比差距和对双边关系预期差异的存在，导致美俄关系发展带有明显的不确定性和难测性。

（二）克林顿—叶利钦时期

独立后的俄罗斯给了美国践行“民主和平论”的绝佳机会。美国积极支持俄罗斯进行政治和经济转型改革，而叶利钦也以实施“休克疗法”作为争取西方经济援助、与西方进行经济合作的前提条件。克林顿1993年1月就任美国总统后，分别于当年4月和1994年初与叶利钦会晤，双方称美俄关系已经成为“战略性的伙伴关系”。在两国总统不断推动关系升温的同时，美国政府开始采取谨慎、渐进但却坚定的步骤实行北约东扩。对此俄罗斯采取了接受的态度，还于1994年6月加入了作为东扩过渡步骤的北约“和平伙伴关系”计划。这种向西方“一边倒”的外交政策到1996年普里马科夫任俄外长时开始转变，不再甘当西方附庸的俄罗斯与美国之间的矛盾逐渐显现。波黑和科索沃两场战争尤其体现了两国在安全战略上的摩擦：在冷战后欧洲安全体系构建过程中，俄罗斯对北约的作用存有矛盾心理，而美国也并非真正愿意接纳俄参与其中。

可以说，美俄关系第二次重启的结束不只源于俄罗斯外交政策的转变，还与克林顿政府在解决巴尔干地区危机中表现出来的单边主义霸权行径有关，1999年第二次车臣战争更是进一步激化了两国之间的分歧。这次重启仍然是建立在美俄实力和地位不平等的基础上，但此间确立的关系框架为后来两国合作的内容和方式奠定了基础，这一时期未解决的问题也一直困扰美俄关系发展。

（三）小布什—普京时期

普京于2000年上任，次年发生的“9·11”事件为美俄关系重启提供了一个重要契机。普京不仅在恐袭发生后第一个给小布什总统打电话表示慰问，还主动为美国的反恐行动提供道义和物质上的支持，包括允许美军在乌兹别克斯坦（K-2空军基地）和吉尔吉斯斯坦（玛纳斯空军基地）建立军事基地及通过俄罗斯领空向阿富汗前线运送军事人员和物资。俄罗斯不仅与美国共享反恐情报，还关闭了古巴卢尔德的信号监听情报站和位于越南金兰湾的海军基地，以此向美方释放改善关系的积极信号。俄外交决策精英借此主张俄美组成反恐“战略同盟”，以进一步提升两国关系。

与前两次重启相比，此次美俄关系的“蜜月期”十分短暂。虽然两国总统在2001年首次会晤时均表示要发展建设性、务实的伙伴关系，虽然有俄罗斯在反恐、军控方面的合作以及美国对加快俄入世谈判进程、逐步取消《杰克逊-瓦尼克法案》的承诺，但在普京加强垂直权力体系、俄罗斯外交独立性提高、发展国家经济和谋求国际地位诉求增强等背景下，美俄在军控、导弹防御、北约扩员等问题上的摩擦愈加激烈。俄罗斯为伊朗提供核援助、邀请朝鲜领导人金正日访俄等作法令美国非常不满，而美国不顾俄、法、德三国反对发动伊拉克战争，以支持“民主革命”之名在格鲁吉亚、乌克兰、吉尔吉斯斯坦鼓动“颜色革命”的行动也让俄罗斯震怒。最重要的是，普京希望借助参与反恐战争提升俄罗斯对美国和世界的重要性，让西方重视俄方利益和价值，但这个要求并未得到满足。2007年普京在慕尼黑安全会议上抨击美国单边主义和在世界上滥用武力的演说标志俄罗斯与西方关系进入了一个新阶段，而美俄关系第三次重启也最终止步于2008年的俄格战争。值得注意的是，在普京第二任期后期，曾经亲美的俄罗斯精英阶层对美国的态度也发生了变化，俄社会民众的反美情绪也有所上升。这也是导致第三次美俄关系重启失败的原因之一。

（四）奥巴马—梅德韦杰夫时期

2008年4月，小布什与普京在索契最后一次会晤时通过了《美俄关系战略框架宣言》，明确两国要在促进安全、防止大规模杀伤性武器扩散、打击全球恐怖主义和战略性经济合作方面开展合作，同时承认双方在导弹防御等问题上存在分歧。这为奥巴马—梅德韦杰夫时期美俄合作定下了基调。

美俄关系第四次重启的主动方是美国，且甚为高调。首先，2009年3月，美国国务卿希拉里和俄罗斯外长拉夫罗夫在日内瓦象征性地按下标有英俄两种文字的红色“重启”按钮，标志两国致力于改善因俄格战争而恶化的双边关系。其次，在内部就改善美俄关系符合美国国家利益达成共识的基础上，奥巴马政府主动调整对俄政策，谨慎设定务实目标，积极开展接触政策和二轨外交，加强两国非政府组织和民间社会间的交流，在核裁军、反导、伊核等重大问题上谋求与俄方合作。在此背景下，美俄合作取得突破：俄罗斯在扩大北方配送网络、签署《新削减战略武器条约》、通过制裁伊朗的1929号决议等问题上积极配合；相应地，美国提出放弃在波兰和捷克设立导弹防御基地的计划、不再急于推动格鲁吉亚加入北约、调整对乌克兰政策，以此减缓对俄罗斯战略空间的挤压。2009年7月奥巴马首次访俄时，双方甚至落实了设立共享导弹发射联合预警中心的目标。

在获得丰富合作成果的同时，美俄关系仍难摆脱痼疾。普京第三次当选总统前后，“阿拉伯之春”、俄国内“倒普”风波、斯诺登事件、《马格尼茨基法案》和《季马·雅科夫列夫法案》出台等事件再次凸显了美俄在民主发展问题上的观念差异、利益冲突和战略矛盾，第四次重启宣告终结。乌克兰危机引发了西方与俄罗斯之间制裁与反制裁的斗争，美俄关系也跌入了冷战结束后的最低谷。此次重启失败再次反映了俄罗斯在东西方之间摇摆、与西方关系从“解冻”到“冰冻”反复变化的特点，也“折射出美俄矛盾正在加速从外源性向内生性转变”。

分时段来看，苏联解体前后美（苏）俄关系的局部重启是预热阶段，双方在军控谈判等领域取得的合作成果开启了关系发展的新局面，两国实力地位不对等和美对俄经济援助不力是重启“流产”的主要原因。克林顿—叶利钦时期奠定了美俄关系发展的总基调，其间遗留的问题也基本是两国关系结构中的固有矛盾。小布什—普京和奥巴马—梅德韦杰夫两个时期相比，俄、美分别做了重启的主动方，第一个时期两国关系“蜜月期”最短，分歧矛盾较多；第二个时期美俄之间互动面扩大，重启成果丰厚。总的来看，苏联解体后，美俄关系既有改善、重启的内外需求动力，也有结构性矛盾形成的阻碍，两方面因素糅杂在一起，形成了美俄关系经历数次重启—失败、重复这种循环的内在逻辑。

二、“全面”还是“有限”的伙伴关系？——美俄关系“重启”的逻辑

美俄关系经历数次重启，但都有始无终，最终难破失败的旧局。这说明两国之间既有改善和发展关系的切实需求，又受到关系结构中固有矛盾的束缚；一些具有连续性的问题，如军控、防止大规模杀伤性武器扩散、导弹防御、独联体国家、欧洲—大西洋安全体系、中东政策、俄罗斯国内形势等始终是困扰两国历届政府的难题。以下列出的三方面因素体现了美俄关系中的主要矛盾，也是导致美俄关系不断在重启—失败循环中反复的原因——在推动关系重启的同时也成为抑制关系发展的阻碍。正是因为冲突性、自发性、矛盾性、局限性和暂时性的特点，使得美俄关系发展呈现出多变性和不确定性。

（一）体制和意识形态因素

俄罗斯独立后建立了市场经济和民主政治体制，美俄在体制和意识形态领域不再呈对立之势——这是美俄发展关系的重要前提。但随着俄罗斯的发展道路逐渐与西方的预期相偏离，特别是在普京主政时期出现了“可控民主”和“主权民主”模式后，体制和意识形态因素再次成为美俄关系发展的阻碍，冲突性是造成重启屡次失败的主因之一。

一方面，美国有意通过改善关系影响俄罗斯的体制转型进程，以达到弱化俄罗斯并对其进行改造的目标。例如，老布什和克林顿都积极支持叶利钦在俄罗斯国内大搞政治和经济改革，其真正目的是推动俄罗斯民主变革，使之符合美国的利益。这样建立起来的所谓“战略性伙伴关系”从一开始就是片面和不完善的，双方的政治利益只是暂时一致。另一方面，受政治文化路径依赖的影响，俄罗斯的政治体制和外交决策机制有别于西方，美俄两国在体制和价值观上的差异逐渐在关系磨合过程中凸显出来，最终导致互信阙如、合作受限、重启失败。究其原因，冷战后的美国外交政策深受民主和平理论的影响，美国认为民主化更为彻底的俄罗斯不会再对西方构成威胁，这也成为美国干涉他国内政、推行强权政治和霸权主义的主要依据。而21世纪的俄罗斯发展战略受“普京主义”主导，带有权威主义、国家主义、民族主义的保守色彩，与美国对俄政策定位截然对立，这也成为普京上台后美俄矛盾增多的主要原因。

另外，美俄两国政府在相关政策制定上还存在内部矛盾。美国国会一直对与俄合作持怀疑态度，是否将改善两国关系与俄国内政治挂钩是两派争论的焦点：以经济人士为代表的主和派认为与俄合作符合美国的利益，但受到冷战思想影响的安全部门却对此心存疑虑。在某些历史节点，国会立法程序还会成为阻挠美俄关系改善的绊脚石。例如，克林顿执政期，国会因对美俄关系正常化存疑而迟迟不取消《杰克逊-瓦尼克法案》；奥巴马时期，国会又将废除这一法案与是否给予俄罗斯“永久性正常贸易国地位”及通过《马格尼茨基法案》挂起钩来，对美俄发展经贸联系造成了阻碍。特朗普与俄改善关系的主动性也受到了国会的掣肘。俄罗斯也有相似之处：混合经济体制下成长起来的新一代中产阶级和经济精英渴望摆脱冷战思维桎梏，与西方特别是美国企业界在能源、金融、高科技领域甚至是公民社会层面加强合作，但俄安全部门和外交决策层却对国外势力渗透十分警惕，这也导致精英内部有发生分裂的可能。

由此可见，体制和意识形态因素在为美俄重启关系创造可能性的同时，又成为了双方继续深化合作道路上的阻碍。这体现了美国对俄政策的“矛盾的统一”和两国意识形态主义者和实用主义者之间的角力。

（二）领导人因素

美俄关系重启是两国外交决策的一种结果，而后者是多种因素共同作用的产物，其中主体间认知差异具有重要的影响力。作为国家最高外交决策者，美俄总统在两国关系发展过程中起到了一定推动作用。但正是因为有主体间认知差异的存在，领导人因素的自发性决定了其作用的双重性——既有可能推动关系重启，也有可能导致关系破裂。

1987年老布什担任美国副总统时，就已经开始与戈尔巴乔夫对话并建立起个人联系。在两人的合力推动下，1991年7月美苏签署了《第一阶段削减战略武器条约》。同年8月，布什谴责加速苏联解体的政变企图，警告“自杀性民族主义”，其讲话被美媒讽刺为“基辅鸡”，但却赢得了戈尔巴乔夫称其为“真正的伙伴”的赞赏。克林顿和叶利钦则奠定了美俄关系中领导人发挥主动作用的基础。两位总统在任期间共会晤了7次之多，二人良好的私人关系推动了同时期美俄关系的快速发展。在叶利钦政权面临威胁的1993年“十月事件”和1996年总统大选中，克林顿给予了有力的支持。小布什和普京执政初期，两人在“9·11”后的通话和克劳福德农场会晤中建立起来的私人关系带动了美俄外长和防长间的频繁互动，“战略稳定小组”和“美俄能源对话”机制的建立也见证了这种互动的成效；小布什2001年与普京首会后赞赏俄罗斯总统的过于个人化的表达甚至招致了很大非议。但是，短暂的关系升温最终不敌因两位领导人主体间认知差异带来的价值观和执政理念的分歧。有意思的是，梅德韦杰夫与奥巴马似乎是在“无差异”的基础上以个人之力推动美俄关系再次重启。二人同为法律专业人士，都主张摒弃冷战对峙，力求在两个核大国间建立一种基于经贸往来、高科技发展、公民社会交流的新型关系。2010年6月梅德韦杰夫访美，他在硅谷与企业家会谈、开通“推特”账号及与奥巴马在快餐店举行轻松愉快的“汉堡峰会”都成为这一时期美俄友好的美谈。但这种和谐很快因俄总统易人而终结，普京与奥巴马关系不睦成为第四次重启失败的重要因素。

不难看出，领导人可以是关系建构的重要因素，但以此推动关系发展并非是一种长久可靠的模式。依靠领导人因素发展关系也暴露了美俄关系缺乏制度性保障的问题。

（三）安全问题因素

战略安全是影响美俄关系的核心问题，美俄两国在欧洲—大西洋安全体系构建、军控谈判、防核扩散、反恐问题上都曾有过合作，但这并不能消解两国在安全观念和战略部署上的分歧和摩擦，安全问题因素的矛盾性、局限性和暂时性使美俄关系重启不断重复失败的结局。

1、欧洲—大西洋安全体系构建

受历史文化和地缘政治等因素影响，俄罗斯对自身在欧亚地区的身份认同一直存在矛盾心态，而这种矛盾性也体现在冷战后俄罗斯与美国及其盟友构建新欧洲安全体系的过程中。苏联解体后，俄罗斯自由改革派积极主张本国融入西方的经济和安全体系，但对美国主导的北约心存疑虑——既视其为安全对手，又认为北约是俄保持与西方关系的重要多边机制渠道。在构建欧洲安全框架的问题上，美国及其盟友的立场也有自相矛盾之处——既希望接纳中东欧国家融入西方安全体系以保证欧洲—大西洋地区的稳定和安全，又想打消俄罗斯的顾虑，让其参与欧洲安全机制建设。这种双重矛盾性直接影响了美俄关系的重启进程。

克林顿—叶利钦时期，为了加强俄罗斯与西方的经济和政治一体化，美国启动俄入世谈判，并让俄加入G7；俄罗斯则于1994年和1996年先后与欧盟签署伙伴关系协定并加入欧洲委员会，欧盟随后推出对俄行动计划，叶利钦还表示俄愿意加入欧盟。安全机制构建方面，北约于1994年初推出“和平伙伴关系”计划，启动扩张进程，美国以此赋予北约新的政治使命。在此过程中，以北约为中心的安全机制始终将俄罗斯和欧安组织置于次要之位，俄与欧洲—大西洋体系中的主要机构只保持着有限的关系。1997年成立的北约—俄罗斯常设联合理事会只是一个对话和磋商机制，俄罗斯拥有发言权；直到2002年5月北约—俄罗斯理事会取而代之，俄才获得决策权，但仍不享有否决权。实际上，1999年北约接纳波兰、匈牙利和捷克正式入盟引发俄罗斯强烈不满之前，美俄关系已经因科索沃战争跌至苏联解体后的最低点，这一次关系重启也因此终结。

奥巴马—梅德韦杰夫时期，因俄格战争中断的俄罗斯与北约间的联系得以部分恢复，双方还在禁毒、反恐等领域展开合作；美国为安抚俄罗斯提出在欧洲部署导弹防御系统的“分阶段适应性”计划，还曾试图创立俄罗斯—北约联合防御体系，但无果而终。俄罗斯要求就建立新的欧洲安全框架进行谈判，于2009年提出《欧洲安全条约》草案，但美国以欧安组织和北约—俄罗斯理事会足以承担相应职责为由加以拒绝。

总的来看，20世纪90年代以来，俄罗斯与美国主导的北约关系经历了从战略忽视到战略关注的发展过程，呈现出阶段性、脆弱性、非对称性与象征性的特点，是一种参与性的伙伴关系。与视俄罗斯为重要安全伙伴的德、法、意等欧洲国家相比，美国并不认为俄可以在维护欧洲和全球安全中发挥重要作用；而俄罗斯虽然因北约和欧盟不断蚕食自身传统势力范围备感威胁，但囿于能力有限和利益所趋，又必须在对抗和合作中谋求平衡。这使美俄虽然能就欧洲安全问题进行谈判，作出一定让步和进行有限合作，但却始终不能达成实质性进展，关系重启也因此受到重要影响。美俄、美欧、俄欧之间战略利益的冲突性导致冷战后的欧洲一直没能成功构建起一个攸关俄罗斯利益的新欧洲—大西洋安全体系。

2、军控和防止核扩散

军控和防止核扩散一直是美俄关系中的敏感问题，在数次重启中，两国在此领域的合作带有一定的局限性，成果也经常表现为一时的权宜之计，不能成为双边关系长久发展的基石。

美俄关系第一和第二次重启阶段，在俄罗斯作出一定让步的前提下，双方达成第一和第二阶段《削减战略武器条约》，为美俄关系改善奠定了基础。小布什—普京时期签署的《削减进攻性战略武器条约》是当时美俄建立新合作关系的标志，但两国并未就更改《第一阶段削减战略武器条约》条款问题达成一致。美俄之间最重要和最全面的军控协议是第四次重启时签订的《新削减战略武器条约》，然而双方在谈判过程中也遇到俄方要求将导弹防御问题与新条约绑定的难题。总的来看，美俄在军控领域的合作成果确实能作为一定时期内关系改善的重要例证，但无论是以维持战略力量平衡为目的的谈判，还是军控协议条款的约束力，都带有很大局限性，美俄并未在军控合作中建立起真正的互信。也正因为这种对对方“竞争对手”身份的认同，美俄难以就进行大规模实质性削减核武开展进一步谈判，甚至无法保证维护业已达成的协议。美国先后退出《反导条约》和《中导条约》以及美俄在延长《新削减战略武器条约》问题上相互指责，都说明军控合作无法成为两国关系的立足点。

在防止大规模杀伤性武器扩散方面，美俄合作也跌宕起伏。以伊朗核问题为例，美国一直希望俄罗斯在限制伊朗发展核技术、安理会通过制裁条约等问题上予以配合，但俄罗斯自有利益考量。克林顿—叶利钦时期，美国副总统戈尔和俄罗斯总理切尔诺梅尔金于1995年签署秘密协定，以俄停止向伊朗出售常规武器换取与美国进行经济合作。但2000年普京以美国没有履行承诺为由废除了这份协定，此后俄伊开始继续在军事和技术领域开展合作。2007年俄罗斯签署向伊朗出售S-300防空系统的协议。2009年美俄关系再度重启后，俄方终止了这份军售合同。2010年6月，在俄罗斯的配合下，联合国安理会通过制裁伊朗的1929号决议，这被视为彼时美俄关系改善的重要成果。然而奥巴马对德黑兰 “接触+制裁”的政策并未助其实现无核化世界的目标，而俄罗斯也一再强调伊朗有发展民用核能的权利，并不顾西方反对最终帮助后者建成并启用了布什尔核电站。美俄就伊朗核问题合作的局限性也成为了两国关系发展的巨大障碍。

3、反恐

美俄反恐合作受制于双方在界定恐怖主义问题上的分歧。“9·11”事件后，美俄在反恐战争中的合作曾助推两国关系的第三、第四次重启，但双方在车臣、伊拉克战争等问题上的分歧并未因此消弭，反恐合作只能在短时间内形成正向动力。在对恐怖主义的认知上，美国认为俄罗斯只把在北高加索活动、威胁到自身安全的宗教极端势力视为恐怖分子，而俄罗斯则指责美方在车臣问题上奉行“双重标准”。2004年别斯兰事件后，俄罗斯向联合国安理会其他4个常任理事国散发了一项决议草案，呼吁各国在合作惩治恐怖分子时不以政治、意识形态、种族、民族、宗教等作为标准，这显然是针对美国的“双标”态度。在叙利亚战争中，美俄虽然联手打击“伊斯兰国”，但却在对待巴沙尔政权问题上尖锐对立。由此可见，美俄虽然一直强调大国合力打击恐怖主义的重要性，但是难以达成共识，反恐合作对两国关系重启的推动作用也只能是暂时性的。

纵观冷战后美俄关系的四次重启，体制和意识形态、领导人互动及安全领域的三方面因素代表了两国的主要利益关切，体现了双方既合作又对立的双重性动因，其作用带有冲突性、自发性、矛盾性、局限性和暂时性。美俄实力地位不对称，价值观念相抵触，利益需求有错位，战略互信难建立，加之缺少合作机制保证，导致两国关系出现了重启—失败的循环起伏。历史经验证明，在美俄关系发展过程中，只有当双方就狭义的共同利益暂时达成一致，且为追求某个特定目标而对彼此抱有一定信任感时，双边合作才能发挥出最大的效果。正是基于这样的内在逻辑，美俄关系虽然屡次尝试重启，但却难以发展到全面战略伙伴关系的高度，而只能在有限领域实现部分有效合作。

三、“冷战”还是“热和平”：美俄关系“再重启”前景暗淡

特朗普上台后，美俄关系两次出现“再重启”的迹象：一次始于特朗普任职初期，一次表现于2020年疫情期间。与前四次“重启”相比，2016年以来华盛顿与莫斯科之间的互动既有相似动因，也有特别之处。

首先，领导人的作用再次显现出来。特朗普竞选期间即开始对普京释放友好信号，后者也适时回应，双方你来我往、不吝溢美之词的场景甚至被媒体戏谑为“兄弟情”。正是在两国总统主动摒除2014年以来两国之间敌意、积极频繁示好的基础上，美俄关系再一次重启的希望被燃起。然而，因受到国内政治和社会舆论的掣肘，特朗普对俄新政策无法施行，美俄关系更在“干涉门”“通俄门”“间谍门”等事件的影响下不断呈现螺旋式下滑的趋势。2017年8月特朗普被迫签署的对俄制裁新法案不但扩大了制裁范围和对象，还对总统解除制裁的权力进行了限制；此番制裁2018年更是涉及俄罗斯总理梅德韦杰夫、外长拉夫罗夫等多名政要和商界精英。美国在此间出台的《国家安全战略报告》《核态势评估》等文件将俄称为“修正主义国家”和“战略竞争对手”，两国先后打起了外交驱逐战和媒体制裁战，还在叙利亚上演了冷战结束以来的首次代理人热战。凡此种种，表明特朗普和普京以一己之力带动的第一次关系重启尝试也宣告失败。

在2020年新冠疫情肆虐全球和中美关系恶化的形势下，美俄两国总统再次抓住契机，从4月中旬开始频繁通话，相互支援医疗物资、分享医疗信息，还在军控、油价等问题上开启对话通道。尤其值得注意的是，特朗普和普京于4月25日发表联合声明，纪念美苏两国军队在德国易北河会师75周年。二人声称“易北河精神”是美俄伟大事业摒弃分歧、建立信任和开展合作的典范。对此，有学者认为，发扬历史上的战时同盟精神有利于美俄在利用现有沟通渠道保持联系的基础上进一步避免冲突。

与以前的经验相比，美俄这两次尝试重启关系，领导人和意识形态因素发挥了前所未有的特殊作用。承诺“让美国再次伟大”的“特朗普主义”和坚守“强国梦”的“普京主义”都带有保守主义和民族主义的特征，两者又都建立在大国势力划分的基础上,这既为美俄创造了开展现实政治对话的氛围，又会让两国在某些领域的竞争加剧。鉴于此，研究未来美俄关系走向应重点关注执政者权力及治国理念的存续问题。目前来看，“特朗普主义”会随着拜登上台“偃旗息鼓”，后者会否重复奥巴马的对俄政策仍是未知数，而苏尔科夫的《长久的普京之国》已经预言普京及其执政理念将长期引领俄罗斯走非西方的发展道路。因此，美俄关系仍有很大变数。

其次，在安全领域，美俄虽有合作空间，但仍无法摆脱矛盾性、局限性和暂时性。在构建欧洲—大西洋安全体系方面，美俄关系因欧洲内部和美欧关系分裂而呈现出更加复杂的态势。特朗普上台后抨击欧盟成“德国的工具”，宣称“北约过时”，还欢迎英国脱欧，在一定程度上迎合了俄罗斯缓解自身战略压力的需求。但俄与北约的战略对峙状态并没有改变，军演成为双方博弈的主要方式，波罗的海是军事交锋的重点区域；美俄在北极地区的军事竞技也有所升级。新冠疫情在全球暴发后，北约盟国继续对俄进行军事挤压和战略围堵，并高调举行“波罗的海行动-2020”多国海上联合演习。俄罗斯采取以退为进的克制做法，但对威慑武器的研制和投入仍被美国和北约视为重大威胁。受疫情影响，G7峰会延迟举行，特朗普借机提出G7增员，邀请俄罗斯加入，俄方谨慎地表示，虽然同意改制G7，但没有中国的参与，就不可能实现具有全球意义的重要事业。由此来看，在美国削减驻欧军力、美欧分歧不断扩大的情况下，北约会加大对俄罗斯的战略压制，俄也可能强化核威慑能力建设和前沿军力部署。拜登上台后，或将对跨大西洋伙伴关系进行重塑，但是会打破对俄有利的多极化世界格局并降低欧盟改善对俄关系的兴趣，由此限制俄对欧洲外交的回旋余地，对俄欧关系产生不利影响。这样看来，俄欧、美俄之间存在的结构性问题短期内难以改变，双方或将长期维持斗而不破的关系。

在联合国安理会常任理事国中，美俄仍是当今世界上核武器储备和部署量最大的国家，相互确保摧毁仍是两国重要的核战略。美国研究部门掌握的数据也显示，五常其他三国的核力量远不及美俄（见图1）。军控是现在俄罗斯唯一能够与美国进行平等谈判的议题，但在美国退出《反导条约》《中导条约》《开放天空条约》的背景下，美俄在延长两国间唯一有效的军控条约《新削减战略武器条约》问题上一度陷入困境。拜登上台后双方达成共识，延长了这份于2021年2月到期的条约。普京2020年6月批准的《核威慑政策》升级了两国的战略对峙。与此同时，美国两党议员还建议商务部修订2020年到期的《暂停对俄罗斯联邦铀的反倾销调查协议》，进一步降低俄进口铀的上限。这样看来，作为曾经推动关系重启的重要成果，军控谈判推动美俄关系重启的作用已经非常有限。

在防核扩散问题上，普京2017年曾表示，俄美作为核大国，应在此领域有效合作。美国2018年宣布退出伊朗核协议并对伊实施最高级别的经济制裁后，美俄嫌隙不断扩大，美方的单边主义冒险行为也加大了美欧分歧，还促进了法、德等欧盟国家与俄罗斯关系的缓和。2020年5月，美国又宣布结束对伊朗民用核项目的制裁豁免，对此俄罗斯表示还会继续与伊朗在相关领域进行合作。虽然美俄曾于7月底在维也纳就战略稳定、军控等问题展开三日谈判，其中包括自冷战后首次就空间安全进行商议，但成果十分有限，未能就太空安全等问题取得具体成果，未来两国也恐难在防止大规模杀伤性武器扩散领域取得合作进展。

在反恐领域，虽然美俄在各种场合强调两国携手打击国际恐怖主义的重要性，但两方的积极性并不对等，索契冬奥会、波士顿马拉松爆炸案、巴黎恐袭等事件对两国反恐合作的推动作用并不明显。俄罗斯近年来一直呼吁建立国际反恐联盟，但美国反应冷淡。美国怀疑，俄罗斯力推国际反恐合作的真正目的是想主导国际事务。美俄在共同打击“伊斯兰国”极端组织上取得了一定成效，但因双方在叙利亚问题上立场相左，严重缺乏互信，合作的暂时成效并不能推动两国关系进一步升级。与此前助推关系重启不同，现在反恐有可能成为美俄竞争与博弈的新战场，一时的合作并不代表关系长久维系。

总的来看，特朗普上台后，美国国内政治和外交政策及国际关系格局均出现较大变化，特朗普的孤立主义+防御性单边主义外交、离间中俄关系、遏制中国崛起以及调整对俄政策是这一时期美俄关系重启的重要原因。但是，这两次再重启都未见实质性成果，更多表现为领导人之间的暧昧和虚与委蛇的互动。双方在乌克兰危机、克里米亚问题、叙利亚战争、《新削减战略武器条约》延期、“北溪-2”管道建设等具体问题上或是相互指责，或是针锋相对，在实力不对称、认知有错位的情况下，仍不能实现协商与合作。美俄关系“再恶化”不是没有可能，“再重启”前景暗淡；新冷战或许不会发生，但热和平会长期存在。而这种状况在拜登执政期又可能发生新的变化。

结语

回顾和分析冷战后美俄关系四次“重启”的过程和内在逻辑，不难发现，历次重启之所以都不成功，是因为背后动因具有双重性——在对关系重启起到一定推动作用的同时，又在某种程度上凸显两国关系中的结构性矛盾，最终导致重启失败。正是因为这些具备冲突性、自发性、矛盾性、局限性和暂时性特点的因素存在，美俄关系的发展过程充满多变性、偶然性和不确定性，但也不乏在特定领域发展的空间。特别是在拜登新政府上台后，在新冠疫情持续和中美关系不稳的形势下，一直受西方制裁压制的俄罗斯希望迎来“战略机遇”，在经贸、军控、高科技、太空、反恐等领域谋求与美国有限合作，其中军备控制、中美竞争与俄美关系、北极合作和地中海东岸地区是对美俄关系未来发展具有重要意义的四个主要议题。但是，在可预见的未来，美俄关系发展“改善与倒退相伴、合作与冲突并存”的阶段性特点暂不会发生大的变化。

从关系建立的基础来看，冷战后及普京上台后美俄在国家能力、国际地位等方面也相差悬殊，造成双方对国家利益及战略目标的认知有巨大差异。从关系结构来看，美国一直希望俄罗斯接受两国间因实力对比差异造成的不平等地位，但是俄罗斯愿意重启与美关系恰恰是建立在发展一种平等的伙伴关系基础上。俄罗斯无法接受这种不平等且对美国的回应感到不满，而美国对俄改变不平等、重塑大国地位的想法既不理解也不尊重。这种结构上的错位导致双方即使有合作意愿，也难以建立一种全面、持久的伙伴关系，而“有限伙伴关系”或“有限对手”则成为美俄关系的“新常态”。从关系发展的结果来看，无论在反恐、防核扩散，还是在伊核、独联体国家问题上，获益更多的是美国。在俄罗斯对外政策中，美国占有重要的优先位置；而苏联解体后，俄罗斯在美国外交中仅有间接的重要性。俄罗斯希望在国际社会中得到平等的权力和地位，但美国只关心如何遏制俄罗斯的军事力量发展和利用在联合国安理会中的决策权为自己谋利。

2020年年底以来，美俄关系又出现了一些新的发展特点。美国总统大选前，在新冠疫情对世界政治和经济格局造成颠覆性影响、中美关系有滑向“新冷战”危险的形势下，虽然美国国会和舆论仍不看好美俄关系，但已有评论提出美国应反省对俄政策，抓住机遇实现两国关系真正的重启。俄罗斯战略界则对新的战略机遇充满期待，但美国大选后，普京迟迟未向拜登祝贺胜选的行动表明，俄罗斯对未来四年的俄美关系疑虑重重，尤其担心拜登会在重整与西方盟友关系的同时采取对俄不利的外交政策。列瓦达中心2020年11月的民意调查数据显示，美国总统大选后，虽然对美持好感态度的俄罗斯人比2016年有所上升（从28%上升至35%），但认为俄美关系将会改善的被调查民众从2016年特朗普当选时的46%下降到拜登胜选后的12%。美国精英内部在对俄政策上也依然呈现“鹰派”与“鸽派”观点对立的态势，这是美国政治极化的又一表现。作为曾与奥巴马搭档的副总统，拜登很可能在上台后让美俄关系重回“消极而稳定”的状态，莫斯科和华盛顿之间不太可能“出现任何向好的改变”。

同时，对应地看美俄关系“重启”的历史路径和模式，拜登上台后，两国关系也不会实现重大突破。

首先，拜登及其建制派政府主张团结美国传统盟友捍卫西方民主制度并共同抵制俄罗斯，美俄之间在地缘政治和意识形态上的矛盾或将更加突出。其次，拜登和普京之间不太可能发生“化学反应”。虽然俄总统新闻秘书佩斯科夫曾于1月24日表示，俄罗斯主张与美国保持良好关系，普京将对美方的合作意愿作出相应回应，但拜登及其幕僚在对俄政策上都属于“鹰派”，言辞观点一贯强硬；拜登上任后首次发表外交政策演讲时也直接对普京发话，说自己与前任特朗普完全不同。再次，拜登政府承诺要在重回、重建多边合作问题上加强与传统盟友的关系，重塑针对俄罗斯的跨大西洋安全同盟体系，这意味着欧美仍将维持安全与价值观共同体的牢固性，而欧俄双方在欧洲安全、价值观和对原苏联地区国家政策方面存在的重大分歧仍将持续。透过法德等欧洲国家与美国就纳瓦利内中毒和被捕，俄国内爆发抗议示威等对俄罗斯发难，俄驱逐欧洲国家外交官，“北溪-2”项目受阻等事件，阻碍美俄关系的结构性矛盾可见一斑。

短期来看，拜登对俄政策会更具战略性、策略性和灵活性，或在有限领域与俄开展合作，但会坚持意识形态立场，强化盟友关系以维护美国地缘政治利益。最明显的例证就是美俄在军控问题上取得的进展：拜登在就职第二天即表示会争取将《新削减战略武器条约》延长5年，这是对奥巴马政府及拜登本人外交遗产的继承之举；恢复伊朗核协议也将是一个极其重要的目标，美国目前正在积极与英法德等欧洲伙伴商谈恢复伊朗核协议。俄罗斯前外长伊万诺夫指出，俄美关系在特朗普时代跌入数十年来的最低谷，拜登上台后，两国应在一些可能达成协议的领域进行对话，主要涉及军控、地区冲突和气候问题，以期让战略安全领域的成果为两国恢复其他合作奠定基础，使俄在叙利亚、伊朗、朝鲜等多边机制中发挥积极作用，并与美国在北极事务上进行合作。

从长远来看，相比中美矛盾，美俄对抗更难调和。可以说，特朗普政府延续了2014年乌克兰危机后美国的对俄态度和政策路径，而拜登政府也会参照美俄关系的基本面制定对俄政策。美国务卿布林肯1月19日在国会听证时就明确表示，拜登政府会利用包括制裁在内的政策工具确保俄罗斯为其行为付出代价，双方在乌克兰、叙利亚、化学武器、网络安全等问题上仍存在难以弥合的分歧。俄方学者也指出，鉴于本国面临的地缘政治格局未发生根本性变化，俄罗斯仍会继续奉行19世纪以来的保守对外政策；拜登上台后，美国将重点针对俄中两国，俄美也难以做到相互承认对方的国际地位，因此不会停止干涉对方内政。最重要的是，俄美对抗不会因双方在其他问题上的接触而改变。就在美俄就延长《新削减战略武器条约》达成协议后，美海军两艘主力驱逐舰唐纳德库克号和波特号就公然开进黑海，联合乌克兰进行军演，对俄发出挑衅和震慑的信号。与此同时，美国指责俄罗斯在2020年12月对本国发动大规模网络攻击，随后宣布关闭美驻叶卡捷琳堡和符拉迪沃斯托克的领事馆；俄罗斯则认为美对发生在俄多地的示威抗议负有责任，显示了其深度意识形态危机。

由此看来，未来四年或更长时间，美俄关系可能会随形势发展出现新的变化，但不会实现大的突破，所谓的美俄关系“重启”也难以走出一贯的困境。与此同时，相关大国也始终需要面对一个核心问题：国家间关系发展是否可以规避固有结构性矛盾，充分利用所有主动促进因素，在有限领域实现部分合作？这也是在处理当前中美、中俄关系时应该着重思考的问题。（作者：刘莹，外交学院国际关系研究所副教授）