世界遗产申报增加“预评估”环节，会有效吗？

在第44届世界遗产大会上，通过了近年来世界遗产申报程序的最大一次改革方案——在正式申报之前，增加了“预评估”（Preliminary Assessment）环节。在本文中，我们将介绍这一变更的主要内容，并分析增设“预评估”将对世界遗产申报产生的深远影响。

背景

近年来，随着缔约国世界遗产申报热情的不断增长，以及部分国家对世界遗产关键概念、申报标准理解的不准确，导致申报项目质量不高，委员会、缔约国与咨询机构之间频频出现意见分歧，委员会大幅度修改咨询机构的评估建议等情况。为增加缔约国与咨询评估机构之间的沟通，保证《世界遗产名录》的代表性和公信力，避免缔约国在明显不具备突出普遍价值的申报项目上浪费资源和时间，在世界遗产委员会的要求下，世界遗产中心组织咨询机构和相关专家组成《操作指南》修订工作组，工作组经过对现有申报程序的深入研究，提出了新的申报和评估模式。即：将现有的世界遗产评估扩展为“两阶段”程序，在正式评估前增加预评估环节。

“预评估”环节的主要内容

预评估程序将是在正式申报前必须完成的一个阶段，由缔约国在“预备名录”项目中选择出一项遗产，填报预“评估申报书”，提交至世界遗产中心，经过形式审核并通过后，交由咨询机构进行审核。

预评估环节包括以下关键时间节点：

1每个缔约国每年9月15日前向世界遗产中心提交预评估项目，数量不超过1项；

2每年提交审核的预评估项目总共不超过35项，其优先级别与现有优先级别一致；

3咨询机构将在第2年的10月1日前反馈预评估结果；

4预评估结果为1）具有潜在突出普遍价值2）不具有潜在突出普遍价值

无论结果如何，都不影响该项目是否被正式提名。该结果将暂时不予公开，但如该项目进入正式申报程序，预评估结果将作为附件之一附上，供委员会参考；

5预评估只包括书面文件和审核程序，不含现场审核；

6预评估申请表简洁明了，类似扩充版的预备项目申请，而不是申遗文本的简化版；

7预评估结果的有效期为5年，如果超过5年没有正式进入申报程序，则应重新开展预评估；

8预评估结果至少满1年后，该项目才能正式提交申请，因此一个项目从进入预评估到正式申报，最短的时间流程如下：

• 第1年9月15日前：提交预评估申请
• 第2年10月1日前：收到咨询机构反馈
• 第3年9月30日前：提交正式申报形式审查文本
• 第4年2月1日前：提交正式申报文本
• 第4年秋：接受现场审查
• 第5年夏：上会审议

9预评估正式施行需要过渡期，自2023年开始可以接受提出预评估的项目申请，一直至2027年中正式结束过渡。即：2027年2月1日，为最后一个可直接提交申请项目的截至日。

“预评估”环节的“潜台词”

咨询机构的反抗

关于加强缔约国与咨询机构对话的呼声近年来始终没有停息，本次《操作指南》修订也是在这一背景下进行的工作。不过，增加强制性的预评估环节，虽然可以使缔约国和咨询机构提早展开对话，从而增加相互理解。但也应该注意到，多了一层审核，将会赋予咨询机构更多权力，但这不一定会提升缔约国与其对话沟通的效果，因为预审的评估结果由咨询机构决定，不受缔约国的影响。考虑到本次修订小组主要成员由世界遗产中心和评估机构的专家构成，因此这份文件对咨询机构话语权的加强可以视作是世界遗产专业层面对近年来越发“政治化”倾向的世界遗产事业的一种纠偏，对咨询机构自身权威性被冲击的一种反抗。

或导致缔约国内部进一步“内卷”

通过预评估将明确不具有潜在突出普遍价值的项目“劝退”的设计，表面上增加了一个申报环节，但实际上为了配合这一增补环节，调整了不少与之配套的条款，将本身已经颇为复杂的申报程序变得更加繁琐。按照修改后的程序，一个项目要正式成为世界遗产，在每个步骤都“完美”的前提下，至少需要提前4年进入申报程序，第1年的9月15日前提交预评估材料，到第5年夏天才可能正式列入。考虑到提交评估材料之前，缔约国至少需要提前1年确定项目排序，因此可以说至少需要提前5年就要确定5年后的申报项目。如此长的准备周期，会进一步增加申遗过程中的不确定性，并且冗长的申遗过程也会进一步导致缔约国会采取各种手段防止因中途的“意外”而导致项目夭折，申遗与政治因素相裹挟的可能性不减反增。另外，这一变化会延长项目“排期”，很可能会加剧近期申报项目的竞争程度。当申遗成功成为必须完成的任务，任何“预评估”的结果都无法阻挡缔约国将该遗产申报的热情，尤其是预评估的项目也是一国一年一项，如何确保每年提交的预评估项目进入正式申报程序，也是这类缔约国必然会采取的手段。

尴尬的“上游程序”

上游程序是当前世界遗产体系中为协助缔约国准备预备名录、申报项目、增进与咨询机构沟通的重要手段。无论是起草小组还是世界遗产中心，均没有明确界定预评估机制与既有的上游程序之间的关系。在文件中指出，预评估是强制性的，为申报程序中的一环；上游程序则不是强制性的。但是，在已有上游程序机制的情况下，凭空增加一个预评估机制，会对上游程序是否依然有意义造成很大困扰。上游程序本身是为了增进缔约国与咨询机构沟通而设置的环节，一直以来因名额有限（每年仅10项）执行效果并不理想。如果需要加强两者的沟通交流，理应完善上游程序的效力，而不是另行设置一个强制性评估环节。由于增加了预评估的两年，导致上游程序很可能将来形同虚设，不会再有缔约国为了更好培育潜在项目而花时间开展上游程序，反而会导致项目质量的下降。因此，如何协调两者在此后的关联，是值得思考的议题。

我们应该如何对待这次变革

回归初心，减少投机

在专业层面，让世界遗产回归专业性。咨询机构对世界遗产的评估从一次评估变为两次评估，增加了专业性在评估过程中的比重。这是对于世界遗产公约初衷的秉持，强调世界遗产评估、保护、管理、传播的专业色彩。

增加预评估环节，有助于让有意申遗的遗产地，尤其是地方政府，客观理性认识世界遗产申报的复杂性和难度。增长的申报周期也能相对淡化重申报轻保护的趋势。同时，让专业力量在申遗事项上重拾话语权，将不成熟或根本不具备申遗可能性的项目提早劝退，避免造成资源浪费。

在预备名单培育方面，能够进一步完善培育机制，提前至少五年确定成熟项目，有助于让申遗节奏更加理性，消减部分遗产地“冲一把”的不合实际的非理性行为，更好促进申报项目关注申遗基础层面的事务——价值研究、考古发掘等，进入程序的项目可以有更充足时间完善规划、管理、监测等工作，避免面子工程和形式主义。

没有解决“政治化”的根本症结

用技术层面的调整，解决非技术的问题，能够导致什么样的结果？虽然我们现在还不便判断，但坦白而言，这次“预评估”的增设很难从实质上改变世界遗产的现状。

无论是个人还是群体，在涉及国际文化领域的最高层次的事务时，所有行为都是趋于理性的。我们所做出的每一个决定，采用的每一个策略，必然都是经过精心考量，审慎评估利弊得失之后做出的。客观来讲，这次增设预评估的环节，很难对现有世界遗产体系中的“行为模式”有实质性的影响。

谈论这个问题，我们必须回顾一下使得今天世界遗产越发“政治化”的本源在哪里？《世界遗产名录》构建之初的20年里，很少发生委员会推翻咨询机构决议的情况，诸如第三档重新申报（deferral）直接被提成列入的情况更是极为罕见。为什么进入21世纪之后，推翻咨询机构决议的现象越来越多了呢？这背后恐怕和旨在平衡世界遗产名录的“全球战略”有千丝万缕的联系。

为了避免世界遗产中西方国家比重过大，自1990年代开始世界遗产推行全球战略；自2000年开始，不断尝试限制每个国家每年申报的项目数量，今天的每国每年一项的限制，就是在这个背景下诞生的。但是，全球战略非但没有实现其初衷——今天非洲等地的世界遗产数量比重依然很低，而且还导致了另一个附带的副作用——各国每年申报项目必须成功的压力。

每个国家每年只能申报一项，一旦失败，不仅是这个项目本身的失败，更是该国的失败，浪费了一个名额，且影响了后续项目的申报。因此，有了这个限制，越来越多的缔约国在申报项目时不但要选择最优项目，而且还要为了申报成功采取一些特殊手段。最开始，被评估为第二档的项目试着通过“做工作”变为第一档；随后是第三档也能够抬进来；再到后来是那些被直接否定的项目也看到了机会，妄图放手一搏。

这种越来越多的场外工作和“政治化”的趋势，直接影响了《世界遗产名录》的权威性，也让咨询机构疲惫不堪。增加更多的评估环节，也可见咨询机构希望重拾话语权的期待。但是，不知是不是参与修正案起草的专家过于学究气了，他们恐怕没有想过，增加的两年预评估，无形中再次延长了每个项目要申遗成功所需要的时间成本。原来要花费至少三年做的事情，现在必须要提前五年才行。五年的漫长等待，更让所有项目面临不容有失的局面，“不成功则成仁”的压力有增无减。

面对“真正”的现实，更积极应对

世界遗产申报与评估面临的困境，是相对于日益增长的遗产数量、申报热情，管理资源和专业力量的不足。而增加预评估环节并不会自动提升申报项目的专业水准。预评估对特定国家和地区的倾斜也不会自动提升申报的质量，反而会有优质项目因来自遗产大国而被迫后置的可能。增加申报周期和难度，在为世界遗产申报热降温的同时，并不会自动为全球尤其落后地区的遗产保护管理争取到更多的资金和技术支持。这些情况都不利于实现提升《世界遗产名录》全球代表性和专业公信力的根本目标。

实际上，这次修订中本可以有一个突破点，那就是预评估环节中不必如正式评估一样设置每年最多35项的限制。一个理想的状况是：每个国家可以从预备名单中选取提交多个有意向的预评估项目，由咨询机构在其中推荐出最有希望的一个或几个项目，并建议缔约国放弃那些不成熟的项目。随后，缔约国可通过三年左右时间集中资源，编制成熟项目的文本和开展现场保护管理工作。但是，世界遗产中心和咨询机构似乎并不这么认为，因为这样表面上会增大其工作量。但这真的能够减轻工作量么？

纵观本届大会审议现场，诸多申报项目ICOMOS都给出了具备OUV的评估意见，但同时因为存在的严重的保护管理问题，建议缔约国改进后补报（R）或重报（D）。而大多数此类项目都被委员会以具备突出普遍价值为由仓促列入，为日后的保护管理增加更多的隐患和负担，世界遗产机构从申报环节减轻的工作量将如数甚至加倍的转移到保护状况评估部分。我们可以想见，以潜在价值为评判依据的预评估环节也是无法解决这一根本问题的。

（科特迪瓦的申报项目在ICOMOS评估中符合价值标准II、IV，但存在严重的保护管理问题而被建议重报（D/第三档），经大会审议改为列入。）

本届大会上类似带伤列入的项目高达7项，包括土耳其的阿斯兰特配土丘考古遗址。另外，在列入项目中，也不乏如印度的一座哈拉帕古城遗址和伊朗的一处古老的聚落景观同样被认为保护管理存在较大提升空间。这涉及另外一个现实问题，土耳其、伊朗、印度等甚至包含我国在内的文化遗产大国仍有很多价值极高的潜在申报项目，将有被预评估的限额优先原则进一步挡在申报门外。

最后需要提及的是，我们应该如何看待现在世界遗产愈发政治化的趋势？

世界遗产热导致的“政治化”现象，在本次《操作指南》修订中被作为一个负面因素需要被解决。但目前的调整既颇为被动，又为未来操作留下了很多隐患。世界遗产申报”政治化”是一个客观事实，它给世界遗产圈带来“不专业”“急功近利”等负面影响或印象的同时，也真实地体现了遗产保护从一个相对边缘的专业领域和人文价值转为对“政治”“资本”等具有实际吸引力的文化品牌的现实过程。这种“政治”“商业”吸引力是否也应被看作一种机遇加以引导，而不仅仅是需要打压的负面趋势？

对我国而言，增进咨询机构与缔约国的沟通，强化专业性，淡化政治色彩，是世界遗产发展的正确方向。预评估机制持有这样的初衷，但实际操作起来却很可能由于现有世界遗产评估机制而困难重重。而中国作为遗产大国，加入公约30余年的探索实践和理念发展，更应使我们在这一过程中担当起转型大局中关键推手的角色，加强专业性，践行公约保护人类共同遗产的初衷，积极统筹国内遗产申报新情势，增进与咨询机构的对话，率先垂范，展示出世界遗产的中国视野和中国风度。

作者｜safin & igloo

编辑｜杨逸尘

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