盘古智库

新冠危机中的日本国内政治生态

（2021第1期）

日本在疫情下的国内政治生态（一）

从“要请”到“命令”：公权与私利间平衡点的变化

盘古智库东北亚研究中心

盘古智库高级研究员、东北亚研究中心副主任李玲飞

撰写

疫情终将平息，但世界再也无法回到从前。在新冠疫情的冲击下，日本国内政治生态出现了前所未有的变化，从“要请”-“自肃”抗疫模式下国家权力与公民权利的互动，到危机处理方面中央与地方间的龃龉，以及政党政治与首相更迭，我们将用连载的方式考察新冠危机中日本国内政治生态出现的新变化，以及这些变化给日本政局演变带来的影响。

从“要请”到“命令”：公权与私利间平衡点的变化

新冠危机中的日本国内政治生态（一）

新冠疫情全球性暴发时，世界各国政府都采取了相似的强制措施，包括禁止非必要的外出和跨区域旅行、关闭公共场所、管制交通、学校停课、店铺休业等，通过限制人员的聚集与流动，阻止病毒扩散和疫情蔓延。尽管政治和法律体制各不相同，各国采取的措施基本都是依据宪法、传染病防治法以及其他相关法律，政府在紧急状态下行使非常规的公权力，对个人权利加以管制，并对违反管制者予以制裁。

自肃要请：日本新冠防疫的法律特色

与其他多数国家 不同，日本因第一波疫情而宣布“紧急事态”时，采取的相关限制措施是没有法律强制力和罚则的“自肃要请”。 “自肃”即自我约束，“要请”则是意愿较为强烈的请求，加起来的意思就是政府强烈要求大家在疫情期间自我约束以避免疫情扩散的风险。

具体而言，依据《新型流感等对策特别措施法》（新型インフルエンザ等対策特別措置法，下文简称特措法）第二十四条第9项规定，为切实、迅速地实施疫情相关对策，地方政府可对公私团体及个人提出配合政府防疫工作的“要请”，“要请”内容由该法第四十五条界定，包括：紧急事态期间，除维持生活必要的、非去不可的场所外，请求个人不要外出；请求学校、社会福利设施、娱乐场所等采取限制或停止设施使用、限制或停止活动等措施。

在2020年4～5月第一次全国范围内的“紧急事态宣言”期间，日本政府公布的防止蔓延等重点措施包括个人的外出和跨区域旅行“自肃要请”、大型集会活动限制人数和食物提供的“要请”、餐饮和娱乐场所营业时间和酒精饮料提供时间缩短的“要请”等。

主导疫情防治的法律仅仅是向相关个人和团体提出自我约束以及予以配合的协助请求，并无强制性的命令或措施。对于不顾请求、不愿协助的个人或团体，法律是否有相应的惩罚条款呢？答案是几乎没有。

特措法第四十五条第3项规定，对无正当理由不响应要请的设施管理者，政府可予以“指示”。所谓指示，在第一次紧急事态宣言期间政府的做法主要是登门劝说，在劝说仍然无效的情况下，大阪政府采取了在官网上公示店名（“店名公表”）的方式，作为对拒不合作企业的惩治措施。“店名公表”是政府在法律限界内能采取的最严厉的制裁手段，也是能拉紧的最后一道绳索，然而其作用之弱，是显而易见的，如果企业坚决抵制要请和指示，这最后一道绳索也很难束其手脚。

2020年4月，在紧急事态宣言期间，不响应政府缩短营业时间或休业要请的案例仅在大阪就超过1200件，多数是弹珠游戏机店和餐饮店。政府在登门劝说无效后，选择在网上公开店名的方式作为对应，法律上并无进一步的惩罚或制裁措施。截图来源：フジニュースネットワーク。

“要请”与“自肃”的逻辑：公权与私利间的独特关系

无罚则、无法律强制力的“要请”与建立在顺从基础上的“自肃”关系成为日本防疫的主要对策，背后有着复杂的政治文化、历史和社会心理原因。

第一，与其他立宪制国家相比，日本的宪法没有赋予政府在紧急状态下拥有戒严等非常规权力，无论平常还是危机时期，内阁的政令，除法律特别授权的情况，不能制定罚则。之所以会出现这种差别，原因在于不同的宪政逻辑。

欧美各国宪政体制建立在市民和政府间的社会契约关系基础之上，市民将部分权力委托给政府，包括在国家、社会或公共利益面临严重威胁的情况下，政府有特殊的、较平时更大的紧急行政权力，可以限制某些个人权利，以维护国家、社会和公共利益。

相比之下，日本政府与国民的关系存在着相互依赖与合作互助的政治文化传统，国家权力的来源并非是人们自然权利的让渡，而是以恩情和报恩为动因形成的家长式或称主公（お上）式的权力，从而公权与私利之间出现了基于上级权威的“要请”和基于恭顺本分的“自肃”这样一种“互助式的暧昧行为关系”。

第二，个人对公权力的警惕心理和怀疑态度以及对私权利受到侵害的担心，使得政府在使用国家权力约束个人行为上（即使强制力较弱的情况下），相对于“自肃”方式，既无效率又很难达到效果。二战后，政治不信任是日本舆论的主要特征之一，而“百姓不信任政府”的文化，从江户时代就已经存在。

日本社会早期形态是一个个分散而天然隔离的封闭村落，既不存在一个垂直的权力体系和集权的中央政府，也不像中国那样，村落内部拥有血缘纽带形成的宗法制权力结构，在生产资料私有的条件下，个体之间以及个体形成的共同体之间都保有较高的独立性，并以互助原则为基础合作进行劳动密集性的水稻种植、渔猎等工作。无论是古代以建立“唯天皇可兼并天下而使万民”的律令国家为目标的“大化改新”，还是中世随着武士集团的崛起而出现的“公武二重政权”，乃至近世完善幕藩体制、实现一统天下的江户时代，日本都未能改变政治权力的多元性、建立中国那样相对完善的中央集权制度。

多元而集权性较弱的政治体制造成“山高皇帝远”的局面，百姓对权力的认同对象乃是地方自治体的领主而非中央政府（朝廷或幕府），中央政府颁布的与庶民百姓相关的法令能否得以贯彻执行，往往取决于百姓对法令内容限制私利程度的判断。一项要求农民种植特定作物的法令很容易得到遵守和配合，因为更换作物的利益风险不大。而宽政改革期间，幕府为了阻止农民弃耕进城务工颁布了“归农令”，“归农令”的主旨是通过提供食物、补助路费和农资费用等方式来鼓励农民归乡，但其原则上对农民迁移权利的限制和生存权的无视使得“归农令”遭到强烈的抵制而形同白纸。

另一方面，政府在行使国家权力时的姿意妄为，尤其是明治维新后发动的一系列战争中，政府对战争目的和性质、战局形势采取的欺骗、隐瞒政策，以及这些欺瞒政策对人民所造成的伤害，促使民间培养出广泛而持久的政治不信任感和对私权利的自我保护意识，自明治维新时期培养出来的对国家的忠诚，二战后彻底消失，国民认同的对象转向学校、企业、行会等自治体，在私人领域，国家权力一旦越界，往往会受到来自民间的强烈反弹。

2020年3月，盖洛普以疫情中的政府表现与个人权利为主题，在全球范围内展开舆论调查，结果显示：在问到“本国政府应对新冠疫情方面的表现如何”时，仅有23%的日本受访者给出正面评价，大幅低于平均水平的61%，在29个调查对象国里名列倒数第2位。在“如果能协助防止病毒传播，我愿意牺牲我的部分个人权利”问题上，日本回答“愿意”的仅为32%，比排名倒数第2的美国还要低13%，是调查对象国里对牺牲个人权利最有抵触感的国家。

第三，基于顺从的“自肃”行为由个人上升到社会层面，集体主义发挥了关键作用。集体主义根植于人们共同生活与劳动，在婚丧嫁娶、水田耕作和捕鲸、道路和水利等设施修建维护、抗灾防灾、对抗外来侵犯、节日祭典等等这样需要多个家庭甚至多个村落齐心协力进行的活动中，日常的共同生活与紧密合作久而久之培养出来人们在态度、行为规范、守则和行动等方面的一致性，以及为保持一致、维护共同体利益而形成的个人责任意识和奉献精神。

日本集体主义的形成机制不仅包括对集体目标和利益的认同，更突出的特征是对不遵守秩序、破坏规范和不保持一致等行为的惩罚。最常见的惩罚的手段是集体无视或共同绝交，以及更进一步的集体霸凌甚至私刑。

如从江户时代村落习俗演进出来的“村八分”，对破坏村中规矩或不配合集体行动的家庭，在日常生活中最重要的十件事上，除殡葬和灭火外，其余的成人礼、结婚、生产、病人护理、建房、水灾救助、祭典和旅行等八件事均采取集体忽视或不予协助的态度。明治时代，“村八分”在法律上明令禁止，甚至该名词本身也成为禁语，但即使在二十一世纪的今天，“村八分”作为一个恶俗仍在底层自治体（尤其是农村）普遍存在，由此引发的法律纠纷层出不穷。

例如2021年5月大分地方法院审结的损害赔偿案。该案中，迁入大分县宇佐市某区居住的原告仅仅因为没有办理户口（住民票）迁移，便被该区域自治委员会认定为“不具备成员资格”，通过决议公开声明区内其他13户居民与原告家庭绝交，区内各种活动通知或联络事项均不与原告分享，即使原告不久后办理了户口迁移并通过大分县律师协会发出承认其成员资格并予平等相待的劝告，自治委也没有改变决议。

除了无视和绝交外，还出现了各类霸凌甚至违反刑法的行为，如阻断原告前往耕地的道路、剪碎原告帽子扔掉、砍伤原告种植的杮子树并抹药导致树木枯死、往原告耕地倾倒瓦砾等等。

这类“村八分”相关案件基本都以自治委员会或其他实施“村八分”的被告败诉告终，判处民事赔偿，个别造成严重后果的还会处以刑事处罚，但“村八分”行为如同日本社会广泛存在的其他类型的霸凌一样无法根绝。

很多日本人在“自肃”上表现出来的顺从，与其说是从维护集体利益和国家利益的道义出发，或是响应国家“要请”的号召，不如说是出于担心：如果不与他人保持一致，很可能受到排斥、无视甚至遭到霸凌。福岛核事故后出现的农产品、水产品贩卖“自肃”、灾民外迁“自肃”就是很典型的例子，不但福岛产的作物海产受到拒绝和排斥，连种植和捕捞活动本身都被认为是不当行为而遭歧视，被迫从福岛迁往他地居住的避难者常受刁难，个别地区政府甚至要求迁入者必须提供辐射检查医疗证明书才予以办理落户，避难者的子女在学校也普遍受到孤立和霸凌。

总之，日本政治文化传统塑造的政府与人民之间的独特关系，法律对私权利的保护限制了政府使用公权力的空间和采取强制措施的能力，人民对政府如何使用权力的不信任感和对个人权利与自由的保护意识，即使在社会危机期间也毫不放松，加上民间广泛存在对违背行为的惩罚机制取代法律成为约束“自肃”行为的有力手段，使政府在很多领域和危机时期无法也不必动用公权的强力措施对个人权利加以限制与约束，而是形成了依靠“要请”的方式实现治理目的。

疫情危机中“要请”-“自肃”模式的失灵

2020年3月，在第一波疫情暴发和首次全国范围“紧急事态宣言”时期，“要请”-“自肃”模式在抑止传染扩大方面取得了相当不错的成绩。 相比中国、韩国、越南等国家“政府强管制-低新增确诊”和法国、英国、美国等国家“政府弱管制-高新增确诊”，日本模式一方面迅速控制了新增确诊人数的快速增长，另一方面对个人权利和自由的限制也比较宽松，成为防疫模式中的一个异例。

但是，随着疫情的持续，该模式的缺陷逐渐暴露：依靠“自肃”只能减慢病毒传播速度，无法实现完全的隔离从而阻断疫情扩散，缺乏监控的“自肃”也增加了病例溯源的难度。疫情的长期性导致人们在自我约束上的惰性与抵制情绪，而“自肃”模式在疫情防治中的失灵还引发了一系列的社会、经济问题。

“自肃”方式无法有效阻断病毒传播，最大问题是无法阻止输入病例扩散为本土病例。日本没有对海外入境的旅客采取强制隔离措施，而是在机场检疫后要求旅客居家隔离并且公共交通“自肃”，即避免使用公共交通工具，居家隔离期间按厚生劳动省要求每天汇报个人的健康状况（网上填表提交）。在实际操作中，这一政策缺乏强有力的监督和跟踪机制来约束居家隔离与交通“自肃”的执行，也没有办法保证个人提交健康报告的准确性和真实性。这就导致海外输入病例转本土病例并扩散的情况不断出现，每当国际上出现新的病毒变种，日本国内马上会出现该变种的确诊病例。此外，“自肃”模式也给疾控部门的溯源工作造成麻烦，不但对病毒的准确来源一无所知，有多少密切接触者成为潜在的传染源也很难把握。

厚劳省要求入境人员以填写誓约书的方式保证遵守防疫措施要求，并在居家隔离期间定期汇报健康状况。但是并没有更进一步的手段确保防疫措施得以认真贯彻，也不能确定个人提交的健康状况信息真实可靠，对拒不配合的人，也只是公布其姓名做为惩罚。

法律和公权力的缺位导致民间霸凌甚至“私刑”泛滥。一方面是政府在约束个人行为和管制上无能为力，另一方面是民间对破坏集体主义行为的惩罚传统在疫情期间“重出江湖”。一些打着“新冠自警团”旗号的民间团体和个人，出于自我认知的正义感，主动取代政府，以监督和维持“自肃”的名义，采用有争议的手段干涉他人行为。诸如在网络上公布未听从停业“要请”的店铺商号，或在店家门面上张贴攻击侮辱性的告示；威胁、辱骂在公园游玩的儿童；划伤外地号牌车辆、折断外地车辆号牌等等。这些被称为“自肃警察”的行为，实际上严重破坏了民间的公序良俗，其霸凌甚至“私刑”手段，更有触犯法律的嫌疑。

“车牌虽是练马县，但本人为岐阜县本巢市的居民，并非从紧急事态宣言发布地区过来的访客”。由于担心受到歧视，很多外地车牌的车主都贴出类似的声明“以示清白”，但仍有不少人遭到“自肃警察”的威胁甚至霸凌，如被投掷石块砸坏玻璃或车身遭到划伤等。图片来源：https://i.imgur.com/

不公平竞争和经济犯罪行为频频出现。一旦涉及经济利益，“自肃”在有效性上就遇到更大的挑战，尤其是餐饮业、仰仗客流量营利的商业和服务业部门，缩短营业时间、临时休业所造成的经济损失远超过政府给予的补贴。由于不遵守“自肃”的行为理论上并不违法，很多餐饮企业选择阳奉阴违，私下延长营业时间，弹珠游戏店和风俗服务业执意开店营业的比例相对更大。据“东京都游技业协同组合”统计，2020年5月“紧急事态”期间，东京地区大概有12%的弹珠店没有响应政府“要请”，选择继续营业。遵守“自肃”要承受经济损失，相比之下，无视“要请”的同行们不但可以避免损失，也不会受到实质性的惩罚，这种差别明显破坏了公平竞争的环境，也扰乱了正常的市场经济秩序。

此外，政府为鼓励“营业自肃”并减轻企业负担所提供的休业支援金、给付金 也吸引不少人和企业铤而走险，以各种方式骗取补贴。至2021年上半年，日本经济产业省认定的冒领持续化补助金、休业支援金的“不正受给”案件接近2万件，涉案金额超过200亿日元，已追回不到1.4万件，返还金额约150亿日元。为对抗疫情疲于奔命的相关政府部门还要在补助金的事前甄别和事后确认上花费大量的人力与精力。

“自肃”失灵，疫情难以得到有效控制，日本政府也因此备受指责。菅义伟内阁的民调支持率由上台初期的74%下滑至不到40%，同时不支持率则由最初的14%上升到44%（2021年2月），舆论调查显示，民众最大的不满是政府在疫情的对应上无所作为。大家对“要请”和“自肃”主导防疫的方式已经完全失去信心，认可“紧急事态宣言”能在相当程度上防止疫情蔓延的民众比例一路走低，到2021年初已不到10%。政府在控制疫情上的无所作为很大一部分原因是在管理社会事务、维持公共秩序方面，国家权力和公民权利之间的界限划分不合理，导致紧急状态下政府缺乏法律的授权从而限制个人权利以维护公共利益，这种无所作为实际上是“无法作为”。

“罚则”与“紧急行政权”：公权力突破限界的努力

虽然无能为力，但不至于束手无策。 2020年第1次全国“紧急事态宣言”结束不久，无论是地方还是中央政府，无论是内阁还是国会，普遍认识到“要请”－“自肃”模式在应对新冠疫情上存在着明显的缺陷。 为解决这一问题，近一年以来，日本政府着手修订了“特措法”，提升了“要请”的法律强制力和效力，并且正在讨论授予政府“紧急行政权”的可能性。

增加罚则以保证“要请”的贯彻。“如果不能制订出包含罚则的制度，休业‘要请’就缺乏实效性”，兵库县知事的这一观点很快在“全国知事会”上成为共识，通过厚生劳动省等内阁相关部门与知事们沟通研究后，首相菅义伟决定采纳这一意见，以添加罚则作为修订“特措法”的首要选项，以解决疫情中“要请”无法贯彻和“自肃”的失灵问题。

2021年2月，日本国会两院先后审议通过了内阁提交的“特措法”修正草案。该草案的最大特点，是将原来的不响应时短要请的处理措施由“指示”变更为“命令”（三十一条六款第3项），规定无正当理由不响应“要请”的企业或设施，各都道府县知事有权命令当事方配合执行，对拒不执行命令的企业或设施，在施行“紧急事态宣言”时期处以30万日元以下罚款、在施行“防止蔓延等重点措施”时期罚款20万日元以下。

修订案还扩大了疫情“紧急事态”期间地方政府的行政权力，允许都道府县知事就执行“要请”的情况听取对象企业的汇报，并有权进入其营业、办公等场所，查看财务、经营、账簿等材料 。对拒不配合或提供虚假信息的，处二十万以下日元罚金（第八十一条）。此外，对于新冠感染者，地方政府有权视情况劝其入院，如个人不听劝告的，可处50万日元以下罚金（内阁递交的草案中，该条款的罚则为1年以下惩役或100万日元以下罚金，国会众议院审议时，反对入刑的声音较大，经过辩论后，决定删除惩役，保留行政处罚，罚金也降到50万日元以下）。

从宪法上授予政府“紧急行政权”，使其能够在疫情危机中采取戒严（封锁城市）等强制措施，成为日本政府接下来讨论的重点课题。2021年7月末8月初，在内阁新冠病毒传染病对策分科会、全国知事会和国会两院相关委员会上，传染病学专家、各地方知事、执政的自民党和少数在野党议员都提出了政府以戒严手段控制疫情蔓延的想法。实现这一想法的路径有很多，比如在现有法律（如“特措法”）中扩展政府权力，或者通过制订专门的“紧急事态法”明确政府的“紧急行政权”，再或是通过修宪，像法国那样由宪法直接赋予政府戒严的权力。不管是哪种路径，其目的都是让政府拥有宪法的授权，得以在紧急状态下为维护公共福利，限制公民居住、迁移和选择职业（营业）的自由。

宪法本质上是确立和调整国家权力和公民利益关系的法律，从这一点来说，日本与其他立宪主义的国家并无根本不同，疫情期间日本与欧美等国在管制手段和程度上的不同之处，反映的是宪法在公权与私利、监管与自由关系上，平衡点的差异。日本政府没有使用公权力对公民自由进行强力限制的传统，人们更愿意以自我约束的方式遵守不涉及强制性限制自由的“请求”，日本也没有任何法律授权政府使用这样的强制手段。政治文化和法律设计，在平衡点上更偏向于私利而非公权，即使在国家出现紧急状态的情况下也是如此。

被束住手脚的日本政府，从修订“特措法”，增加罚则，到讨论能够实行戒严的“紧急行政权”，正在努力推动国家权力突破原有的限界和平衡点。随着疫情的持续，公权与私利间的互动将会出现怎样的演进和发展，现在尚难预测，但可以肯定地说，这些互动已改变日本国内的政治生态并将对日本的宪政体制造成深远的影响。■

参考文献

中山茂樹： 《感染症対策と憲法》，京都產業大学法学部《法律学・政治学専門家によるNews解説！ 》，https://www.kyoto-su.ac.jp/faculty/ju/2021_0610ju_kyoin_txt.html。

宇野重規，梶谷懐：《コロナ禍で問い直される「国家」と「個人」》，载《公研》，2020年第7期，第36～53页。

菊地洋：《新型コロナ感染予防のための「自粛」と国民の権利―憲法学の視点からの検討―》，载《岩手大学文化論叢》，2021年第10輯，第65～78页。

伊藤昌亮：《自粛の社会史》，载《マス・コミュニケーション研究》，2021年第98卷，第51～65页。

大林啓吾編：《コロナの憲法学》，弘文堂，2021年3月版。

日本リサーチセンター：《コロナウイルスに関する世論調査》，https://www.nrc.co.jp/report/200409.html。

江必新：《紧急状态与行政法治》，载《法学研究》，2004年第2期，第3～16页。

European Parliamentary Research Service, States of emergency in response to the coronavirus crisis: Situation in certain Member States, June 2020.

图文编辑：王宇辰

责任编辑：王毅博

盘古智库东北亚研究中心简介

盘古智库东北亚研究中心(Center for Northeast Asian Studies)成立于2016年，致力于推动中国与东北亚国家民间交流、产业合作，打造推动东北亚和平稳定的研究、交流和影响力平台。

盘古智库东北亚研究中心积极推动与东北亚国家政界、学界、智库界、媒体界、产业界交流互鉴，迄今已与韩国东亚基金会、韩国世宗研究所、韩国国际政治学会、日本资深记者学者中国研究会等举办60余场高水平国际交流活动，并与韩、日、美、俄等国的300多位政要、企业家代表、知名学者等进行交流研讨。

盘古智库东北亚研究中心的研究领域包括半岛核问题、东北亚经济与产业合作、民间外交等。成立3年来，中心发布了《2017年的朝鲜半岛核问题形势及中国应对之道》《朝鲜经济的现状、趋势、存在的主要问题以及应对思路》、“盘古智库韩国调研报告”、《中日韩自贸区谈判及前景分析报告》《日本产业经济动态》等研究成果，致力于在扩大交流、增进了解的同时，为中国与东北亚国家的共同发展与繁荣做出贡献。