通过城乡融合实验区建设，南海城乡更有活力。戴嘉信 摄

南海整合土地资源，推动村级工业园连片改造。戴嘉信 摄

佛山南海大冲科技生态工业园，昔日连片的老旧厂房经过拆除后化成平地。涉及11个集体经济社的土地经过整合后，将打造成占地千亩的战略性新兴产业园，重点引入新能源、新材料等产业，成为南海推进城乡融合发展的又一标杆项目。

2019年7月，省委深改委同意南海区建设广东省城乡融合发展改革创新实验区（下称“实验区”），鼓励南海区大胆试、大胆闯、自主改，为粤港澳大湾区世界级城市群城乡高质量融合发展探索新模式。

两年来，南海区将制度建设贯穿实验区建设的全过程，着力构建以集体土地入市机制为核心的城乡土地要素市场化配置政策体系，以土地置换和混合开发机制为核心的推动城乡空间集聚政策体系，以利益均衡机制为核心的城市更新（“三旧”改造）政策体系，破解土地碎片化难题。

截至目前，南海累计拆除4.8万亩村级工业园，启动建设2个万亩和20个千亩连片现代主题产业园，初步建成5个万亩连片农业示范片区，近三年复垦复绿超5500亩、新增绿化面积2.4万亩，“东部城市、中部产业、西部生态”的主体功能区格局初显。

破除土地壁垒

推动同价同权加快集体土地入市

城乡区域发展不平衡是广东高质量发展的最大短板。国有与集体土地同地不同权不同价，则是阻碍城乡融合的障碍。推动实验区建设，南海重点做好土地文章，通过体制机制创新，激活农村集体土地，让更多沉睡的农村集体土地顺畅地走进市场。

过去两年，南海通过构建以集体土地入市机制为核心的城乡土地要素市场化配置政策体系，对产业落后、零星分散、利用低效的农村集体经营性建设用地进行统筹整合、统一招商入市，推进集体土地整备税费制度改革。

为了推动城乡土地同价同权，南海区积极为集体土地松绑，率先探索租赁产权登记，允许承租人办理土地使用权登记，有效保障了用地企业权益，大大提高了集体土地的市场吸引力；畅通抵押质押融资渠道，在全国首创允许租金收益权质押，截至今年6月底，集体建设用地累计融资贷款超50亿元。

此外，南海还在全国率先探索产业载体项目分割销售，允许集体土地上的产业载体办理预售及分割登记、分拆销售，进一步释放集体建设用地权能，帮助用地企业提高资金运转效率。

位于南海西樵镇的五八科创园是全国首例集体建设用地产业载体分割销售项目。为平衡村改工作中多元主体的利益关系，项目创新集体土地流转出让收益的方式，通过“一次性收取流转出让金+逐年收取公共设施租金（设定递增方式）”，在保障村集体长期收益的同时，减轻受让方的前期资金压力，从而降低集体土地入市门槛。项目首期目前已完成招商工作，落户企业涵盖智能装备制造、新材料、电子信息等高科技领域。

为了鼓励集体土地入市，南海还创新利益共享机制，努力降低入市税负，实现土地出让除企业所得税、印花税外的零税负，累计减免税费超7亿元。同时明确规定，集体土地入市收益85%以上归属村集体，工业用地“集转国”出让地价款全额返还给村集体，引导村集体提留不少于40%收益用于村集体长远发展。

通过一系列举措，南海区集体与国有建设用地逐步趋向同权同价，城乡统一、国集互补的建设用地市场初步形成，集体土地入市积极性、市场吸引力大为提升。全区70%以上的产业用地来源于集体建设用地，工业用地成本明显降低，吸引了腾龙数据中心等百亿级项目在集体土地上落户。

土地大腾挪

碎片化土地“化零为整”连片开发

破解城乡二元结构，推动城乡融合发展，还面临着土地利用碎片化难题。由于早期规划统筹不足，珠三角地区早期的城乡开发建设相对较为无序，土地碎片化问题较为突出，城乡发展受阻，地区高质量发展遇到困境。

南海是土地利用碎片化的典型，全区拥有农村集体经济组织2300多个，集体建设用地权属分散的问题突出；全区村级工业园总面积占现状工业用地的58%，面积在100亩以下的占比高达43%，年创税收只占全区年税收9%。

以土地连片改造开发为抓手，两年来南海区强化规划引领，创新体制机制，初步构建了以土地置换和混合开发机制为核心的推动城乡空间集聚政策体系，以利益均衡机制为核心的城市更新政策体系。

为了推动土地连片改造，南海在全省首创建立集体土地整备中心，推动村集体将土地委托整备中心统筹开发；在全国率先探索“产业+社区、国有+集体、出让+出租，以产业开发为主”的混合开发，允许国有和集体土地连片置换，将不同权属、不同用途的土地整合入市，统一规划、统一建设、统一运营。

位于龙高路与九江大道交会处的临港国际产业社区项目前身是占地3000多亩的金属材料市场，由于产业低端，最低一年只贡献了500万元税收。打开金属材料市场调整所有权前的地图，宛如一个打翻了的调色盘，土地历史所有权界线纵横交错，权属涉及24个经济社。

为实现统一、集中、连片开发，南海在临港项目土地整理前以及项目推进过程中，创新思维，对所有权进行调整。前期先将土地所有权进行了合并和调整，按份额比例共有的形式重新核发土地所有权证，把土地整合成四大片区，增强了土地整理的可控性。在推进过程中，对整理区域逐一击破，动态调整所有权，使征租区域集中连片。

按照规模连片、高效集聚的要求，两年来南海积极整合利用国有和集体建设用地，全力推动18.9万亩村级工业园腾空间、调结构、转业态、优环境，今年以来，村改已完成拆除改造13018.6亩，占全年目标任务的43.4%，推动城乡产业空间重构。

在整合土地的基础上，南海正全新规划建设20个千亩、2个万亩连片现代主题产业园，积极探索房地产反哺工业的联动改造机制，要求“工改居”项目同时承担同等面积的“工改工”项目，拓宽工业用地空间。目前，南海全区工业用地占建设用地的比例已经达到40%，高于很多地区，让制造业的持续发展得到了保障。

重构生态空间

增减挂钩复垦复绿建设都市“绿肺”

推动城乡融合发展，城市要强，乡村也要强。两年来，南海致力推动农业农村高质量发展。

为了保护和利用好近60万亩农用地，南海区出台集约奖补政策，实施政府统收统管，致力推动农地连片集中开发，重点打造九江鱼花科技创新核心区示范区、西樵渔耕粤韵生态养殖区、里水万顷洋农业示范区（万顷园艺世界）等万亩连片农业示范片区，推动农业规模集聚发展，推动农业农村空间重构。

此外，南海还积极探索建立农地资源转移补贴机制，将零散耕地和农田向永久基本农田集中区转移集聚；通过建设现代农业产业研究院，围绕水产、花卉等特色优势农业产业建立种质资源库，开展种业种苗科技创新与技术攻关，建成国内知名的鱼苗育种产业集中区和全国四大蝴蝶兰集散地，提升农业质量和竞争力。

在增加制造业产业、农业用地的同时，南海还致力增加生态空间，强化生态用地连片统筹、系统修复，推动生态空间重构。

两年来，南海创新生态用地腾退动力机制，探索将耕地占补平衡、增减挂钩政策拓展到湿地、林地和水域等生态用地，逐步实现生态用地占补平衡，对生态用地修复给予用地指标奖励，有力推动了生态用地整理。

位于南海区丹灶镇的金沙岛国家湿地公园生态修复项目，原来的砂石码头、仓库、厂房、堆场等违章经营性建筑被陆续关停清理。为实现生态环境修复效果及解决用地供需的矛盾，南海区积极利用增减挂钩政策对片区进行复垦。

随着项目的推进，金沙岛将围绕“让湿地公园成为人民群众共享的绿意空间”的总体定位，通过岛外生态湿地修复、基础设施建设、特色文旅项目开发、环境全面整治提升、沿线村落人居环境提升等方式，将生态保护、资源合理利用、人文旅游三者有机结合，打造国家级生态名片。

数据显示，近三年来南海复垦复绿超5500亩、新增绿化面积2.4万亩，实施8个万亩和5个千亩公园建设行动、河心岛生态修复工程和城市公园计划，保护和修复极其宝贵的生态环境，建设都市“绿肺”，初步探索出一条工业城市的生态文明建设新路径。

■观点

中国人民大学教授刘守英：

在土地利益的分配调整中实现城乡融合

中国人民大学教授刘守英长期观察、研究南海的农村改革，他指出，让农民以土地权利参与工业化发展，是“南海探索”的核心。当前，南海作为广东省城乡融合发展改革创新实验区，正在推进新一轮改革，土地依然是改革的关键。

今年，刘守英多次到访南海，为南海的改革建言。他认为，南海是建设城乡融合最合适的范例，有条件成为中国式现代化的样本。接下来南海一定要通过这次的升级改造，调整原来不合理的用地结构，使整个工业用地更加集约节约，城市的空间更加合理，城市更加宜居。以下是他的主要观点：

过去几十年，南海的改革经过了三个时期。第一个时期，改革开放初期的土地股份合作制，在集体土地上搞工业化，把农民搞富了、把土地用起来了、把工业化做起来了。第二个时期，南海开始意识到的城市不集聚、缺少有竞争力的大工业，为此，南海开始建设千灯湖等“城市客厅”，开展大招商，引进一汽大众等大企业，产业园区、城市形态慢慢发展起来。

现在南海发展进入第三个阶段，就是广东省对南海的定位和要求，推动城乡融合。南海一定要在原来两个阶段基础上，通过这次的升级改造，调整原来不合理的用地结构，使整个工业用地更加集约节约，城市的空间更加合理，城市更加宜居。

城乡融合的核心是城市和乡村在大的空间规划下，形成有城有乡有工有农的基本格局。利用建设广东省城乡融合发展改革创新实验区的契机，南海要将城和乡一体纳入空间规划体系，重新调整城市的空间布局，推动自身转向有规划的、城和乡在空间上更加集聚的发展模式，探索出未来发展的道路。

在具体推进过程中，南海需要探索怎么处理土地产权问题和平衡农民利益问题。如果能找到保证农民利益的办法，又能在土地产权、用地结构性调整上找到平衡，并且在土地利益的分配调整过程中实现产业升级、城乡融合与乡村振兴，南海就能走出城乡融合发展的新路径。

在集体土地跟国有土地之间找到平衡，需要确保公共用地、政府战略性用地、集体土地三部分的平衡。其中，政府战略性用地需要做好规划，以确保南海未来在重大项目发展中保有空间。而集体土地则要进行转型升级，以升级确保集体和农民的收益。

此外，南海还要平衡好工业用地、居住用地、生态用地等之间比例，使用地结构更加合理。尤其是产业要集聚发展，提高工业用地效能，保持南海的优势产业。从未来企业发展来看，南海更需要的是有效用地，产业要适度集聚，要把原来粗放型的用地占比降下来，同时腾出新的空间，用于居住、生态、公共服务的土地。

当前，南海的村级工业园转型升级的重点是“工改工”，升级改造原来的工业用地一定是要保障未来产业用地、产业升级需求。而在改的过程中，要思考如何保持产业关联度、保持优势产业链。对城乡格局、改出来的连片土地空间，需要有清晰的产业发展规划。南海要守住市场经济、坚守实体经济。

在产业发展方向发生调整后，如何保持乡村活力也是南海需要思考的课题。南海是在乡村空间里长出来的城市空间，从而形成了以乡村为主体的城乡融合，这是南海的独特之处。南海城市发展的竞争力很强，而对乡村发展一侧，不能只是还绿还农，而是要确保乡村经济活力，实现城市和乡村两个空间要素自由流通。

在生态、生活空间方面，生态空间可以小绿化、小生态为主，在村级工业园改造中嵌套进去，达到配置合理；生活空间则应当保证低成本，让房地产市场与产业市场相互促进，让城乡整体更宜居。

■案例

全国首创混合改造模式

国有集体土地“打包”

入市有机融合

沿着海八路自东往西走，经过桂江立交后，连绵数公里的华南汽车市场是珠三角地区最具规模的汽车销售集聚区，年销售额超百亿元。如今，这里正加快打造体量达70万平方米的大型综合性汽车文化产业小镇——爱车小镇，成为南海促进城乡融合发展的标杆项目。

爱车小镇是南海区20个连片改造产业社区示范项目之一，规划总面积约1352亩。项目前身是珠三角地区规模最大、品牌最集中、功能齐全的汽车交易市场，以及连片工业园区，大部分是叠北社区村集体土地。由于早期开发无序，造成了片区土地手续、规划混乱，不同性质的土地相互穿插，土地性质复杂。

2017年，结合佛山推进特色小镇建设工作，南海提出将华南汽车城打造成“爱车小镇”。但由于土地涉及多个权属主体，加上项目位于海八路和桂和路两大城市主干道的交会点，项目改造既要着眼长远，从优化城市面貌、产业形态着眼，也要平衡社会、政府和村集体多方利益，从兼顾长期和短期利益着手，对项目改造提出很高要求。

为了突破土地瓶颈，以新一轮地治改革为契机，南海区创造性通过土地整合归宗、土地置换、统筹开发，打破原来土地权属界线，将部分国有土地和村集体土地进行置换，重新划分宗地和确定产权归属，实现土地连片整合，打造出全国首个“国有+集体”“出让+出租”“住宅+商业”的混合开发模式项目。

在具体操作中，为了最大限度保障村民利益，项目采用了先整合土地、再按面积统一分配的方式平衡不同利益，同时政府作出让利，由村民优先选择地块，最终确定海八路一线作为重新分配的村集体土地，采用出租的方式进行连片开发；毗邻佛山水道一线的国有土地，通过出让的方式进行商住开发。

完成土地连片整合后，南海按照“统一规划、统一交易、统一建设、统一经营”的原则，将国有建设用地和集体建设用地一起公开供应，竞买国有建设用地的同时，必须同时承租集体建设用地，实现“国有+集体、产业+社区、出让+出租，以产业开发为主”的混合开发模式，推动国有建设用地出让和集体建设用地入市的有机融合。

混合开发模式极大提升了土地利用价值，带动了村集体收入大幅提升。据测算，改造后村集体收入递增了数倍，并创造了更多就业机会，“经过改造后，村集体的土地收益提升至20多块，为改造前的4倍多，这让村民们尝到了甜头。”叠北社区党委书记庞朝汉表示，在此模式下，村集体土地实现了“鸡生蛋”“蛋孵鸡”的可持续发展。此外，项目预计将提供就业岗位2万个、拉动地区生产总值增长超过3倍。

撰文：孙景锋

编辑统筹：甘韵矶