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城市化是经济发展的必然产物，也体现了一地域的经济发展水平。城市化的发展有利也有弊，虽然能够加快城市经济的发展，提高人民的生活水平，但是也同时产生了一系列的弊端。城市化给城市带来最大的经济影响便是房地产了，在人们工资没有得到很大提升的前提下，房价飞涨，这给城市经济带来了很大的冲击，尽管我国近几年出台了一系列干预房价的措施，但是效果欠佳，这主要是因为城市建设用地极度缺乏，不得不占用农业用地来进行工业和商业发展，从而导致耕地大量减少。

而且，农业耕地的减少会导致农作物生产效率低下，严重影响粮食的产量，这极大地影响了农作物贸易市场的发展，不利于我国经济的稳定。除此之外，城市化还导致耕地不断被占用，城市不断向农村延伸，人口数量不断增加，人口密度不断提升，交通越来越拥挤，两极分化越来越严重，人们的生活压力不断增加，犯罪率有所上升，政府管理的压力也日益加大。这是城市化和耕地保护无可避免的矛盾问题，无论城市化发展到什么阶段，耕地保护与城市化的问题都会一直存在。

腾冲市城市发展与耕地资源基本情况

腾冲市的地理位置

腾冲位于云南省西部，胡焕庸线(黑河—腾冲线)的终点，面积5 845 km2，总人口69.6万人。与缅甸山水相连，国境线长150 km。市委政府所在地距省会昆明606 km，距缅甸密支那200 km，距印度雷多602 km，境内有国家一类口岸———猴桥口岸，是中国陆路通向南亚、东南亚的重要门户，是中缅贸易的重要前沿。

腾冲市城市历史发展状况

腾冲市的城市建设随着改革脚步稳步推进，城市的面貌焕然一新。腾冲驼峰机场2009年1月建成通航，保山至腾冲高速公路2013年2月通车，腾冲至瑞丽高速公路2020年7月通车，腾冲至缅甸密支地二级公路2006年通车。2016年12月，腾冲被列为第三批国家新型城镇化综合试点地区;2017年6月，腾冲市被命名国家卫生城市，同年11月，获评全国文明城市;也是全国第二批“绿水青山就是金山银山”实践创新基地、首批国家全域旅游示范区。从2010年到2019之间是腾冲市发展最为显著的时间段，城市规模大幅度增加，从南部经济技术开发区、腾越大街到热海大街、华严大街再到北部新城的扩建。2010年建设用地总量为13 350 hm2;2019年建设用地总量为15 340 hm2，建设用地净增量1 990 hm2。2016—2019年新增交通、水利、能源等基础设施用地总量669 hm2。

近年来，腾冲市聚焦发展“大健康和大物流”两大产业，2019年实现生产总值252.7亿元、增长10.7%，其中:一产增加值46.9亿元、增长5.6%;二产增加值99.2亿元、增长14.8%;三产增加值106.6亿元、增长8.7%，三次产业比调整为18.6∶39.2∶42.2。

腾冲市耕地资源情况

根据腾冲市自然资源局公开信息表明:腾冲市全市土地总面积568 675 hm2,2010年至2019年耕地总资源逐渐下降，2010年耕地总面积为79 870 hm2,2019年耕地总面积减少到78 930 hm2，其中划定基本农田保护面积66 720 hm2;一共减少了大约940 hm2，而人口从2010年的61.4万人增加到2019年的69.6万人，人均耕地则从2010年的人均0.13 hm2减少到2019年的0.11 hm2，这只是短暂的减少，如果长期下去，耕地资源的状况不是很好。腾冲市土地利用变化见表1。

表1 腾冲市土地利用变化表(单位:hm2)
Tab.1 Land use change table of Tengchong City (unit:hm2)

腾冲市耕地保护与城市化存在的问题分析

目前腾冲市存在着曲向发展城市化的现象，即城市扩建建立在占用耕地的基础上，如果任由其这样继续发展下去，腾冲市的耕地后备资源会变得越来越少，导致城市化与耕地保护之间问题更加恶化。

城市的征地规模过大，城市中土地闲置，导致耕地减少

腾冲市从以前的县城面积3 km2到现在市区面积大于600 km2，城市规模大幅度增加。城市建设以追求经济利益为目的大肆地征用土地，从而忽视了城市发展的实际需求，导致城市周围许多优质土地被征用，又没有按照原则占多少耕地补多少，导致腾冲市的耕地总面积减少。腾冲还存在大量的老瓦房、土房、烂尾楼和老旧的、低效率的简易房，从而使腾冲市的城市土地没有达到高效利用，反而加剧了土地和城市建设的矛盾。

政策落实不到位，耕地保护力度不够

政府是城市建设的组织者和实施者，城市的任何政策都需要政府的参与，才可以保证政策发展方向的合理性[6]。而现在的腾冲市建设亮点纷呈，城市面貌焕然一新。现在腾冲市处于高速发展阶段，政府作为城市建设的实施者，更应该有所表率。目前在城市建设方面，存在对开发者降低申请门槛的一些特殊情况，并且没有实施监督和监管。导致城市的规划建设不但没有按照城市发展的需求来开发土地，而且有些还违背了城市总体规划。由于政府行使权力力度不强，城市建设无视政府的职能，开发者就会不按城市发展的实际发展，导致城市建设没有达到理想效果。如果不加以制止的话，就会有大量的耕地被转为建筑用地，最后可能导致触碰到基本耕地保护红线，长此以往，有可能影响到腾冲本地的粮食供给问题。

农民对耕地保护意识较差，农村观念转变，大量人口转入城市

农民是耕地保护中最坚实的力量，再好的政策和保护措施也要通过农民来执行[7]。他们在耕地保护中起到执行者的作用，虽然他们有质朴的一面，但也有其局限性，他们对耕地保护的意识较差。

相关调查表明:1)农民认为种地不划算，辛辛苦苦耕地一年的收入不多，还不如出去打工;2)土地的归属问题，大多数农民认为土地是国家的，反正不是自己的，保不保护不重要;3)腾冲地区大部分青年都出去打工了，在家的几乎都是老人，根本没力气耕种;4)受城市化思潮的影响，留在乡下就是“乡巴佬”等。这些表明了在农户心中耕地保护的意识比较淡薄。

随着城市经济和城市化的迅速发展，城市人口的收入不断提高，户籍制度、住房条件、教育文化程度、社会保障、交通条件、基础设施等诸多因素都导致人口观念转变，大量人口不断地向城市迁移。腾冲市属于以农业产业为主要支柱的发展中城市，现在农村人口大量迁移，导致大量的耕地被闲置，他们在城市中反而觉得耕地不重要，对城市扩建征用自己的耕地更不重视，有时候还会觉得耕地是自己的负担，渴望能够被城市建设征用，尽管补偿征收很低也愿意。

针对腾冲市耕地保护与城市化问题的对策与建议

城市化是一个国家社会发展和社会进步的必然结果，城市化必然占用大量耕地。腾冲市是一个农业大市，耕地作为农业发展的重要保障，处理好城市化与耕地问题的重要性不言而喻。对以上问题提出对策建议如下。

优化城市用地结构，制定耕地保护和城市化统筹发展新模式

首先，一定要根据腾冲实际情况制订方案，将城市经济规律和土地自然条件结合起来，对城市的用地结构进行合理的长期规划，要把城市有效规划和科学的保护耕地联系起来，找到一条提高农民收入和适合城市发展的措施，使城市建设少占或不占用耕地，农村又有自己农产品收入，构造出适合城市和农村发展的科学效益、经济效益和生态效益相统一的新模式。在城市规划建设过程中要严格遵循建设用地的标准，城市用地的规划布局要合理，集中紧凑，提高容积率，进行垂直式扩展，充分利用建筑高层和地下空间。

其次，腾冲市应该根据城市化的发展情况，把闲置土地的使用权收回，然后在用有偿的方式将这些闲置土地进行分配。实行旧房改造，使城区的老土房顺应城市的发展，优化城市用地，合理规划城市用地结构，提高城市的综合效益。腾冲市的城市发展建设要在城市的状况与经济发展的水平基础上进行，更多的是通过旧房改造，确定新的城市发展方向，充分挖掘腾冲市城市的存量土地，把粗放型土地利用方式转化为节约和集约利用。

另外，对那些由于资金不足的开发者给予支持和帮助，减少城市土地闲置现象，提高土地利用率。

建立耕地保护动态监测系统，落实用地听证制度和强化政策执行力度

耕地保护需要强大的信息系统来支撑，所以要加强建设耕地保护系统，从技术上把控好耕地保护。在此基础上，不断完善耕地的利用登记，并且及时地把登记信息录入到信息库中去。政府还要利用严谨的观察网络对信息库中的耕地利用情况进行定期监督和观察，建立一种由上到下的核查体系、下到上的反馈体系，实现信息的双通，这对于信息的获取、检验和校正有很大的帮助。而且，要合理利用当下高效的新技术，如遥感技术(RS)、北斗卫星导航系统(BDS)、地理信息系统(GIS)等，对于耕地保护过程中所出现的意外情况进行及时监测，从而及时分析耕地的变动情况，为耕地保护提供严谨的科学根据。

政府在对耕地进行合理化利用时，应该把土地的利用规划以及用途管理等内容通过网站、报纸、微博等媒介向社会公开，从而促使公众根据政府的规划情况对土地合理利用。在土地规划信息公开之后，政府还要与各级部门密切联系，充实严密的监管网络，把耕地保护的监督职能交给人民群众。首先是加强土地用途管理制度的落实，坚持设立农田保护标志，明确地方耕地利用底线。政府要严格审批以及评估需占用的土地，严格把关，避免出现危及土地利用的情况出现。

其次是占补平衡制度的落实，作为一项从经济立场保护耕地的制度，在实现城市经济可持续发展的前提下，在注重资源总量的平衡基础上，还应将生态平衡问题列入资源总量平衡中，从而彰显耕地占补平衡制度的真正内涵。与此同时，还要建立耕地保护执法制度，设立相应的执法机关，采取相应的法律、经济或者政治手段，在及时发现耕地滥用或者违法利用的同时，大力查处相应的违法行为，对于破坏耕地情节严重涉及犯罪的，要严厉追究其刑事责任。

加大宣传力度，提高人们珍惜土地资源的意识

首先，提高教育宣传的力度，向人民群众宣传耕地保护是我国经济发展过程中的重大战略措施，从而形成全民珍惜土地、保护耕地的良好社会氛围。其次，宣传资源保护的意识，提高人民群众的忧患意识，重视资源节约和资源保护，进而使每一个组织、每一名群众都能清楚认识到经济社会要实现可持续发展，就必须合理利用土地以及其他自然资源，并且要谨慎处理好经济发展与环境保护的关系。再次，加强法律法规的宣传，大力普法，提高人民群众的法律意识。最后，注重耕地保护奖惩政策的落实，通过采取政绩考核的方式，对各个占用耕地的组织或者机构进行评价，促使地方在利用耕地时要严格落实经济可持续发展的战略目标，并且把耕地保护列入地方政府的职能中去，作为一项重要的政绩考核标准。

部分资料来源：腾冲市耕地保护与城市化问题浅析 李斌; 杨应芳 测绘与空间地理信息 2021-08-25