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目前, 城市化发展主要以经济发展程度作为衡量指标, 城市化离不开工业化, 工业化带来的经济效益大于第一产业和第三产业, 成为地方GDP重要的增长点, 工业化的发展给城市化奠定经济基础, 是城市化发展程度的衡量指标之一。而工业化发展过程中带来的污染问题也是地方政府亟需解决的难点。经济发展与环境保护是否是一对矛盾的主体?目前看来, 地方经济的发展离不开工业化的发展, 工业生产势必会给周边的环境造成一定的污染, 如何把这两个主体协同起来, 达到并维持在一个平衡点是地方政府所考虑的也需要努力践行的。因此, 应该把经济发展与环境保护协同起来, 让更多的组织和利益相关者参与到其中, 形成一种协同关系, 协同治理是广西城市化发展与环境保护最佳选择路径。

广西城市化发展状况

广西地处中国华南沿海, 位于东经104°26'—112°04', 北纬20°54'—26°24', 大陆海岸线长1959km;山地丘陵性盆地为主要地貌;地处中、南亚热带季风气候区, 气候温暧, 热量丰富;各地年平均气温16.0℃-23.0℃;人口约4700万。2012全年全区生产总值13031.04亿元, 同比增长11.3%。其中, 第一产业增加值2172.37亿元, 增长5.6%;第二产业增加值6333.09亿元, 增长14.4%;第三产业增加值4525.58亿元, 增长9.5%。第一、二、三产业增加值占地区生产总值的比重分别为16.7%、48.6%和34.7%, 对经济增长的贡献率分别为8.1%、62.5%和29.4%。人均GDP为27943元。国民生产总值与人均GDP不断上升, 表明广西近几年城市化与工业化的发展迅速, 但在城市化进程中仍存在一些问题。

城镇化率相对低

广西属于西部沿海城市, 相对东部发达地区来说, 城市化比较滞后。其历史原因主要是, 城市化发展进程和经济发展水平与全国平均水平具有一定的差距。

随着西部大开的稳步推进, 国家政策的支持, 以及北部湾经济开发区与中国—东盟自由贸易区的建立, 广西城市化进程逐步加快。2005~2011年, 广西总人口保持4600万~4800万人之间, 城市人口从1567万增至1942万, 2011年城市人口比2005年增长23.9%。农村人口由2005年的3093万减少至2703万, 减少了12.6%。城市化水平从2005年的33.62%增至2011年的41.8%,年均约增长1.36%(表1) 。

农村人口向城市人口转变说明城市化过程中, 城市人口随着城市化进程的加快呈逐年递增趋势, 农村人口呈负增长状态。根据中国社会科学院发布的《中国城市发展报告(2012) 》报告显示,2011年中国城镇人口达到6.91亿, 城镇化率首次突破50%关口, 达到了51.27%, 城镇常住人口超过了农村常住人口, 这表明中国已经结束了以乡村型社会为主体的时代, 开始进入到以城市型社会为主体的新的城市时代。广西在2011年城市转化率为41.8%,城镇化率低于全国水平。

表1 2005—2011年广西城市化进程中城乡人口分布情况

数据来源:广西统计年鉴 (2005~2011年) 。

工业化水平相对落后

城市化发展程度主要取决与经济发展水平, 地方经济发展主要依靠三大产业支持, 而工业化程度是城市化发展的重要的衡量指标, 第二产业 (工业) 的产值占生产总值越大, 说明工业化程度加快。从2005-2011年广西生产总值情况看, 2005年工业产值为1510.68亿元, 占总产值的37.9%,2006年比2005年增长了24.35%, 2008比2007年增长了25.25%,2010年比2009年增长了33.43%;2011年为5675.32亿元, 占总产值的48.4%, 比2005年增长了275.67%(表2) 。工业产值年均以24.87%的速度递增, 工业化步伐稳步前进。相对于国内生产总值来看, 广西的差距虽有所减小, 但工业化水平基数远远小于东部发达地区。

表2 2005-2011年广西生产总值

数据来源:广西统计年鉴 (2005~2011年) 。

人均GDP相对落后

人均GDP是衡量一个地区经济发展程度, 广西在城市化过程中, 人均GDP得到明显提升 (表2和表3) , 2006年为10121元/人, 比2005年增长了17.82%,2011年为25326元/人, 比2010年增长25.26%, 比2005年增长了194.83%,六年平均增长18.825%。国内人均GDP从2005年的14185元/人, 到2011年增至35181元/人, 涨幅为148.02%, 2006年比2005年增长了16.32%,2011年比2010年增长了17.21% (表3) 。广西城市化过程中, 人均GDP呈逐年上升的趋势, 比国内人均GDP略高, 但是, 人均GDP基数远远小于国内人均GDP基数, 2011年国内人均GDP大约是广西人均GDP的10倍, 落后与东部发达地区。

表3 2005-2011年国内生产总值

数据来源:广西统计年鉴 (2005~2011年) 。

广西城市化过程中产生的环境问题与成因

广西城市化发展面临的环境问题

(1) 工业转移造成环境污染。广西地处西部沿海地区, 区位优势随着西部大开发政策支持, 中国-东盟自由贸易区的建立得到体现, 再加上东部产业转移的机遇, 广西加强了承接东部产业转移的招商引资工作, 通过采取一系列行之有效的服务措施, 吸引了众多大项目进驻工业园区, 工业的的转移给地方经济带来一定的增长, 然而工业生产过程中所造成的污染也不可忽视 (表4) 。2005至2008年工业企业数由1738个增长到4811个, 工业废水排放量由145609万t增长到205745万t, 增长了41.30%;工业废气由8339亿m3增长到11643亿m3, 增长了39.62%;工业固体废弃物由3489万t增长到5417万t, 增长了55.25%。从2008年到2011年, 工业废气排放量从11643亿m3增长到29853亿m3, 增长了156.40%;固体废弃物由5417万t增长到7438万t,37.30%。根据数据显示, 广西在城市化过程中, 工业生产总值年均以24.87%速度增长, 而工业生产所排放的废气和固体废弃物的排放量分别以年均28.46%、13.57%速度增长。工业废弃物排放给环境带来一定的污染, 而工业的发展无形中成为地方经济发展的重要组成部分, 工业的产值支撑地方经济。但是, 工业生产过程中给环境带来的压力是值得政府和企业首要面对的问题。

表4 2005—2011年广西工业污染排放情况

(2) 城市化发展过程中的垃圾处理问题。城市化发展过程中, 每年排放的生活垃圾量给相关部门处理带来一定的压力, 根据表5显示, 2005年至2011年间, 广西平均每年的生活垃圾的清理量为256.76万t, 生活垃圾无害化处理率由2005年的64.57%增长到95.49%, 在一定程度上, 生活垃圾的无害化得到改善, 对环境的污染明显减少。而生活垃圾的处理方式比较单一, 主要以深埋和焚烧为主, 在一些地区由于垃圾焚烧选址不当造成一些地区民众不满, 阻碍垃圾焚烧处理厂施工。

例如, 2010年广西灌阳的垃圾填埋场施工遭到村民的阻挠事件, 2010年7月28日, 广西灌阳县大竹凹生活垃圾处理工程立项以后, 多次遭到工程所在地灌阳镇福星村村民抵制。少数不法分子甚至暴力抗法, 围攻、拘禁并用板凳、砖头、石块等物砸向执法警员, 致使1名警员受伤。

因此, 城市化发展过程中应重视垃圾的处理方式, 在处理技术上不断革新, 转变一深埋很焚烧为主的传统方式, 从而有效杜绝因垃圾处理不当引发的群体性事件。

表5 2005—2011年广西生活垃圾量与无害化处理率

数据来源:广西统计年鉴 (2005—2011年) 。

(3) 重金属污染水资源问题。2011年, 广西废水排放总量222438.92万t, 其中, 工业废水101233.74万t, 城镇生活污水121107.81万t, 工业业废水中主要污染物排放量:化学需氧量204913.98t,氨氮8472.89t, 石油类311.29t, 挥发酚64352.80kg, 氰化物5099.04kg, 砷9057.73kg, 总铬4631.55kg, 六价铬4292.50kg, 铅15596.09 kg, 镉2486.60 kg, 汞77.79 kg。

广西近几年环境突发事件主要以水污染为主, 环境污染直接造成的经济损失很大, 特别是重金属污染是我区亟需处理的污染问题之一。2012年广西龙江镉污染事件, 2012年1月15日, 广西龙江河拉浪水电站网箱养鱼出现少量死鱼现象被网络曝光, 龙江河宜州拉浪码头前200m水质重金属超标80倍。污染事件波及河段达到约300km, 并使得沿岸及下游居民饮水安全遭到严重威胁。因担心饮用水源遭到污染, 处于下游的柳州市市民出现恐慌性屯水购水, 超市内瓶装水被市民抢购。2012年1月30日下午, 广西龙江河突发环境事件应急指挥部召开新闻通气会, 对涉嫌造成此次污染事件的企业进行了通报。通过采取除镉、调水稀释等综合应对措施, 将龙江河镉污染高峰值从超标约80倍降到超标25倍左右, 事件态势得到控制, 并对污染企业进行停产整顿, 所有涉重金属企业开展地毯式排查, 确保不出现新的污染。

环境污染的成因

(1) 政府注重经济发展, 环评把关不严。地方政府为使经济发展, 不断的招商引资, 吸引大部分东部地区大项目进驻广西各地工业园区, 推动了广西的经济发展。从表2显示, 广西2005—2011年GDP从3984.1亿元增长到11720.87亿元, 年均以19.78%速度增长。其中工业产值由2005年的1510.68亿元到2011年增长5675.32亿元, 年均以24.865%速度增长。工业产值贡献占GDP的三成左右,2005年工业总产值占广西GDP的37.91%, 到2011年占广西GDP的48.42%, 广西工业发展越来越成为重要的主导力量。然而, 广西在引进大量企业的同时, 对企业的进驻前的环评做得不到位, 企业在生产过程中出现污染现象, 造成周边环境污染, 损害周边民众的生存权, 甚至出现民众为谋求环境生存权与政府和企业抗争事件。例如, 广西靖西抗议铝厂污染事件,2010年7月11日, 广西信发铝厂对因地质灾害造成破坏的靖西县新甲乡庞凌村凌晚屯矿区运输通道进行改道施工, 与群众发生矛盾冲突, 县、乡领导立即赶赴现场做工作后双方人员撤离。当晚, 一些人到铝厂大门和枯庞抽水房及信发铝厂铝业公司门前聚集, 砸坏了部分设备, 13日下午, 广西百色市靖西县上千村民欲进入靖西县城游行, 被阻挡于县城外, 有村民向干部和民警投掷石块。随后, 百色市领导也深入到现场, 并分别与纠纷双方召开座谈会, 充分听取群众意见, 就群众提出的有关问题进行协调, 做好疏导工作, 着力解决矛盾纠纷, 事件得到平息。从事件中不难看出, 百色市在发展铝矿经济的时候, 对环评做得不到, 引进信发铝厂在当地投产, 由于企业在生产过程中造成周边环境污染, 积怨已久的民众合理诉求得不到政府和企业及时回应, 引发群体性事件。因此, 广西在招商引资的时候, 应抓严环评, 引进一些低污染, 高效能的企业。

(2) 企业社会责任缺少, 忽视环境保护。工业化的发展以企业发展为主, 是地方经济发展组成部分, 企业往往扮演“经济人”这种角色, “经济人”以追求自我利益最大化为主要目标。

在经济利益诱导下, 企业在生产过程中主要控制成本为主, 以低成本谋求更高利润, 在工业排放的废水、废气和固体废弃物时, 为节约成本, 有些企业甚至直接把废水直接排放到河里, 废气不经过处理直接排放到空气中, 有些地区出现“红豆和”和“牛奶河”, 有些地区由于水源地受到工业污染, 出现“癌症村”。之所以出现这些污染问题, 是因为企业社会责任缺失, 只顾企业利益提升, 而忽略环境保护, 以牺牲环境发展经济, 最后导致政府治理难度加大。由于企业污染等不到有效的处理, 政府睁一只眼闭一只眼, 污染越来越严重, 民众不得不上访, 合理诉求得不到解决, 出现群体性事件。因此, 企业在发展过程中, 首要的任务的树立环保意识, 把环保意识渗入到企业文化, 加强环保意识, 在生产过程中, 注重废水、废气和废弃固体处理, 在源头上治理污染, 建立成生态环保企业。

广西城市化进程与环境保护协同治理对策

随着西部大开发逐步推进, 北部湾经济开发区和中国-东盟自由贸易区的建立, 广西城市化与工业化进程不断加快, 在工业化过程中造成的污染问题主要有大气污染、废水污染、固体废弃物污染、生活垃圾污染和重金属污染。这些污染得不到及时有效处理, 可能会引发环境群体性事件等一系列社会冲突问题, 制约经济发展。因此, 如何达到经济发展的同时, 又要环境保护, 政府应不断加大在环境保护治理的投入。

此外, 政府与企业和社会组织建立一套协同治理模式, 将各个利益相关主体参与到城市化和环境保护中, 形成一种协同关系, 是解决城市化进程中经济发展和环境保护协同的最佳路径选择, 以达到环境与城市化系统的协调发展。

政府应加大对环境污染治理力度

广西在城市化进程中面临环境污染问题亟需解决, 政府应在制度上完善环保法规, 应不断加大环境保护支出。根据 (表6) 所示, 从2005年的103720.4万元增加到2011年的383198万元, 平均增长63.685%。环境保护支出 (表7) 所示, 2007年环保支出占财政支出为28593万元, 比重0.97%, 到2011年199312万元占财政支出比重2.67%。环保支出占财政支出比重在不断上升, 但相对与其他公共服务支持来看是很少的。因此, 政府应加大在环境污染治力度, 一是应不断提高环境保护支出占财政支出的比重, 优化环境污染治理投资结构, 重点治理污染源。

二是企业应树立环保意识, 形成一种企业文化, 引进国外先进技术, 把污染从源头上处理, 减少对周边环境的危害。

三是政府应加大对不遵守环境保护的污染企业处罚力度, 让污染企业意识到污染的成本高于遵守法规。

此外, 政府引进社会组织参与污染治理, 将一些项目进行外包给民营企业, 政府在政策和资金上支持。将公共服务外包, 从而减少治理成本, 更能增强环境保护公共参与力度。

表6 2005—2011年广西环境污染治理投资情况

(单位:万元)

数据来源:广西统计年鉴 (2005—2011年) 。

表7 2007—2011年广西财政支出与环境保护支出情况

(单位:万元)

数据来源:广西统计年鉴 (2005—2011年) 。

建立政府-环保NGO-企业联动模式

近几年城市化发展过程中, 由于工业污染引发的群体性事件愈演愈烈。其直接原因是工业污染导致民众生存环境受到污染。

例如, 2010年的广西靖西事件、2011年的浙江海宁事件、2011年的浙江德清事件, 这些事件反映的共同点是:企业长期污染, 地方政府和污染企业对利益受损的民众的合理诉求没有给予及时回应, 民众对政府失去信任, 同时也反映出由环境污染引发的群体性事件是一个由长期的积累、从量变引起质变的过程。

地方政府和企业的环保行为没有受到社会和民众的监督, 以致于环境群体性事件频发。而环保NGO作为非政府部门, 其特称是监督地方政府与企业履行环保行为, 为公众服务, 并参与环境群体性事件治理。一是与政府形成协同关系, 把环境群体性事件从源头上治理, 防止发生。另二是作为民众合理诉求的代理人, 及时向政府和企业反映民众合理诉求, 监督政府和企业履行环保行为。

因此, 建立政府—环保NGO—企业模式, 将三个主体协同联系, 在环境群体性发生时以及后续的治理具有可行性, 更能把环境群体性事件扼杀在源头上, 杜绝此类事件的发生。

构建公众参与环境保护协同治理机制

城市化进程中出现的环境问题主要有工业污染问题、生活垃圾处理问题和重金属污染问题, 政府在环境治理过程中, 单方面依靠政府是行不通的, 因为政府管理社会职能能力有限。

因此, 加强政府能力, 以政府为主导, 构建公众参与环境保护协同治理模式是必然趋势。首先, 加强环保教育, 提高公众环保意识。政府通过各种途径进行环保宣传, 使环境友好型社会理念深入人心, 提高公众的环保意识, 参与到环境保护中。其次, 健全公众参与环境保护相关法律法规。公众参与是环境友好型社会建设的有效保证。要真正实现公众参与, 实现经济与环境的可持续发展, 必须建立健全公众参与环境友好型社会建设的法律法规体系, 将公众参与环境保护法制化、制度化。要完善具体可行的法律程序, 对公众有效参与环境保护事务提供支撑保证。

最后, 吸引社会组织参与环保, 提高民间环保组织的作用。民间环保组织是环境保护重要力量之一, 政府应在制度上和资金支持民间环保组织的发展, 鼓励更多的民间环保组织发展, 并在制度上承认其合法地位, 让更多的民间组织参与到环境治理。构建公众参与环保平台, 使其在环保政策宣传, 参与环保测评和制定环保政策发挥更大的作用。

部分资料来源：张新文，张国磊，广西城市化发展与环境保护协同治理研究，农业现代化研究 2013,34(06),680-683