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今年10月23日，第十三届全国人民代表大会常务委员会第三十一次会议决定：授权国务院在部分地区开展房地产税改革试点工作，为期五年。本文就美国从土地财政转到房地产税的历史作简要回顾，以便帮助大家对实施房产税的理解。

1776年，北美对英国的战争取得了胜利，北美十三个殖民地正式独立成为美利坚合众国。 由于独立战争期间发行了大量国债，偿还债务和利息占用了大部分国家财政预算，国库严重亏空，财政入不敷出，联邦信用濒临崩溃。

1785 年和1787 年，国会先后出台了《关于西部土地测量和出售法令》和《西北法令》。 这两部法律规定，出售公共土地所得“用于偿还债务或者履行偿债业务……而且只适用于此类使用”。 基于此，1790 年联邦政府将地方州的战争债务揽过来，并承诺偿还所有债务。

但是，由于美利坚是以“私有产权”立国的国家，绝大部分土地掌握在私人手上，能卖的国有土地非常有限。所以，卖地还债一开始难以做到。但之后，一个偶然的事件促使美国国运发生了转机。

1、拿破仑的馈赠：开启路易斯安那的土地财政之路

在杰斐逊总统时期，法国拿破仑从西班牙手上取得了路易斯安那的殖民地，并控制了新奥尔良港口，如此相当于遏制住了美国密西西比河航运的出海口。

于是，杰斐逊总统派大使李维顿和门罗找拿破仑商谈，试图买下新奥尔良港口及周边土地。令杰斐逊没有想到的是，经过一年的谈判，原本寸土不让的拿破仑竟然决定将包括新奥尔良在内的整个路易斯安那地区，以1500万美元的价格卖给美国。

原来此时拿破仑决心与英国开战而无暇顾及北美，若将这块地出售正好能为战争筹款，同时也卖了个人情给美国。

起初杰斐逊授意购买新奥尔良的价码是两百万美元，而整个路易斯安那面积（214万平方公里）相当于上百个新奥尔良，却只要1500万美元，相当于每平方公里7美元，大约每英亩3美分。两位大使摸清拿破仑的盘算后当机立断地敲定了这笔购地买卖，并于1803年4月和法国签了购地条约。

联邦政府为了支付购地款，向外国银行借了不少钱，政府财政负担进一步加剧。于是，联邦政府决心盘活路易斯安那这片广袤之地，开启大规模卖地模式来偿还日益紧迫的巨额债务。

第二年，杰斐逊派遣刘易斯和克拉克组队，硬着头皮进入路易斯安那地区进行战略性勘探，绘制了详细的山川地貌以及矿产资源地图，同时摸清楚了西班牙、法国的遗留军事堡垒和印第安原住民区。

两年后，美国联邦军队进入该地区，对印第安原住民进行“说服教育”和“定点拆除”。接下来，美国联邦政府开始大规模拍卖路易斯安娜地区的土地。按照杰斐逊总统上台以后所制定的土地政策，购买土地的最低限度是160英亩，价格是1.64美元，购地者还可以获得一定的贷款。

这吸引了大量土地投机商抢购。投机商获得大块土地后切分为小块，又转手卖给置业者。随后，大批东部移民和欧洲移民进入路易斯安娜投资置业。如此，轰轰烈烈的西进运动开启了新移民们心中的美国梦。如今很多美国富豪家族的祖先就是这批新移民。

当然，最大的获益者当属美国联邦政府。美国政府规定，除创始十三州之外的新拓展的土地和新加入州的土地，都由联邦政府所有、管理和支配。除了土地财政外，政治也是西进运动的动力之一。杰斐逊派将西部州沦为农业州，扩大了该派在国会上的投票权。

之后，美国的领土不断扩张，从西班牙手上夺得弗罗里达，强迫英国签约将领土延伸至大西洋沿岸，在美墨战争后购买了墨西哥95万平方英里的国土，将国界线延伸至太平洋东岸，控制了加利福尼亚金矿。到1853年，美国国土面积达303万平方英里，比宣布独立时的版图增加了7倍多。

如此，联邦政府获取了大量领土支配权，并通过拍卖土地获得巨额出让金。当时，联邦财政第一大收入来源是关税，第二大则是土地出让金。这就是美国早期的土地财政。

到了1837年，联邦政府终于还清了所有的债务，而且国库中还有大量的盈余，巩固了联邦财政和国家信用。

2、1837年：土地财政推动下的房产投机泡沫

在土地财政的推动下，大量资金涌入房地产、铁路等领域，与此同时，政府颁布实施了自由银行法（设立银行的最低资本金下调至10万美元），大批商业银行快速兴起，并提供大量信贷，房地产价格疯狂上涨，市场投机趋于失控。

拉斯·特维德在《逃不开的经济周期》一书中生动地记录了这一场恐慌危机：

“1832年仅有5900万美元，到1836年已经疯涨到了14亿美元……大量的流动性是由那些新开的银行创造出来的……这些钱并没有投资到新兴产业，其中大部分都流进房地产业用于投机。”

“纽约所有东西的价格都高得离谱……房地产价格的快速飞涨并不限于纽约一个地方；芝加哥的土地价值也已经从1833年的156万美元涨到了1836年的不低于1000万美元。”

为了解决日益极端的人地矛盾，抑制疯狂的投机行为，联邦政府不断地下调单块土地拍卖起点的面积，由《1785 年的土地法令》的20480英亩，逐步下调至1796 年的640 英亩，再到1804年的160英亩，到1832年已下调到40英亩。

1836年7月，对纸币极为不信任且痛恨投机行为的杰克逊总统签署《铸币流通令》，规定大多数购买土地的交易必须采用黄金或白银支付。杰克逊希望以此来遏止全国的地产投机活动。

此时，联邦政府财政出现盈余，国会表决要求将财政盈余分配给各个州。根据该项决议，从1837年1月2日开始，联邦财政部每隔3个月就要从纽约的主要银行提取900万美元，然后将这些钱分配到各个州。

这一法令和财政部提取贵金属的做法，相当于直接抽走了市场的流动性，房地产和银行市场立即陷入紧缩。

联邦财政部提取第一笔900万美元时，推倒了第一块多米诺骨牌，接着恐慌与一系列的破产事件发生，房地产进入疯狂抛售的恶性怪圈，大量银行因挤兑而倒闭，1837年底，全美所有银行都停止了金币兑付，股票市场大跌，全美90%工厂停工，大量工人失业。这就是著名的“1837年美国大恐慌”。

“芝加哥一块土地在1836年曾经卖到11万美元，如今持续下跌，到1840年只要花100美元就能够卖到。由于地价下跌，那些购买了大片土地并将其分成更小的地块囤积起来的投机者开始认识到再也没有后续的购买者了。”

这一次大恐慌延续时间很长，从1837年开始暴跌，直到1842年也就是危机发生5年后，全美大部分房价才最终跌到谷底。

3、《宅地法》：终结联邦土地财政历史的法令

大恐慌导致全美房地产价格崩盘，市场交易几乎停滞，很多人失去了土地和房产，大量土地被荒废，到处是烂尾楼房与工地，基础设施和土地开发处于停滞状态。

为了激活土地市场，美国联邦政府颁布实施了一系列法令：

1841 年美国颁布了《优先购买权法案》，目的是使得占有并改良了国有土地的定居者，有权以低廉的价格，在没有竞争的情况下优先购买国有土地。这一法令赋予了定居者（低价）占有国有土地的权利，并催生了此后的《宅地法》。

1854年，美国国会通过《土地价格递减法》，该法律规定，针对上市多年而没有销售掉的土地，按与其上市时间成反比的规则重新核定新的上市价格，上市时间越长，出售价格越低。据统计，按此法令，美国共出售2600万英亩土地，平均每英亩的价格为0.32美元。该法案是此后免费对西部地区定居者提供宅地的一个过渡，有利于西部开发与普通定居者获得土地。

1861年美国内战爆发。第二年正当战争打得难分难解之时，林肯总统颁布了《宅地法》。

《宅地法》规定，凡一家之长或年满21岁、从未参加叛乱之合众国公民，在宣誓获得土地是为了垦殖目的并缴纳10美元费用后，均可登记领取总数不超过160英亩（1英亩=0.40公顷）宅地，登记人在宅地上居住并耕种满5年，就可获得土地执照成为该项宅地的所有者。

这部法令的颁布是出于战争需要，希望取得广大中下层民众的支持，保障军力的供给。但是，这部因战争而颁布的法律，实际上将大部分国有土地以近乎免费的方式分配给了新移民，这就直接终结了美国联邦土地财政的历史。从1862年至1900年，至少有六十万个迁入美国西部的家庭从中得到好处。黑奴只要帮助北方军队打仗，便可获得一定的土地，从而成为有财产的自由人。

1837年，国会表决要求将财政盈余移交给地方各州。如此，联邦政府缺乏获取土地财政的直接动力。而《宅地法》推动土地私有化后，地方政府也失去了攫取土地财政的条件。可见，土地私有化是终结美国土地财政的关键。

之后，联邦政府与地方政府优化财政分权，地方政府具备一定的税收权力和支出责任范围，可自主决定其预算支出规模与结构。在财政压力的驱使下，地方政府逐渐从房地产的转让环节转向保有环节征税，不动产税也由此诞生。

4、不动产税：关系地方收入及福利水平的重要税制

早在1818年，美国伊利诺伊州就开始实行一般财产税制度，对各类动产、不动产实行同一税率征收。

南北战争结束后，为了克服普遍存在的财政危机，各州政府开始引进不动产税，针对房屋和土地进行课税。

到了二十世纪初期，随着美国城市化进程的加速，各州及地方政府为了解决公共开支的问题，逐渐启动了一系列税收改革及平衡政策，开启了第一轮不动产税制度变迁。一方面推行低收入家庭和老年人的减免税收政策，另一方面针对拥有房产的高收入人群征收不动产税。

进入1970年代，美国各州再次大规模出台了新房产税政策，开启了房产税的第二轮制度变迁。期间最具有影响力的就是加州在1978年的第13号提案，该提案囊括了计税房价调整、交易环节减免重复征税、税收增长限制等方面，为其他各州重构房产税制度提供了蓝本。

如今，美国已经形成了一套较为完整的不动产税税收体系。美国不动产税，以土地、不动产及建筑为征收主体，具体税率及优惠政策由州、市政府根据各级预算制定。美国不动产税是一种典型的地方税制，由联邦和州立法，地方政府执行征收，目的是为各州及地方政府提供持续可靠的财政收入，从而为本地城市公共用品提供稳定的资金支持，主要用于提供消防、治安、道路交通、教育、环境改善等公共服务。

不动产税现已成为美国地方政府尤其是县区级政府的主要收入来源。根据美国统计局2015年统计报告的数据，不动产税约占地方财产税收入的75%。对于县、市镇、特区等地方政府来说，财产税的占比则较高，主要在50%-75%之间，其中特区更是高达约95%，几乎全部依赖于财产税。

在美国地方财政体系中，不动产税具有明显的强化趋势。美国统计局的数据显示，2002年以来不动产税占地方政府的税收收入不断提高，剔除联邦和州的转移支付收入后，不动产税约占总财政收入的50%左右。在新泽西州和密西西比州，2015年房产税收入占总收入高达90%以上。

目前美国全国的51个州在房地产的保有环节都开征了不动产税。税率按“以需定收”原则确定，各地差异较大，总体分布在0.2%～2.5%的区间之内。

不动产税已经成为了美国居民在住宅消费上的第二大支出，占家庭收入的比重在3%左右。据美国人口普查局主持的美国社区调查的数据显示，全美各州平均家庭房产税支出的中位数（按年度估算口径）由2007年的1838美元升至2016年的2340美元，在全美家庭收入中位数中的比重由3.66%逐渐攀升至3.96%。其中纽约州及其周边新泽西州的家庭缴纳的房产税最高，中位数超过7000美元，而密西西比、阿拉巴马等州最低，不到1000美元。

5、美国土地财政到房地产税演变的启示

从美国的历史至少我们可以得出以下两个结论：

一、房产税不一定能够挽救一个国家的财政危机，但是土地财政不利于经济可持续增长。

土地财政是一个国家在非常时期，如建国初期、债务如山，挽救财政危机，建立国家信用的一种紧迫手段。但是，仅此而已。

倘若像美国早期一个主体控制大部分土地，并以此来融资获得巨量的收入，会导致三大问题：一是土地垄断租金的出现——土地财政化，财政货币化；二是土地资源错配，降低土地利用率，形成人为的市场垄断；三是货币和银行信贷容易失控，资产泡沫膨胀，债务高企。

1837年美国土地财政下的房地产泡沫引发大恐慌，终结了这场30多年的土地财政盛宴，留下了惨重的历史教训。房地产泡沫破灭后，经济陷入长期萧条。直到11年之后，即1848年加州发现金矿，整体经济才开始好转，房地产才得以复苏。

二、土地财政是一种不可持续的透支方式，而房产税是一种长效机制。

一般而言，当经济在大发展，房地产在大开发时期，政府容易依赖于土地财政和间接税收，在土地出让金、房地产转让环节可以获得巨额财政收入。

但当经济进入稳定期，房地产从开发周期进入保有周期时，政府税收必须由间接税转向直接税（财产税、所得税）为主，如房地产保有环节的房产税。而我国保有环节税目前在整个房地产税收体系中仍处于边缘地位。

三、税制切换中的博弈冲突不可避免。

从发达国家的历史来看，从间接税转向以直接税为基础的完善税制，也都经历了比较漫长而艰难的阵痛期：

英国个税源于小威廉·皮特时代的1798年“三部合成捐”，几度兴废，直到1874年威廉·格拉斯顿任首相时，才在英国税制中固定下来，其间长达80年。

德国从1808年普法战争失败开始，经历长达80余年，到1891年首相米魁尔颁布所得税法，个税制才正式建立。

美国在1861年南北战争爆发后开征所得税，1872年废止。总统塔夫脱再提个税开征，被最高法院宣布违宪。直到1913年第16条宪法修正案通过，个税才得到确认。

来源： 智本社

编辑：胡珊毓

审核：夏 雨

第三期双碳能力建设培训“零碳精英班”圆满落幕

10月22日，为期三天的双碳能力建设培训“零碳精英班”三期圆满落幕。本次培训由上海社科院绿色数字化发展研究中心领衔主办，全国碳市场交易系统的建设、运行和维护单位——上海环境能源交易所——全程指导和监督，上海产业转型发展研究院具体承办。

在双碳目标的大背景下，许多企业开始意识到培养一批了解碳市场相关政策、掌握碳排放核算核查技术和碳市场交易规则人才的重要性，仅“零碳精英班”三期就吸引了来自上海电力股份有限公司、绿城中国建研中心、深圳市交通公用设施建设中心、上海造币有限公司、苹果采购运营管理（上海）有限公司、上海申服信息科技有限公司、上饶市市域旅游轨道投资有限公司、法拉第能源科技（上海）有限公司、上海有孚网络股份有限公司等近七十余家企事业单位的百余名学员参加。

学员都是各行各业的高级人才，本次培训班的讲师阵容自然也不简单。在三天的紧张培训中，来自上海环境能源交易所、复旦大学可持续发展研究中心、上海市节能减排中心、阳光时代律师事务所等机构的七位资深专家系统讲授了碳市场原理、政策及国内外发展，全国碳市场总量设定及配额分配制度，碳排放监测、报告与核查体系及企业数据监测、报送，碳市场交易规则及市场运行，碳金融市场概述与主要产品解析，碳交易合规风险、碳资产管理制度与监督等七门专业课程。

经过系统学习以及四个科目和模拟碳交易的严苛考试后，百余名学员顺利获得了由上海环境能源交易所颁发的全国碳排放权交易市场碳排放交易员证书。这些获得证书的学员也自动进入上海社科院绿色数字化发展研究中心及上海产业转型发展研究院联合建立的双碳人才数据库，未来或将成为中国碳达峰、碳中和伟大事业的中坚分子。

目前，双碳能力建设培训“零碳精英班”第四期定于11月25日-27日开班，欢迎报名↓↓↓

主题：“30·60”引领绿色低碳循环发展

时间：2021年11月25日-27日

地点：上海社科院研究生院 柳州路993号

附件1：

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