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自去年以来，国家发改委数次发声严控高铁、市域铁路、地铁等轨道建设。

而在为城市轨道交通建设“降温”的大环境下，近日，中国经营报发表文章，表示“十四五”期间，国家发改委将进一步细化城轨审批条件。

其中所给出的诸多限制条件，为西安城市轨道交通建设的未来增加几分悬念。

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提高城轨审批门槛

中国经营报在文章中援引的是一位中国城轨行业人士，该人士透露了十四五期间国家发改委对城轨审批建设的三条要求。

首先是地铁审批条件上：

“十四五”期间，国家发改委将进一步细化城轨审批条件，不受理不具备条件的城市和一般地级市的首轮建设规划；同时规定开通运营三年后客流不达标的，不能上报新一轮建设规划。这预示着，未来城轨审批或将进一步趋严。

不受理首轮地铁规划和要求客流达标这两项条件，并不令人意外。

实际上，在今年5月底时，湖南发改委在回复网友提问时，就已经表示“考虑到城市轨道交通建设投入巨大，为切实防范化解地方政府隐性债务，国家当前严控城市轨道交通建设，已不再受理启动城市轨道交通建设规划的申请，已有在建项目的城市也从严控制新一轮建设规划审批。”

随后，在掀起讨论之后，湖南发改委迅速对这一回复进行了修改并重新公示，删除了上述蓝字划线部分。

而早在2018年7月发布的《关进一步加强城市轨道交通规划建设管理的意见》（国办发〔2018〕52号，以下简称52号文件）之后，再未有新增城市首轮城市轨道交通的批复，更多的是对已有地铁城市二轮、三轮等规划的批复。

本次中国经营报文章中透露的信息也再次证实了湖南发改委透露内容的真实性，并进一步对外公布了条件细节。

显然，国家发改委希望借此规定督促各地方可以实事求是、量力而行，规划建设与城市发展水平相适应的城市轨道交通，实现城市可持续发展。

因此，这一条件的限制对象还是过去数年被屡次点名的三线城市，以及经济发展实力弱的省会、首府城市。

而西安作为千万级别人口城市、GDP万亿级城市，并且地铁客流屡创新高，客流强度长期居于全国前列。因此，对于西安来说，继续进行地铁建设有充足的必要性和可行性，受政策的影响相信也会小得多。

现阶段申报建设地铁的客流条件为：

拟建地铁线路初期客运强度不低于每日每公里0.7万人次，远期客流规模达到单向高峰小时3万人次以上。

目前，在今年14号线全线正式开通之后，西安地铁运营里程长度共计258千米，实现“8线运营、7线共建”的地铁新时代。

据交通运输部9月城轨数据显示，西安以排名12的运营里程，完成客运量排名第7的数据。

2021年9月城市轨道交通运营数据速报部分数据

而新近发布的《城市轨道交通蓝皮书：中国城市轨道交通运营发展报告(2020~2021)》显示，2020年西安地铁线网平均客运强度达1.04万人次/(公里·日)，远超当年0.45万人次/(公里·日)的全国城市轨道交通平均客运强度。

其中，单线客运强度排名中，西安地铁2号线以2.51万人次/（公里·日）位居第四，前三依次为广州地铁1、2、5号线。

图片来源：西安地铁

显然，对西安来说，客流强度从来都不是限制条件，反而是催促城轨建设跟上城市发展和人口需求的一道紧箍咒。

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低运量轨道提高门槛

随着地铁三期规划全面开工建设，西安在规划和建设的城市轨道交通形式越来越多，轻轨、市域快速轨道、智轨专线等等出现在西安轨道交通体系中，西安进入轨道交通多元化发展阶段。

中低运量的轨道交通能帮助各区域有效提高区域空间发展，连接产业布局，改善区域交通。

去年曝光的《关中城市群核心区城市轨道交通线网规划修编》中，西安规划建设16条中低运量局域线，编号为L1~L16号线，总里程258.5公里。

但在本次透露内容中，对于低运量轨道交通项目，中国经营报文章称：

原则上低运量轨道交通项目直接工程投资，也就是工程费用和车辆购置费，不得超过1亿元/公里，初期客流强度不得低于0.1万人次/公里日。

对不满足条件的项目，要反复论证，才能开展审批程序，相关情况要提前报国家发改委。

低运量轨道交通项目建设期总投资中的财政资金比例不得低于80%。对项目所在地列入债务风险预警和隐性债务风险等级较高的市县区应暂停项目审批。

在九月时，国家发改委已经回复对于云巴、空铁这类低运量轨道交通的审批，国家层面正在统筹研究相关政策。并要求从严把控工程造价和客流水平。

如今风声已现，这条限制确实也为西安规划中低运量轨道上了道门槛。

此前，业内从运能、投资、技术规格等角度看待中低运量的制式标准是：

大运量标准：A型路权（独立），运量在30000人/小时以上。地铁工程平均综合造价已经提升至每公里7-10亿。

中运量标准：A、B型路权，运量8000-30000人/小时，工程造价2.0~3.5亿/km，可采用APM或跨座式单轨等制式。

低运量标准：B、C型路权，运量10000人/小时以下，工程造价1.0~2.0亿/km，可采用小型APM、智轨、现代有轨电车、“云巴”等制式。

对西安来说目前规划的中低运量局域线，布局在高新等主城区或人流量大景区的线路，客流强度上完全可以超过本次限制。

但造价上划出的这条线着实让人为难。

以编号为L3的线路高新区有轨电车试验线举例。

西安高新区有轨电车试验线，全长17.202km，建设投资约24亿元 ，在车辆编组方面，初、近期会采用3模块编组，远期将采用4模块。

其中，编组3模块载客量(定员)210人/列，4模块载客量(定员)280人/列。初、近、远期均采用单一交路运行，初期高峰小时发车15对，近期高峰小时发车26对，远期高峰小时发车30对，初期配属车辆26列/78辆。

该线路每公里建设费用按照公布数据计算已经超过1亿元/公里的限制，当然沿线大量居民区和产业聚集区所提供的客流强度也远超限制。

对于其他未上报的西安其他中低运量线路来说，这一限制将制约布设在非主城区位置的线路，如规划中的白鹿原有轨电车项目、华清池至兵马俑旅游轨道项目。

对他们来说，可能需要重新调整轨道交通模式，或阐述清楚现实因素，以期获得审批。

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严控城轨投资债务风险

本次透露的消息中，最重要的还是国家发改委在“十四五”期间将严控地方政府因城轨投资所带来的债务风险。

规划期内项目政府出资占市本级和区级一般公共预算收入之和的平均比例不得超过5%。

对市本级隐性债务风险等级处于红色区域的，或轨道交通剩余负债占当年市区一般公共预算收入比例超过300%的，暂停受理新一轮建设规划或新增投资的规划调整。

城市轨道交通项目经过的所有区级政府隐性债务风险等级不得处于红色区域。

2018年时，西安就因为政府债务率未能在当年获得地铁三期规划批复。

近年来西安财政收入有了显著提升，2019年西安财政总收入首次突破1500亿元大关，其中一般公共预算收入超过700亿元。2020年，西安财政总收入1541.5亿元，其中一般公共预算收入724.14亿元。

但2019年底西安市地方政府债务余额达到2648亿元；截至2020年9月，西安市地方政府债务余额为2752.74 亿元。

负债率依然是个问题。

根据去年年底透露的2021年西安市级重点项目740个建设情况显示，今年西安地铁计划建设8条地铁，年度投资额约178.5亿元。

西安对地铁的投入依旧坚定，并在9月开启地铁四期前置研究项目的招标，谋划12条城市轨道交通线路及4条支线，总里程833公里。

那么将如何解决债务问题这道红线呢？

据了解，西安7月印发《西安市政府投资管理实施细则》，《细则》明确，政府投资应当坚持量力而行，充分考虑地方财政承受能力和政府投资能力，严格落实项目建设条件，区分轻重缓急、科学有序推进，严禁建设政绩工程、形象工程，坚决防范化解地方政府隐性债务风险。

政策限制是一方面，另一方面则需要通过招商引资，培育本地产业来促进政府财政收入增长，在根本上维系好债务风险。

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国家继续收紧轨道交通建设批复已经是可预见的趋势，但同时在重点城市群、都市圈继续推进核心城市及其周边区域的轨道交通建设也是现阶段及未来必须观察到的现实。

面对全新考验，西安需及时应对，适当调整，尽快修编上报，不要让城市发展长久等待轨道批复建设。

主笔：解革

审核：Lyna

监制：号称嬉皮

部分图片来源于网络

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