整治顽瘴痼疾,维护司法公正

　　最高人民法院、最高人民检察院、司法部相关部门负责同志就《关于建立健全禁止法官、检察官与律师不正当接触交往制度机制的意见》和《关于进一步规范法院、检察院离任人员从事律师职业的意见》答记者问

　　整治顽瘴痼疾,维护司法公正

日前,经全国政法队伍教育整顿领导小组审议通过,最高人民法院、最高人民检察院、司法部联合印发了《关于建立健全禁止法官、检察官与律师不正当接触交往制度机制的意见》《关于进一步规范法院、检察院离任人员从事律师职业的意见》,最高人民法院、最高人民检察院、司法部相关部门负责人就两个《意见》回答了记者的提问。

问:请介绍两个《意见》出台的背景和意义。

　　答:法官、检察官与律师都是社会主义法治工作队伍的重要组成部分,是全面依法治国的重要力量。党的十八大以来,习近平总书记对建设德才兼备的高素质法治工作队伍多次作出重要指示,对规范法官、检察官与律师接触交往提出明确要求,为加强法官、检察官和律师队伍建设指明了方向,提供了根本遵循。为认真贯彻落实习近平总书记重要指示精神,在中央政法委的领导下,2015年最高人民法院、最高人民检察院、公安部、国家安全部、司法部等部门联合出台了《关于进一步规范司法人员与当事人、律师、特殊关系人、中介组织接触交往行为的若干规定》,划定了法官、检察官等司法人员与律师接触交往的底线红线。最高人民法院、最高人民检察院、司法部先后就法院、检察院领导干部和审判、执行、监察人员任职回避,规范法官、检察官与律师接触交往,加强律师执业监管等出台了一系列规范性文件,取得了积极成效。但从近年来查处的一些司法人员违纪违法案件看,法官、检察官与律师不正当交往问题依然突出,严重损害了法官、检察官和律师队伍形象,严重影响了司法公正和司法权威。今年,党中央决定开展全国政法队伍教育整顿,把“法院、检察院离任人员违规从事律师职业、充当司法掮客”作为政法系统“六大顽瘴痼疾”之一,开展重点整治。为健全完善禁止法官、检察官与律师不正当接触交往,规范法院、检察院离任人员从事律师职业相关制度机制,推动长效长治,实现标本兼治,织密织牢制度笼子,司法部会同最高人民法院、最高人民检察院研究制定了《关于建立健全禁止法官、检察官与律师不正当接触交往制度机制的意见》(以下简称《禁止不正当交往意见》)《关于进一步规范法院、检察院离任人员从事律师职业的意见》(以下简称《规范离任人员从业意见》),进一步细化了法官、检察官与律师接触交往负面清单,健全了禁止不正当接触交往的工作机制,完善了法院、检察院离任人员在律师事务所从业制度机制。两个《意见》的出台是深入贯彻习近平法治思想、推进全面依法治国、落实全面从严管党治警的客观要求,是全国政法队伍教育整顿的重要制度成果,对于全面加强法官、检察官与律师队伍建设,构建法官、检察官与律师“亲”“清”关系,共同维护司法廉洁和司法公正,更好地肩负起推进全面依法治国的职责使命,具有重要意义。

问:制定两个《意见》的总体思路是什么?

　　答:制定两个《意见》坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导,深入学习贯彻习近平法治思想和习近平总书记“七一”重要讲话精神,认真贯彻落实习近平总书记关于政法队伍建设和律师工作的重要指示精神,坚持科学谋划、顶层设计,坚持分类施策、标本兼治,既立足解决当前最突出最迫切的问题,务求对症施治,又着眼健全完善长效机制,力争抓源治本。

一是坚持政治统领,突出方向性。两个《意见》深入贯彻习近平法治思想,坚持党的领导,坚持中国特色社会主义法治道路,落实防止干预司法“三个规定”,对规范法官、检察官与律师接触交往和法院、检察院离任人员从事律师职业作出全面系统的规定,有利于打造忠诚干净担当的政法铁军和建设政治坚定、业务精湛、维护正义、恪守诚信的高素质律师队伍,努力让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义。

二是坚持整治顽疾,突出导向性。法官、检察官与律师不正当接触交往是影响司法廉洁公正的“毒瘤”,直接侵蚀司法权威和公信力,减损人民群众的法治获得感。从近年来发生的典型案例看,律师“围猎”司法人员、进行利益输送的有之,司法人员为律师介绍案源、主动“权力寻租”的有之,法院检察院离任人员为不正当接触交往牵线搭桥、充当司法掮客的有之,造成了恶劣社会影响,人民群众反映强烈。两个《意见》直指当前法官、检察官与律师接触交往最突出的问题,彰显了强化正风肃纪、整治顽瘴痼疾、维护司法公正的坚定决心。

三是坚持问题导向,突出针对性。2020年,司法部会同最高法、最高检组成联合调研组,到全国10个省(市)开展了司法人员与律师不正当接触交往专题调研。从调研情况看,当前法官、检察官与律师不正当接触交往的手段更加多样,利益输送的形式更加隐蔽,线索发现难、问题界定难、有效查处难的问题比较突出。两个《意见》坚持问题导向,针对正当交往与不正当交往边界不清、不正当接触交往发现监测查处机制不健全、法院检察院离任人员从业限制制度不完善等问题,着力堵塞管理漏洞、完善制度规范、健全工作机制。

四是坚持系统集成,突出实效性。两个《意见》对近年来各地各部门贯彻落实防止干预司法“三个规定”的典型做法、去年全国政法队伍教育整顿试点的有益探索以及第一批政法队伍教育整顿的创新实践,进行了充分吸收和系统集成,既体现了《法官法》《检察官法》《律师法》《公务员法》的现有规定,又衔接了近年来加强公职人员管理、强化廉洁纪律、规范律师执业等最新要求,该明确的明确,该细化的细化,力求易于操作、务实管用。

问:两个《意见》适用于哪些人员?

　　答:2015年出台的《关于进一步规范司法人员与当事人、律师、特殊关系人、中介组织接触交往行为的若干规定》和相关部门的实施细则只适用于法院、检察院依法履行审判、执行、检察职责的人员和律师。但从近年来发生的典型案例看,有的法院、检察院的司法行政人员以及律师事务所行政人员、“法律顾问”往往成为充当司法掮客、实施“隐名代理”的重要角色。为此,《禁止不正当交往意见》明确规定,该《意见》既适用于各级法院、检察院依法履行审判、执行、检察职责的人员和律师,也适用于法院、检察院的司法行政人员以及律师事务所行政人员、“法律顾问”。《规范离任人员从业意见》适用于所有从法院、检察院离任且在离任时具有公务员身份的人员,不限于法院、检察院领导干部,也不限于法官、检察官,离任包括退休、辞去公职、开除、辞退、调离等情形;在律师事务所执业的专兼职律师和行政人员、“法律顾问”也纳入《规范离任人员从业意见》规范对象。

问:《禁止不正当交往意见》对于完善禁止法官、检察官与律师不正当接触交往的制度机制,提出了哪些举措?

　　答:《禁止不正当交往意见》一方面强化制度供给,织密扎牢禁止法官、检察官与律师不正当接触交往制度的笼子,在补短板、堵漏洞上下功夫,一方面注重长效常治,健全完善禁止不正当接触交往的工作机制,让相关制度真正长出牙齿、发挥作用。

在完善制度上,《禁止不正当交往意见》结合近年来法官、检察官与律师不正当接触交往新的表现形式,在防止干预司法“三个规定”基础上,以负面清单形式详细列举了7种不正当接触交往行为。一是禁止私下接触。严禁法官、检察官在案件办理过程中,非因办案需要且未经批准在非工作场所、非工作时间与辩护、代理律师接触。二是禁止插手案件。严禁法官、检察官为律师或者律师事务所请托说情、打探案情,为案件承办法官、检察官私下会见案件辩护、代理律师牵线搭桥,违规为律师或者律师事务所转递涉案材料、泄露案情、出具专家意见等。三是禁止介绍案源。严禁法官、检察官为律师介绍案件,为当事人推荐、介绍律师,要求或者暗示当事人更换符合代理条件的律师等。四是禁止利益输送。严禁法官、检察官向律师索贿、接受律师行贿,索取或者收受律师借礼尚往来、婚丧嫁娶等赠送的各类财物,向律师租借房屋、交通工具或其他物品,接受律师吃请、娱乐等可能影响公正履行职务的安排等。五是禁止不当交往。严禁法官、检察官非因工作需要且未经批准,擅自参加律师事务所或者律师举办的讲座、培训、论坛、开业庆典等活动。六是禁止利益勾连。严禁法官、检察官与律师“合作”经商办企业,默许纵容其配偶、子女及其配偶在律师事务所担任“隐名合伙人”、违规取酬,向律师或律师事务所放贷收取高额利息等。七是设置兜底条款。严禁法官、检察官与律师进行其他可能影响司法公正和司法权威的不正当接触交往行为。同时,对严禁律师事务所及其律师从事与上述行为相关的不正当接触交往行为作出明确规定。

在健全机制上,《禁止不正当交往意见》从健全不正当接触交往监测发现查处机制、加强司法监督制约机制、强化律师执业监管机制、推动正当接触交往机制等四个方面,力求打造严禁不正当接触交往的监管闭环。一是健全不正当接触交往监测发现查处机制。为解决不正当接触交往监测难、发现难、查处难问题,《意见》明确提出要建立健全动态监测机制、线索移送机制、联合查处机制。各级法院、检察院和司法行政机关要依托信息化手段,对法官、检察官承办的案件在一定期限内由同一律师事务所或者律师代理达到规定次数的启动预警机制,除非有正当理由排除不正当交往可能的,依法启动调查程序。各级法院、检察院和司法行政机关、律师协会发现不正当接触交往问题线索的,应当按照规定及时将涉及法官、检察官和律师的问题线索移送相关法院、检察院、司法行政机关或者纪检监察机关。各级法院、检察院与司法行政机关可以组成联合调查组,对不正当接触交往问题共同开展调查,对查实的问题分别依法依规依纪作出处理。此外,《意见》还对加强法官、检察官和律师职业道德培训和警示教育作出了规定。二是加强司法监督制约机制。各级法院、检察院要完善司法权力内部运行机制,防止法官、检察官滥用自由裁量权。强化内外部监督制约,将法官、检察官与律师接触交往纳入司法巡查、巡视巡察和审务督察、检务督察范围。严格落实防止干预司法“三个规定”月报告制度,及时发现违纪违法线索。三是强化律师执业监管机制。各级司法行政机关要加强律师和律师事务所年度考核、完善律师投诉查处机制等,强化日常监督管理。加快律师诚信信息公示平台建设,及时向社会公开律师与法官、检察官不正当接触交往受处罚处分信息,强化社会公众监督。规范律师风险代理行为,避免风险代理诱发司法腐败。压实律师事务所监管责任,对律师事务所指使、纵容或者放任本所律师及“法律顾问”、行政人员与法官、检察官不正当接触交往的依法依规处理。四是推动正当接触交往机制。在禁止法官、检察官与律师不正当接触交往的同时,《意见》也对建立健全推动正当接触交往机制提出了明确要求,包括加强律师执业权利保障,落实听取律师辩护代理意见制度,最大限度减少不正当接触交往空间;通过同堂培训、联席会议、学术研讨、交流互访等方式,为法官、检察官和律师搭建公开透明的沟通交流平台;探索建立法官、检察官与律师互评监督机制,推荐优秀律师进入法官、检察官遴选和惩戒委员会,支持律师担任人民法院、人民检察院特邀监督员,共同维护司法廉洁和司法公正。

问:《规范离任人员从业意见》主要从哪些方面对法院、检察院离任人员从事律师职业作了进一步规范?

　　答:《规范离任人员从业意见》依据《法官法》《检察官法》《律师法》《公务员法》和中组部关于规范党政领导干部在企业兼职(任职)、公务员辞去公职后从业等相关规范性文件,对法院、检察院各类离任人员到律师事务所从业的限制性规定予以明确,厘清从业界限,实现政策衔接。主要从以下四个方面进行了规范:

(一)重申一般性从业限制。依据《法官法》《检察官法》《律师法》,结合最高人民法院关于适用《中华人民共和国刑事诉讼法》的解释相关规定,明确各级法院、检察院离任人员在离任后二年内,不得以律师身份担任诉讼代理人或者辩护人;各级法院、检察院离任人员终身不得担任原任职人民法院、人民检察院办理案件的诉讼代理人或者辩护人,但是作为当事人的监护人或者近亲属代理诉讼或者进行辩护的除外。

(二)对三类离任人员作出具体规定。依据《公务员法》《律师法》和中组部《关于进一步规范党政领导干部在企业兼职(任职)问题的意见》(以下简称“中组发【2013】18号”文件)等,对被开除、辞去公职、退休三类离任人员从业限制作出具体规定。一是被开除人员。《律师法》第七条规定,对被开除公职人员,不予颁发律师执业证书。本着从严的原则,《规范离任人员从业意见》在上述规定基础上,禁止法院、检察院被开除公职的人员在律师事务所从事任何工作。二是辞去公职人员。《公务员法》第一百零七条对公务员辞去公职后从业作出了限制性规定。依据该规定,结合法院、检察院辞去公职人员实际,《规范离任人员从业意见》明确,辞去公职的法院、检察院领导班子成员,四级高级及以上法官、检察官,四级高级法官助理、检察官助理以上及相当职级层次的审判、检察辅助人员在离职三年内,其他辞去公职的法院、检察院工作人员在离职二年内,不得到原任职法院、检察院管辖地区内的律师事务所从事律师职业或者担任“法律顾问”、行政人员等,不得以律师身份从事与原任职法院、检察院相关的有偿法律服务活动。三是退休人员。党的十八大以来,中组部等有关部门先后就党政领导干部退休后在企业兼职(任职)出台了一系列规范性文件,2018年修订的《公务员法》也作出了相关规定。但实践中,仍有一些法院、检察院退休人员违规从事律师职业或者担任律师事务所“法律顾问”、行政人员,利用原职务的影响和便利进行利益输送、影响案件依法办理。为此,《规范离任人员从业意见》明确,法院、检察院退休人员到律师事务所从业的,除依据《公务员法》第一百零七条执行与上述辞去公职人员相同的从业限制规定外,还应当严格执行“中组发【2013】18号”文件的规定和审批程序,并及时将行政、工资等关系转出法院、检察院,不再保留机关的各种待遇。

(三)推动建立“双向预警”机制。实践中,法院、检察院和司法行政机关对离任人员在律师事务所从业信息掌握不对称问题比较突出,司法行政机关对法院、检察院离任人员情况不完全掌握,法院、检察院对离任人员在律师所从业情况也不完全掌握,导致这类人员经常处于监管“真空”。对此《规范离任人员从业意见》提出,法院、检察院与司法行政机关要建立离任人员信息库和离任人员在律师事务所从业信息库,司法行政机关要依托离任人员信息库,加强对法院、检察院离任人员申请律师执业和实习登记的审核把关,法院、检察院要依托离任人员在律所从业信息库,加强对离任人员违规担任案件诉讼代理人、辩护人的甄别、监管。

(四)健全离任人员在律所从业监管机制。《规范离任人员从业意见》对建立健全离任人员从业报告审核和谈话提醒机制、离任人员从业监管机制、违规从业定期清理机制等提出了明确要求。一是健全离任人员从业报告审核和谈话提醒机制。法院、检察院工作人员拟在离任后到律所从业的,应当及时报告从业去向,并对遵守从业限制规定作出承诺。司法行政机关和律师协会应当加强对法院、检察院离任人员申请律师执业的审核把关,就申请人是否存在不宜从事律师职业的情形征求原任职法院、检察院意见。法院、检察院和司法行政机关应当对从事律师职业的离任人员进行谈话提醒。二是健全离任人员从业监管机制。各级法院、检察院发现担任诉讼代理人、辩护人的律师违反离任人员从业限制规定的,应当通知当事人更换诉讼代理人、辩护人,并及时通报司法行政机关。司法行政机关要加强对离任人员在律所从业的监管,通过投诉举报调查、“双随机一公开”抽查等方式,及时发现违法违规问题线索并依法处理。压实律师事务所监管责任,对律所接收不符合条件的离任人员到本所执业或工作,或者指派本所律师违反从业限制规定担任诉讼代理人、辩护人的,由司法行政机关依法依规处理。三是健全违规从业人员定期清理机制。法院、检察院和司法行政机关要定期对离任人员违规从业情况开展核查,分门别类进行清理。对法院、检察院离任人员违规从事律师职业或者担任律师事务所“法律顾问”、行政人员的,司法行政机关应当要求其申请注销律师执业证书、与律所解除劳动劳务关系,或者依法注销其执业证书或者责令律所与其解除劳动劳务关系。对于《规范离任人员从业意见》印发前已经在律师事务所从业的法院、检察院退休人员,按照“中组发【2013】18号”文件相关规定处理。

问:下一步贯彻落实两个《意见》有何考虑?

　　答:贯彻落实好两个《意见》是政法队伍教育整顿的重要任务,是坚决整治顽瘴痼疾、维护司法廉洁公正的关键举措,需要各相关方面通力配合、协同推进,确保两个《意见》落到实处、见到实效。为此,要重点做好以下工作:

一是组织学习宣传。各级法院、检察院和司法行政机关要把学习贯彻两个《意见》纳入政法队伍教育整顿和律师行业突出问题专项治理总体部署,切实加强政策解读和宣传报道,组织广大法院、检察院工作人员和广大律师认真学习、深刻领会两个《意见》精神实质、重要举措和工作要求,切实把思想和行动统一到党中央决策部署和两个《意见》要求上来,不断强化政治自觉、思想自觉和行动自觉。

二是严肃查处清理。各级法院、检察院和司法行政机关要按照两个《意见》精神和要求,对政法队伍教育整顿和律师行业突出问题专项治理中发现的法院、检察院工作人员与律师不正当接触交往问题,依法严肃调查处理,适时发布典型案例,向社会释放整治顽疾的强烈信号,形成严禁不正当接触交往的高压态势。同时,对法院、检察院各类离任人员违规从事律师职业或者担任律所法律顾问、行政辅助人员的,要区分情况、把准政策,分门别类开展清理。在清理工作中,各级法院、检察院和司法行政机关要密切沟通协作,共同做好政策释明、出具证明、衔接协调等工作。

三是形成工作合力。制度的生命在于实施。要推动两个《意见》真正落实落地,建立健全相关工作机制是关键。无论是健全禁止不正当接触交往机制,还是完善规范离任人员从业限制机制,都需要各级法院、检察院与司法行政机关齐抓共管、上下贯通、协调联动。各级法院、检察院和司法行政机关要充分依托联席会议、定期会商等平台,加强沟通协调、信息互通,共同推动完善相关工作机制,落实落细两个《意见》各项制度规定,真正形成监管合力,将制度优势转化为治理效能。