进入新世纪之后的深圳，发展高新技术产业几乎成为一种宗教。当然这是一种逐步宗教化的过程。在这个过程中，政府对自己的角色纠结不已。

一

也许系列进程的第一步应追溯到1999年的高交会。

对于深圳举办首届高交会的经过，好些人写过追述创办过程的文章，好几位领导说这是他的功劳。这对本文来说不重要，重要的是，首届高交会打破了此类展会活动一般都只有副总理级别的领导人出席的惯例，时任总理亲自出席首届高交会开幕式并宣布开幕，规格之高，使高交会一举成为全国性展会（当然比尔盖茨发表主题演讲也很吸睛），而且还第一次把深圳过去这些年发展高科技的成就，凸显在世人面前。深圳牛刀小试，居然就一举成名，可谓尝到了郑智甜头。

但是2001年科网泡沫的破灭，给深圳带来的冲击也是不可小视的。既包括政府侧，也包括企业侧。

本来在2001-2003年，是深圳城市发展史上的一个低潮阶段，吾友呙中校于2002年初发表了《深圳你被谁抛弃》一文，“抛弃论”在深圳引起强烈共鸣，导致时任深圳市长于幼军主动与呙中校见面，打消深圳市民的疑虑。

深圳这个城市确实在1999-2002年这几年里和华为这间公司一样，陷入了一个低谷。这个低谷其实更多表现在政策层面，而且更主要是表现在与金融有关的领域。当时被拿来说明深圳陷入低谷的事实主要有：

其一，1998年11月，中国人民银行进行了大区行改革，省级分行被9个大区分行、2个管理部取代，九大区分行分别是：天津、沈阳、上海、南京、济南、武汉、广州、成都、西安，两个营业管理部分别在北京和重庆。改革名为打破行政权力对金融的干预，但却并没有遵循市场规律，金融业务远远重过一半以上的大区的深圳市没有设立营业管理部，而金融业务规模远远小于深圳的重庆直辖市却设立直属于央总行的营业管理部，这显然仍然是行政思维。作为三个全国性金融中心之一、中国重要的金融创新中心，却仅设了一个归属于广州大区分行的深圳支行。后经深圳市争取，才将深圳中心支行归央总行直管。

其二，从2000年10月起，深圳证券交易所停发新股（IPO）。筹资能力是一个交易所的核心功能，此功能被抽掉，对深圳金融业是重大打击。尽管据说此举是深圳为争取创业板落户而开出的对价，但IPO被停，创业板却遥遥无期，到2001年11月，高层更直接宣布暂停创业板的筹备工作。

其三，2002年10月，上海黄金交易所开业。而黄金加工量占全国约60%、黄金交易量占全国市场70%的深圳却想要争取设一个分所而不得。

其四，在高新技术产业领域，2001-2003年是以台湾企业为代表的全球半导体大厂布局中国大陆的高潮期，北京、上海两个城市为争取这些IC大厂落户使出全身解数，并迅速成为中国两个半导体制造中心，然而在这一轮竞争中，深圳也努力去争取，却颗粒无收。这让以中国高科技产业中心自居的深圳倍感失落。华为、中兴要迁往上海的传言因此让深圳人颇有焦虑之感。

其五，2001-2004年，深圳的社会治安陷入狂乱的窘境，2003年全年深圳“两抢（抢夺、抢劫）案件”发案竟然达到8万多起。全城人心惶惶。深圳明星城市的光环黯然失色。

2003年7月，高层到深圳调研，并派调研组在深圳作数月的调查，解决深圳发展中面临的瓶颈问题。在这过程中，发现深圳的科技创新已有了不小的成就，于是到2004年之后，深圳科创遂在中央层面引起高度重视，并为自己赢得了命运转机。

2004年是上任执政的第二个年头，在这一年里，高层多次视察中国科学院，听取中科院对国家中长期科技规划的战略研究报告。

最为重要的是，2004年12月召开的中央经济工作会议上，强调“把提高科技自主创新能力作为推进结构调整和提高国家竞争力的中心环节，把推动科技自主创新摆在全部科技工作的突出位置，提高我国科技自主创新能力，加快建设中国特色国家创新体系。”

在密集的信息传递出来之后，当时科技局副局长周路明就敏锐地判断：深圳有戏了。因为国家只要重视科技自主创新，深圳模式就将会获得国家创新体系中的重要地位。

2005年的演变也正符合了他的判断。如果说2005年之前就科技创新，深圳市与中央政府的沟通互动，还更多是深圳寻求中央部委支持和肯定，将中央部委的资源视作深圳发展高科技产业重要的外部环境，并竭力向有关中央部委推销深圳的自主创新和高科技发展模式。那么在进入2005年之后，就进入了一个中央政府更加主动积极的时期，在最高决策层的驱动下，相关的中央部委必须积极行动，为落实决策层的战略意图而设计工作方案，在这个时候，深圳的价值就突显出来了。

深圳政府及其主政官显然也不会轻易放弃这样千载难逢的政治机遇。刚刚于2005年5月升任市委书记的李在其就职演说上发表了“改革开放创新是深圳的根、深圳的魂”的著名演说之后，在深圳经济特区25周年之际，提出总结25年来建设特区的经验、教训，对深圳城市定位进行反思。作为反思的成果之一，市委书记李鸿忠在2005年8月5日《人民日报》头版发表《实施自主创新战略，建设创新型城市》署名文章，抓取到了深圳近20年发展高新技术产业并探索建立区域创新体系诸种努力成果的理论命名权。

在这篇文章中，李代表深圳提出了以下重要的论断：

“实施自主创新战略，就是牢固树立以我为主的思想，以掌握核心技术、发展壮大知识产权储备为宗旨，正确处理引进先进技术和自主创新的关系，把原始创新、集成创新和引进技术基础上的消化吸收创新有机结合起来，有效地整合创新资源，全面提高自主创新能力”。

“小企业是原始创新的主体和源泉，大企业是集成创新的主要力量，也是自主创新活动的组织者和引领者，企业家是创新活动的核心。提高自主创新能力，应该进一步强化企业在自主创新中的主体地位和企业家的核心作用”。

“自主创新是具有很高外部性的活动，仅靠市场很难使创新活动处于社会需求的最优水平，必须发挥政府的积极作用，努力营造有利于自主创新的环境。”

2005年9月，高层在深圳举行的经济特区工作座谈会上，对深圳的自主创新给予了充分肯定，称赞深圳“产业转型升级抓得早，自主创新抓得早”，明确提出将深圳经济特区建设成为国内重要的高新技术产业基地和国家创新型城市。

显然考虑到了即将召开的国家科技大会所将要确定的中央战略，并把它与深圳的任务结合起来。关键的问题之一是：正式提出了“国家创新型城市”这个定位。在此之前，深圳对自己高科技城市的定位用过不同的汉语词汇，但最终无论是深圳，还是在国家的层面上，都统一使用了“国家创新型城市”这个名词。

2006年1月9日，全国科学技术大会在北京召开。据说这是中央、国务院继1956年知识分子会议、1978年全国科学大会、1995年全国科技大会之后召开的第四次全国科技大会，也是进入21世纪召开的第一次全国科技大会。在此之前的2005年12月底，刚刚发布了《国家中长期科学和技术发展规划纲要（2006－2020）》，而在此次大会上，高层提出了“建设创新型国家”的战略计划。

在全国科学技术大会上，李代表市委市政府作《把创新作为城市发展的主导战略》的典型发言，第一次在国家层面提出建设国家创新型城市的基本框架。在发言中说，“深圳经过25年的发展，面临着空间、资源、人口、环境“四个难以为继”的制约。在紧约束条件下，深圳要获得可持续的更大发展，必须进一步强化自主创新的主导战略地位，通过自主创新突破约束瓶颈，推动增长方式的根本转变。深圳过去十几年走自主创新的道路，创造了目前每平方公里产生2.17亿元GDP和7000万元税收的良好效益，且万元GDP能耗、电耗、水耗和建设用地分别只有全国平均水平的38％、64.7％、11％和不到一半。这充分说明，坚持走自主创新道路完全可以实现核心竞争力的提升”。

据说中央在挑选典型发言时，原本是确定了五个省作发言，在科技部力主下，撤掉了其中之一的“广东省”，换成非省级的计划单列市的深圳。这显然让深圳在此次大会上大出风头。

就在李前往北京参加全国科技技术大会之前的1月7日，深圳市委市政府拿捏最好的时间点，出台了2006年“一号文件”：《关于实施自主创新战略，建设国家创新型城市的决定》，正式提出建设“国家创新型城市”的基本框架，这也是第一次以规范性文件的形式确定把“创新”定位为深圳未来发展的主导战略。

2006年一号文件在“深圳改革开放的历史上具有划时代的意义，与1998年的‘22条’和‘2004年一号文件’一脉相承。”在“2006年一号文件出台3个多月后，2006年4月，深圳市20多个有关部门围绕‘一号文件’分别从各自的角度制定并推出了20个配套政策，形成围绕自主创新战略的‘1+N’政策配套体系。20项配套政策，总计340条，约4.6万字，从经济、科技、人才、知识产权、法律、海关、工商税务等各方面制订政策措施。

我之所以不厌其繁地描绘2004-2006年深圳科创政绩在北京与地方之间互相推进的过程，实乃因为这是一个重要转折点。自此之后的十多年里，科创成为深圳这座城市最重要的金字招牌，之后每一任主官都要擦亮这块金字招牌，以作为自己的晋身之阶，因此都会在科创方面做文章，总会出一些看上去很亮眼的文件，做出一些看上去在全国领先的举措。久而久之，科创就成为深圳政府的一种宗教信仰，推到神圣地位，信则灵。

这种地位的好处是，科创政策形成连续性；同时形成一种全民推崇科技创新和创业的社会文化氛围，这在21世纪头十年中国的城市中并不多见，在第二个十年则形成了一窝蜂。但也可能存在一些问题，比如，为了做政绩而出的政策，与为了产业发展而出的政策，就会存在较大区别——好看还是好吃（有一种极端声音认为，“新22条”之后，深圳在科创领域就再没出过像样的好看又好吃的政策）；在产业政策中，政府角色的暗中转变，会使得产业政策效果有异化现象。

如果说，1990年代后半期，也就是李子彬时期，政府角色更多地符合刘应力所谓“场地维护员”角色的话，2003年之后的深圳政府角色，则越来越多地介入市场中微观运作，其主要表现有二：

一是，政府越来越热衷于设立国资进行产业园区运营。可以理解为：1980、1990年代，政府定位于经营城市，整个城市的营商环境一流，因此任何境内片区均是这城市空间中的一部分，均受益于城市综合投资环境；2000年代之后，城市整体投资和营商环境相对于国内其它城市不再有优势，且整体上处于一种“改开衰退”的状态，因此只能在更小规模的特定产业园区中，营造相对较优的投资环境；2010年代中后期的强区放权政策，将更大的经济发展压力和产业政策主导权下放到区级政府，区级政府更愿意设立特定产业的园区来某求产业链招商。

二是，政府越来越热衷于直接介入大的产业项目的争夺战，甚至不惜重资投入特定项目。这种投入方式既有通过国资创投或所谓“天使基金”的方式，也有财政直接资助的方式。这反应出在国内各大城市的产业争夺战中，深圳越来越不具有天然优势，而必须投身于竞争厮杀中去争取产业资源。

但这两种角色也越来越影响到政府科技产业政策的有效性。因政府越来越以政府所掌控的产业园区，以及国有企业，作为政策抓手。这已与1990年代的政策思维方式渐行渐远。

二

进入21世纪之后，有两件事情深刻地影响了深圳科技产业政策的结果，或者说影响了深圳科技产业的演化过程。

其一是，2001年中国加入WTO，这导致了中国经济最繁荣的“黄金十年”。这波繁荣期中的重化工业部分，红利主要被以上海为中心的长三角地区收割去，但珠三角则主要收割了两个红利；一是以深圳为中心的ICT产业链在全球市场的高歌猛进；二是日资汽车企业扎堆广州地区，形成珠三角成熟的汽车产业链。

其二是，自2003年开始，中国房地产市场进入暴涨周期，对深圳来说，尤其是2008-2009年和2015-2016年两波暴涨，使得深圳房价从2005年的均价4000左右，暴涨到了2016年下半年的均价超过5万元，12年时间暴涨12倍。房价暴涨导致的营商成本和生活成本急剧抬升，对深圳制造业造成了极大的挤出效应。2008-2009年那一波暴涨，基本上将深圳的传统制造业驱逐出境，而2015-2016年这波暴涨，则直接压迫深圳的科技制造业，迫使其中的相当大部分迁出深圳。

2003-2005年开始，深圳就爆发了企业迁徙大潮。按当时媒体的说法，除了深圳希望迁走的劳动密集型、低附加值的低端产业，一些高科技企业和传统优势产业也在流出。“工业企业外迁已不仅仅是少数行业个别企业的自发行为，而是呈现有组织、较大规模的集体行动”。

企业外迁最直接、最根本的原因显而易见，工业用地短缺。2005年10月深圳有关部门的调研报告显示，在工业总产值上亿元的32家外迁企业中，外迁原因排在首位的是“在深圳用地需求无法满足”，选择该项的企业有20家，占62.5%；排在第二位的为“深圳的房地产价格/厂房租金太贵”，选择该项的企业有16家，占50%。

时任深圳市委书记2005年将深圳面临的困境总结为四个“难以为继”：一是土地、空间难以为继；二是能源、水资源难以为继；三是实现万亿GDP需要更多劳动力投入，而城市已经不堪人口重负，难以为继；四是环境承载力难以为继。“四个难以为继”对深圳形成了倒逼之势。

所以这20年我们看到的是，一方面深圳的科技公司在这些年里快速成长，有些甚至成长为全球价值链的链主企业，另一方面，这些科技公司不断地受到全球经济周期（2001年全球科网泡沫破灭、2008年全球金融危机）的影响，并经受深圳房地产周期（三波暴涨）的挤压，阶段性地陷入困境，而2018年以来的中美科技战，则影响尤其深远，且远未终结。

以华为为例，2000-2003年既是深圳城市的低潮时期，也是华为最困难的时刻。任正非《华为的冬天》一文即写于2000年底。多年后，任正非曾回忆起这段“冬天时光”，他说，“2002年，公司差点崩溃了，IT泡沫的破灭，公司内外矛盾的交集，我却无能为力控制这个公司，有半年时间都是噩梦地，梦醒时常常哭。”

2001年，华为以7.5亿美元的价格将非核心子公司Avansys（安圣电气）卖给爱默生。这一桩交易的背后是前述任正非的恐惧感。为了寻求过冬的绵衣，华为需要现金。

在2003年最为困难的时候，任正非曾经动过心思把华为卖给摩托罗拉。据说摩托罗拉以75亿美元收购华为公司的交易都签署意向书了，很快就要达成正式协议了，但2004年摩托罗拉换了新任CEO爱德华·詹德（EdwardZander），因为收购华为需要巨额现金，而且董事会认为75亿美元太贵了，他最终否决了交易。

2003年，华为与3Com合作成立合资公司，专注于企业数据网络解决方案的研究。2006年，华为以8.8亿美元的价格出售H3C公司49%的股份，回笼数十亿人民币现金。

这些都在在反映出华为所遇到的困境之巨。华为想尽一切办法渡过生存危机，一方面，华为开始走向全球化经营，以国际市场的拓展来弥补国内市场失利的困境。其在全球市场后来的成功，为华为成长为一间全球性跨国公司奠定基础。

但是中国在社会政策上的一些进步主义举措，不曾想也给产业带来了极大的不确定性。最典型的比如新《劳动合同法》的实施。1995年中国施行了第一部劳动法，2008年1月1日，这部法律将被新修订的《中华人民共和国劳动合同法》正式取代。这部新法关于无固定期限劳动合同的规定，在产业界引起了一场风波。经济学家张五常教授撰文《新劳动法的困扰》对该法提出批评：“如果大家对合约与法律的知识足够，合约的自由选择对经济发展是最上算的。北京不应该因为这些知识的不足而以新劳动法左右合约的自由。这新法有机会把改革得大有看头的经济搞垮了”。

从2007年9月底开始，华为共计7000多名工作满8年的老员工，相继向公司提出请辞自愿离职。这次大规模的辞职是由华为公司安排的，辞职员工随后即可以竞聘上岗，职位和待遇基本不变，惟一的变化就是再次签署的劳动合同。全部辞职老员工均可以获得华为公司支付的赔偿。引外2007年8月，中央电视台集中清退了1800多名临时员工，而随后不久，深圳也着手清退代课教师。

华为公司“辞职门”事件刚告一段落，国内不少网站又在讨论“深圳富士康公司将大量裁员”一事。这给深圳另一产业链链主企业富士康带来了巨大的社会压力。

2007年12月，总部位于深圳的富士康科技集团邀请包括《劳动合同法》起草小组组长常凯、劳动和社会保障部劳动工资司副司长董平、全国总工会法工部副部长谢良敏等在内的“豪华”阵容，到深圳总部进行劳动法宣讲的讲座。总裁郭台铭和3000名中高层主管不仅到场听讲，更组织了1．7万名员工到现场聆听他们的讲座，还通过视频连线与集团坐落在山西、天津、台北等处的共计70万名员工共同听讲。

但这种积极表态并没有使富士康逃过进步主义社会政策运动所导致的压力。2010年1月至2010年11月，富士康短短10个月时间发生14起跳楼事件，引起社会各界乃至全球的关注。这最终导致富士康将其苹果主力工厂从深圳北迁到郑州，对深莞惠地区的ICT产业链造成沉重打击。

2010年，深圳开始着手大力推动“特区一体化”（当年上半年，深圳经济特区扩大到深圳全市），这使得深圳的产业空间政策在21世纪的第二个十年里动荡不已。富士康北迁郑州，以及2017年之后华为之华南研发重心迁往东莞，皆只不过是这种动荡的表现之一。到现在为止，也不能说深圳产业空间政策的动荡已经尘埃落定。

当然，2018年以来的中美科技战，对深圳产业的影响将至关重要，但由于仍在演变过程中，我们尚无法对之进行总结。但我们可以提出的问题是，深圳过去15年里，尤其是2008年全球金融危机之后的12年里，深圳的科技产业政策，并没有能够适应和关切到产业的重大变局，可以说已经到了无法作出积极回应的程度。一方面，有关部门在出好看的政策，另一方面，产业最终有了不错的发展，于是政府在这两者之间建立逻辑关系，认为是自己产业政策的结果。但与产业发展阶段中的所有痛苦历程，政府产业政策往往无法提供真正有效的帮助，这也是客观的事实。尤其是中美科技战以来，作为地方政府的市区两级政府，事实上处于无能为力的状态。对于这种状态，我将在后面的文章中，在分析深圳的七大战略性新兴产业政策时，再加以研讨。

三

2012年，我曾应佛山市委政研室之邀，为其做了一份题为《深圳发展高新技术产业的经验及其对佛山的启示》的研究报告。在这份报告中，我曾将深圳的经验总结为六点：

1，利用先发机遇建立高新科技优势。从最初想要解决科技成果产业化难题入手，直到最后建立一个区域创新体系，深圳在国内率先找到了科技与产业相结合的市场机制，并利用先发的优势，打了一个时间差，从而建立了高新技术产业的竞争优势。

2，让资本而不是政府来配置资源。也就是说，地区创新网络的核心关键，是科技金融体系。

3，政府的职责之一是建立人才池和技术池。这主要是大学和科研院所。

4，成功的园区发展计划。

5，嵌入全球科技产业链。（那时我还没有使用“全球价值链（GVC）”这个概念。）

6，政策的连贯性和企业的独立性。我当时的表述是：“在政府侧，作为深圳第一支柱产业，对高新技术产业的重视不受权力更替的影响，政策具有超强的连贯性，形成接力赛的特点；行政体系不同部门之间既分工协作，又存在一定的政绩竞争关系，共同促进了高新技术产业的发展。而在企业侧，企业家精神旗帜鲜明，企业家与工程师之间形成共生关系，对技术创新的追求已形成强大共识，沉淀为这个城市的一种文化特质。在高新技术产业领域或科技创新领域，政商关系完全遵守市场经济规律，政不扰企，企不媚政，各守分际，各出其力，共同成功打造了深圳区域创新体系”。

现在看来，这像是一种溢美之辞。但在2012年之时，我是真诚地相信深圳具有以上良好的美德。

第6点，我曾有稍详细的论述：

从80年代起深圳政府就定下了“以科技促工业化”的发展方向，之后到90年代中期确定了发展高新技术产业的战略方针，20多年来，深圳市政府以科技工业为深圳工业化主导方向的战略从未有过松动变化，每一任主政官的思路细节或有变化，但是对高新技术产业的重视则从未稍减，尤其是在进入21世纪之后，高新技术产业已占到深圳GDP增加值的30%以上，成为无可置疑的第一支柱产业之后，对之的重视就更加不敢稍有松懈。这一点已成为任何主掌深圳这个城市的官员的必然共识。这是深圳发展高新技术产业的重要政治气场。

其中，梁湘和李灏最早拟定了深圳发展电子工业的计划，并打下了一些基础；厉有为时代驱赶“三来一补”的凌厉政策，既显示了深圳发展高新技术产业的决心，事后看来，事实上也为之后的高新技术产业发展腾出或保留了足够的物理空间和心理空间，虽然当时饱受非议。从这个角度来看，至少在当时的特区内，是采取了“产业替代”的策略而非“产业升级”的策略。

李子彬为深圳高新技术产业的发展作了战略规划，确定了电子信息、生物医药、新材料新能源等三大战略方向，并出台了综合性的产业政策体系。后任谋划了高交会，并以此对接了中央部委资源，使得深圳的科技创新模式开始引起中央政府注意。刘应力坚守了发展高新技术产业的市场化机制，并深化了科技政策的有效性；于幼军虽然强化了政府介入微观项目的意图，但推动高新技术产业带建设，还是为深圳保留了部分发展高新技术产业的物理空间。黄丽满推动了关外土地的城市化进程，李鸿忠则拍板了深圳大学城的建设，并将深圳区域创新体系引向了“国家创新城市”的高度，以此和中央政府全面对接，将深圳的科技创新上升到承担国家战略。许勤则促进了国家科技资源在在深圳的初步布局，并将政府的着力点引向七大战略性新兴产业。

这场接力赛每一棒各人都做了自己该做的事情。

政府部门的设置上，1998年科技局和高新办的分设是一个重要的决策，虽然有科技局主管普遍的科技政策，而高新办则负责产业与空间的结合，但二者之间仍有明显的政绩竞争关系，这对90年代后期和00年代前期深圳高新技术产业发展达到高潮有着微妙的正面影响。

总体而言，虽然20年里深圳市政府一直坚守市场机制的原则，但是不同时期或不同的主官，总会有多多少少的偏离现象。但是对于这种偏离的正当性，也一直在业界存在着争议。

对于政府与企业的分离，在2012年之前，曾有过深圳企业“不找市长找市场”的美誉，最典型的则是华为拒绝地方政府安排的各种调研、会议或视察活动，一时传为美谈。

但现在谈起这些事情，则令人有“白头宫女在，闲坐说玄宗”之感。

又一个十年过去，对深圳科技创新历程中政府角色的探讨，应该说有了许多变化，需要进一步辨识与总结。我这篇文章，也只不过是抛砖引玉罢了。