引言

在本学期法学专业选修课《历史文化名城保护与城市更新法治专题》之杨长庚老师专题讲授部分，“腾退”一词令人耳目一新，小组成员均对该专题抱有较大的兴趣，对于有关“腾退”方面的一系列问题想继续予以深化探索。本次小组探索活动，目的在于加深对“腾退”定义的理解、相关政策的实施，引发的法律及相关问题以及未来发展等方向的研究，并且展开对历史文化名城保护与民法中私权保护之间联系的深入思考，也对我们法学专业与建筑学、管理学等学科交叉性的体现。

活动方式：阅读文献、查找案例、研读法规

成果展示：理论探索研究报告

小组成员：

陈梦劼（收集资料、撰写国内案例部分）

胡悦靖（收集资料、撰写剩余部分、归整）

阿义赛尔（收集资料、撰写国外案例部分）

西城区腾退后活化利用的民居 石磊摄

一

“腾退”的概述

（一）拆迁、征收、征地与腾退

1.从拆迁到征收

在2011年之前，城市的房屋拆迁实施依据是《城市房屋拆迁管理条例》，拆迁项目的实施主体通常是取得拆迁许可证的企业或土地储备中心等，拆迁补偿通常是由企业和被拆迁人进行谈判协商，然而补偿数额的不确定性较大。但是随着2011年《国有土地上房屋征收与补偿条例》的颁布，《城市房屋拆迁管理条例》也随之废止。拆迁的实施过去通常由开发商和政府相互配合，导致拆迁过程中时常有出现各种暴力事项，被拆迁人的权益受到了极大损害，后随着互联网时代的发展，法律的进步与发展，广大被征收人通过司法程序从而获得了更多的谈判筹码，提高了补偿数额。

随着2011年《国有土地上房屋征收与补偿条例》的颁布，实践中逐渐用“征收”一词代替“拆迁”。征收项目实施主体必须是政府部门，主要是房屋征收主管部门。其实行的法律依据主要是《国有土地上房屋征收与补偿条例》。征收方实施征收行为必须保证被征收人原有的生活水平不被降低，其补偿计算方式目前主要是采用市场比较法。

2.腾退

腾退最早起源于关于绿化隔离带腾退的办法，如今已经与拆迁、征收三足鼎立。腾退所依据的法律规范是《村民委员会组织法》，腾退的实施具体来说就是村委会通过开会确定腾退方案，划定范围、规定时间、明确补偿金额，然后直接进行拆除。

腾退项目在法律上没有明确的定义和依据，在实践中，主要运用于在集体土地之上，村委会、开发商或区镇政府与被腾退人签订腾退安置补偿协议后，收回被腾退人的房屋和土地的行为。然而，我国并没有相关法律法规赋予村委会、开发商或区镇政府要求村民进行土地腾退的权限。老百姓在遭遇土地腾退时，切记要明确该腾退实施的主体是否适格。

3.征地

征地项目由国土系统进行管理，针对的是集体土地。我国土地主要分为两种性质，即国有土地和集体土地。国有土地属于全体人民共同所有，而集体土地则归属于农村集体经济组织所有。征地项目是出于公共利益的需要，将集体土地收归国有，对土地之上的建筑物进行强制拆迁、并给予一定补偿的行为。此类项目涉及范围较广，涉及户数较多，所以通常是用房屋重置价加上区位补偿价进行补偿。

（二）从对比中再深入了解“腾退”

1.腾退与拆迁

拆迁是指取得拆迁许可的单位，根据城市建设规划要求和政府所批准的用地文件，依法拆除建设用地范围内的房屋和附属物，将该范围内的单位和居民重新安置，并对其所受损失予以补偿的法律行为。

房屋腾退，一般是指共有集体住房，即直管公房。当国家需要统一收回的时候，就是指腾退，当然国家会给予相应的补贴。一般情况下，腾退后的房子是不拆而另作它用的，否则就是动迁了。

2.小结

区分腾退和拆迁最重要的就是看房屋的所有权归属问题。腾退的房屋就是指明了居住人只有使用权而没有占有权；拆迁是拆居住人自己的房屋，完全具有房屋的所有权。

再者，房屋腾退并不是一个法律概念，因此不能从法律上给出合适的定义。而拆迁是一种对房屋所有人所受损失予以补偿的法律行为，故而有法律依据作为支撑。

二

老城“腾退”中的新举措

（一）相关法律政策

1.《关于加强直管公房管理的意见》

北京是国务院首批公布的国家级历史文化名城，老城作为历史文化名城核心部分，是古都风貌的主要载体，是首都北京的“金名片”。为坚决落实习近平总书记“老城不能再拆了”的指示精神，深入贯彻《北京城市总体规划》，2018年5月14日，北京市政府办公厅印发实施了《关于加强直管公房管理的意见》，重点对积极推动核心区历史文化街区平房腾退和修缮提出了明确要求。

2.《关于做好核心区历史文化街区平方直管公房申请式退租、恢复性修建和经营管理有关工作的通知》

在上述《意见》颁布后，市住房城乡建设委会同东城区、西城区政府进行了反复研究，加快制定操作细则。2019年1月16日，经市政府批准同意，就印发实施了《关于做好核心区历史文化街区平房直管公房申请式退租、恢复性修建和经营管理有关工作的通知》，用于指导这项工作深入细致开展。

2019年，北京市将把加强历史文化名城保护摆在更加突出的位置，对于街区风貌保护、品质提升与民生改善将更加科学有效的进行统筹，并加强政策和机制创新，切实加强历史文化保护与老城复兴。

3.城市旧改——《北京市“十四五”时期历史文化名城保护发展规划》

在这个规划中，北京市针对“城市保护”提出了三点“变化”：第一，要扩大各级各类保护对象范围，夯实保护家底。第二，把“老城”，“三山五园”及“三条文化带”作为重点保护区域。第三，提升保护治理水平，改善人居环境。

通过该规划的内容，我们可以看出北京城市“保护”的范围在进一步扩大，拆迁范围则进一步缩小。“历史文化名城保护规划”的审批通过，意味着对首都核心功能区域“杜绝拆迁”的原则。同样也意味着北京城进入了新的城市发展逻辑：保护修缮为主，逐渐告别“大拆大建”。这是北京“城市旧改”和其他城市改造的最大不同之处。

4. 未来方向——《北京市“十四五”时期老旧小区改造规划》

该规划是北京住建委关于 “老旧小区改造规划”的目标，其明确提到几点任务，要完成全市需改造老旧小区任务、完成中央单位在京老旧小区改造任务、推进首都功能核心区老旧小区改造，加快推进危楼、简易楼改造工作，尤其是重点地区和历史文化街区内的简易楼，鼓励居民外迁腾退，改善居住条件。

总的来说，“大拆大建”不再运用在城市更新之中，随之迎来的是新词的代替。北京市区的“老破小”房屋已经不存在“拆迁”的机会了，而未来老居民居住条件的改善，将取而代之的是 “旧改维修”；危房居民就有“危房重建和外迁腾退”的机会；平房居民则有“申请式退租和改善”的机会。这些就是北京城城市更新与规划的整体方向。

而在2021年8月5日，北京市住建委官网公布了《关于加强城镇国有土地上依法建造住宅维修工作的指导意见》，在这个意见中，明确了北京“老旧小区”改造维修的基本原则，为其实行提供了更有力的指导性作用。

（二）相关项目试点

1.东城区直管公房平房“申请式退租

退租的范围逐渐从直管公房、私房，向自管公房、自建房等多种房源拓展。

2. “北新桥雍和宫大街试点项目”

以13个历史文化精华片区作为退租重点，所以未来退租持续试点的片区，还是以13个历史精华区为主，同时兼顾部分历史遗留项目。

三

腾退带来的私权问题——相关案例

（一）国内

1. 北京中轴线的文化保护

（1）背景：

国内老城腾退的热点，就在于北京中轴线的文化保护。在《北京市推进全国文化中心建设中长期规划（2019年―2035年）》中，为推动老城整体保护与复兴，中轴线申遗的计划，要求东西城片区的居民们腾退房屋。“老城不能再拆”的文化保护要求，也得到了民众们的积极响应，腾退房屋，保护老城文化，保护北京的文化之根。

几年来，北京的老胡同、四合院改造一直没有停止。改造过程中，既有修旧如旧的原则方案，也有住户意见的听取征集。一户一策的细腻，彰显政府致力于以绣花般的功夫保护老院子、老胡同、老门楼、老建筑的精细、用心。一个“老”字，不仅仅是时间轴的概念，更包含了“都与城”的情愫和乡愁。老城区一经这样的改造，人文价值大大提升。看到这样的变化，京城百姓们不仅欣慰于从物质到精神的双重享受，更不难品味出政府发展理念、系统化决策的巨大进步。

“四个中心”的城市定位，为北京核心区的城市功能定下了基调，与此相关的各种调整也紧锣密鼓地进行中。但是，几十年的既往惯性，改变起来难度太大。产权关系复杂，存在协调之难；历史欠账太多，存在资源之难；一切从头干起，存在探索之难……面对所有的难题，北京突破创新，成功推出了“申请式退租”模式。这一模式最具智慧之处，就是在这两个群体之间做出了相应的平衡。愿意死守二环以内的，可以呆在原地不动，并依照自家公房的宜居程度，提出“申请式改善”；愿意即刻改善住房条件、不再留恋核心区的，可以提出有偿的“申请式退租”，补偿采取货币补偿+优先提供共有产权房或公租房的方式。政策一经推出，民众纷纷响应，实施效果大大超过了预期。

国家的腾退政策，较于之前，更加完善充分。考虑到复杂的产权关系和民众们的私权保护。在原住民和国家之间做出了相应的平衡。新的政策推出，大家积极响应，选择自己的模式，配合国家文化保护的工作。这一次调整，不仅完善了我国相应的法律政策，还大大推进了文化保护的进程。腾退也不再是过去人们眼中的强制性不平等行为。

2.老城“腾退”私权问题

北京市朝阳区世纪东方嘉园xx号楼xx层xx单元xx号房屋是张女士的个人产权房屋，张女士于2008年11月25日取得了登记在其名下的房屋所有权证书，两被告路女士和林先生因是张女士的亲戚，因住房困难，求张女士把北京市朝阳区世纪东方嘉园xx号楼xx层xx单元xx号房屋借给他们暂住几个月，张女士于2004年03月01日把以上房屋借给他们暂住几个月，但没有想到他们暂住变成了永住，张女士一直想收回房屋自住，让他们腾房，但是他们一直赖着房屋不搬走，这个期间一直由张女士支付物业费、供暖费、水费和燃气费，经过协商无法解决以上纠纷，张女士找到胡文友律师，胡文友律师经过分析相关合同,认定因为张女士合法的房屋所有权受法律保护，接受了委托。起草了《民事起诉状》并且依法到北京市朝阳区人民法院立案并且出庭代理了诉讼，在今年经过法院开庭，在胡文友律师的依法代理下，北京市朝阳区人民法院下达了北京市朝阳区人民法院(2013)朝民初字第02210号民事判决书，依法判决支持张女士的合法诉讼请求，支持腾房。具体一审判决结果如下：

1：被告路女士、林先生于本判决生效之日起十日内腾退北京市朝阳区世纪东方嘉园xx号楼xx层xx单元xx号房屋，并将该房屋交予原告张女士;

2：被告路女士、林先生于本判决生效之日起十日内向原告张女士支付供暖费六千五百六十五元五角、物业费和垃圾清运费六千九百六十七元七角三分、水费一百零九元三角、燃气费三十八元。

被告路女士、林先生不服一审判决，上诉到了北京市第二中级人民法院，北京市第二中级人民法院于2013年08月19日判决如下：

驳回上诉，维持原判。

3.小结

2017年《浙江省集体土地上房屋征收与补偿条例》第三十六条中关于“腾退”的相关解释，在日常生活中，因签订租赁合同，房屋所有权人要求承租人在一定时间内搬离房屋，也叫做“腾退”。在这种情况下需要承租双方进行协商，如果协商不成可申请仲裁或向法院起诉。

由此引发深思，腾退不仅仅是社区，是国家对民众的一种要求。同时也是一种个人的民事权利的体现。过去的腾退方案总会引起很多纠纷，大多都是涉及到民众的私权问题。补偿费用不合理则是最大的争议焦点。目前的有以下几种腾退补偿政策：平移置换、共有产权房、公租房、货币补偿。民众可以根据自己的需求选择适合自己的腾退方案。不管是腾退政策还是老城文化保护，中国都做在得越来越好。

（二）国外

1.美国：协商或“法庭上见”

在美国，凡是政府出面的拆迁行为在法律上称为“政府行使国家征用权有偿征收私人财产”。美国联邦宪法第五修正案明确指出，行使“国家征用权”必须满足3个必要条件：为了公共利益的需要而拆迁；对拆迁户提供“公平补偿”；通过正当的法律程序。美国各州根据第五修正案制定了各自的法律法规。为了建设道路、学校或者用于国防事业而征用土地，人们通常能够理解这是为了公共利益。

近年来，因为质疑当地政府的拆迁行为“不是为了公共利益”，美国拆迁户的诉讼案件增多。这些案件中，地方政府的征地往往伴随着经济开发和把土地转让给其他私人的行为，并声称这样做能够复兴旧城，增加就业。但拆迁户指责地方政府打着“公共利益”的旗号为自己谋取利益，滥用了国家征用权。至于拆迁补偿的标准，双方以公平市场价格为基准进行协商；协商不能解决的，要么放弃，要么“法庭上见”。

这类案子闹到联邦最高法院的也不少。在法院有关各地拆迁纠纷的判决中，地方政府胜负参半，只能根据具体情况仔细拿捏。法律专家认为，在这类纠纷中，懂得兼顾对方的利益是拆迁中化解矛盾的最好方式。美国是一个强调与保护个人利益的国家，但对公众利益并非不管不顾。美国不乏为了一棵树、一栋楼而修改整个道路或者建筑设计施工方案的案例。不过总的来看，美国地方政府和居民在征地特权的法律纠纷中各有输赢，这在一定程度上使政府在动用拆迁特权问题上更加谨慎，而民众也渐渐习惯了更多地考虑公共利益。例如美国西雅图的“钉子户”，虽然开发商为这栋只有90多平米的小房子，开出了几倍于市价的百万美元补偿，但80多岁的屋主伊迪丝·梅斯菲尔德就是不肯搬，最后，开发商只好三面围着她的小房子，建起了凹字形的五层商业大楼。不仅如此，孤身一人的梅斯菲尔德还和商业大楼的工程项目主管马丁成了忘年交，并在去世后把房子留给了马丁……

有关国外“腾退”中私权与公权的争执还有很多，它们大多都被用上了引人注目的标题，例如：“俄罗斯的警方用上催泪瓦斯 ”、“印度：一天拆除8万贫民屋 ”、“韩国：住户习惯集体维权”。总之，在拆迁过程中，保障房屋所有者的利益才是最根本的问题！毕竟一个是买、一个是卖，总得双方都满意才可以吧。

2.日本：“三里冢运动”

日本政府上世纪60年代着手在东京近郊修建新的国际机场，候选地四成面积为国有地，其余为当地农民的耕地。“私有土地很容易买到手”，政府单方面拍板决定将三里冢的住民蒙在鼓里。虽然政府凭借《土地征用法》两次以强制手段征得土地，但1978年3月，4000余名反对者闯入成田机场，占领管制塔。事件发生后，时任日本首相的福田赳夫公开表示：“做了对不起全世界的事”。此后，政府主动向三里冢的住民们道歉，该项怀柔政策也让农民们坐回谈判桌。去年10月，B滑行道投入使用，1974年的设计规划终于在35年后实现。而计划中的第三条C滑行道，因另几家“钉子户”的存在，至今未修完。为不影响“钉子户”的正常生活，成田机场不允许在晚11点至早晨6点间起降飞机。投在防噪音和电波辐射的资金超过600亿日元。

俯瞰日本成田国际机场，不难发现几处横亘在平滑跑道中央的醒目“绿洲”——钉子户。“三里冢运动”震惊了国际，当事人和专家都出版了各类专著和回忆录。

（三）从国外拆迁政策看中国

1.美国：公私利益兼顾

《国际先驱导报》：司法的严谨，使得美国地方政府在动用拆迁特权问题上非常谨慎，而民众也会更多地考虑到公共利益。在美国，各个行业都有一个“公平市场价格”——市场形成的、大家承认的、相对公平的价格。房地产行业也有这样的一个价格，作为补偿拆迁户的标准之一。私人开发商如果想在一块土地上搞开发，就需要事先购买这片土地，包括这里住户的房产。实现这一目标的前提是，开发商必须给予拆迁者一个合理的补偿。补偿的标准双方以公平市场价格为基准进行协商，协商不能解决的，要么放弃，要么“法庭上见”。

至于什么才是公平市场价格，美国的做法是：双方分别聘请独立的资产评估师提出评估报告。如果各自的评估报告结论相差悬殊，则由法庭组成的陪审团裁定。在司法实践中，美国法院通常都认定高出政府补偿价格的评估报告。

2.韩国：依法处理一草一木

《国际先驱导报》：韩国有很多关于土地征用与房屋建设的法律，对土地征用补偿有着非常详尽的规定。如果某公司想购买并拆迁某住户的私有房屋建大楼，要经过一场漫长的谈判。

首先，要由双方认可的中介认证机构对土地价格做出基本评估，以此为基础，双方开始讨价还价，内容涉及房屋、草坪、树木、围墙、石阶、狗屋等等，甚至如果房主在院子里先垫过一层沙子然后又铺了地砖，这沙子与地砖都要分别计入补偿费之内。这样，私营企业拆迁开发住宅，要么提供的补偿金足以令住户满意，要么就是谈判失败放弃项目，发生纠纷的机会很少。

3.印度：强行征地难见效

《国际先驱导报》：“征地”是近几年才经常见诸印度报端的字眼。自从政府推出的“特别经济区”政策，需征用农业用地或荒地建设工业园区之后，由征地引起的纠纷越来越多。发生警察开枪事件的南迪格拉姆村，就是被政府相中建设一个以化工业为主的特别经济区，计划征购4050公顷土地。

南迪格拉姆村村民对此甚为不满，他们不愿意改变长久以来的生活方式。在与一些抗议者纠缠了两个月后，政府采取了极端措施，2000名警察进驻南迪格拉姆村，强行驱散了抗议者。

事件的后续发展其实对政府很不利，不仅西孟加拉邦高等法院要求印度中央调查局对警察向群众开枪一事展开调查，而且迫于各方压力，西孟加拉邦政府立即软化了态度，表示放弃在南迪格拉姆村的建设计划。

（四）启示

1.美国带来的启示：中国目前左右评估报告的“黑手”太多，只有断掉这些黑手，评估才能公平公正。

2.韩国带来的启示：因为是补偿，只要被拆迁人投入了的，就应该计入补偿费之内。比如，水磨石地面上又铺地砖的，就得补偿双层地面

3.日本带来的启示：强行征地拆迁在中国屡见不鲜，只有让法院完全独立，才能监督地方政府的拆迁行为。

四

北京疏解腾退空间的战略重生

2014年2月，北京非首都功能疏解正式启动。六年来，通过扎实开展“疏解、整治、促提升”专项行动，全市不予办理的工商登记业务累计达2.28万件，退出一般制造业企业2759家，疏解提升市场631个、物流中心122个，非首都功能疏解工作取得丰硕成果。其中，自2017年以来，每年全市疏解腾退土地面积都在4000公顷以上，为未来首都的高质量发展留出来宝贵的空间。

（2014-2020年北京市腾退土地面积）

（数据来源：北京市园林绿化局，北京日报，北京跨区域联合发展经济公司整理）

北京市针对疏解腾退空间的再利用，主要谋划了三个思路：

（一）环境增绿，生态再造

百万亩大造林：新世纪以来，北京市一直致力于打造山清水秀的生态空间，并为此做出了大量的努力。2018年起，北京全面实施新一轮百万亩造林绿化建设，计划用四年时间，全市新增森林绿地湿地面积100万亩。

近年来，北京市充分利用腾退空间，见缝插针持续扩大绿化面积，越来越多的绿色挤进了城市核心区。近两年来，共完成“留白增绿”3300多公顷，建成了52处城市公园、181处口袋公园和小微绿地、33处城市森林，净化空气、带来绿荫，而环绕城市的“绿色项链”也在不断蔓延，为城市注入可持续发展的生态韧性。

（二）腾笼换鸟，生产重构

不符合首都产业发展要求的企业从北京疏解搬迁后，腾退出的土地有一部分用来改造成研发中心和文创产业园区。腾退传统产业搞研发。在加快国家科技创新中心建设的大背景下，北京加大对前沿技术研发的攻关和支持力度，并逐步朝着原始创新策源地的目标发展。

“腾笼换鸟”的缩影——“中关村智造大街”

随着疏解工作的不断推进，北京海淀区五道口周边街区内业态进行调整，部分低端商业设施迁出，对于腾出空间海淀区谋划打造了以“硬科技”为核心的全长380米的特色功能街区——中关村智造大街，着重展现北京的“硬科技”。

通过聚焦“智能+”领域，构建“智能+”产业链生态，打造“智能+”资源汇集地，目标是将这里打造成智能制造的产业孵化中心、标准创制中心、国际技术交流中心和科技成果推广中心。如今，智造大街周边已聚集了微软、谷歌、威盛等一批国际化企业，还将陆续引入国际知名孵化器。中关村智造大街只是北京腾笼换鸟、转型升级的一个地标。

发展新经济，获取新红利，北京腾笼换鸟成效卓著。

（三）战略留白，生生不息

2020年4月，北京市人民政府印发了《北京市战略留白用地管理办法》，在全市划定战略留白用地，实行城乡建设用地规模和建筑规模双控，原则上2035年前不予启用，为城市长远发展预留的战略空间。

北京市结合各区县规划（国土空间规划）编制工作，在全市2760平方公里城乡建设用地范围内统筹划定了约132平方公里战略留白用地。在来源上，战略留白用地的划定集中在城乡建设用地的重点功能区及周边拓展地区、现状低效利用待转型区域以及“疏解整治促提升”专项行动腾退用地中短期内无明确实施计划的地块等。

十八大以来，北京率先探索全球超大城市高质量发展的新道路“减量发展+战略留白”，减量不减质，减量不减速。今年，北京将继续推进一般制造业企业、区域性专业市场和物流中心的疏解工作，确保腾退产业用地4000公顷。

五

“腾退”展望未来

(一)鼓励利用腾退空间，补充养老服务设施

随着我国快速步入老龄化社会，养老产业在京交会上越来越受到重视。北京市十五届人大常委会第九次会议听取和审议市政府关于推进居家养老健康服务工作情况的报告并开展专题询问。针对腾退空间再利用问题，北京市自然资源委和发改委共同研究制定了关于加强非首都功能疏解腾退空间管理和使用的意见，鼓励利用腾退的空间补充完善健康养老服务公共设施，也明确提出了鼓励部分医疗机构补充基础卫生、康复护理、医养结合的资源短板。

具体内容：一是通过优先利用疏解腾退后的可利用的空间和闲置资源，二是鼓励国有企业利用自有用地改造和新增，三是鼓励用现在富余的闲置公共服务设施改造新增，四是鼓励社会利用闲置的用房进行改造新增，五是鼓励集体经济组织提供养老服务。

（二）总结与展望

整体来看，在中央城市更新战略方向之下，我国各地进入城市更新的快速发展期，但由于不同城市的发展程度不同，规划定位不同，各地对于城市更新的顶层设计和实施细则都有较大区别。各地政策的推进情况将直接影响到城市更新的发展速度与规模。未来，城市更新政策将呈现出三大趋势。第一，出台城市更新政策的城市仍将不断增多，特别是一二线城市，政策的出台将首先集中在京津冀、长三角、珠三角、成渝等城市群；第二，模式分化，但整体更加强调市场化运作，南方城市城市更新普遍市场化程度更高；第三，规划、土地、资金等支持性政策更加落地，部分城市力度较大，为房企参与城市综合开发运营提供了新的契机。政策风口之下，对市场主体的发展影响深远！虽然不同的城市城市更新实施模式差异较大，企业能够参与的程度也不一样。但无论哪种模式，都将释放巨大的投资空间。无论是在像北京一样的发达地区，还是在二三线小城市或者县城，城市的更新和规划都要多方面考虑，既要考虑到城市文化特色的保留，也要兼顾经济的发展；既要时刻为人民着想，也要跟着党和国家的政策方针走。

总的来说，城市更新是一个细水长流的过程，不断更替与变化是它的特点。一切的不变唯有改变，坚守我们的城市，别让它成为我们心中的记忆，别让它成为我们终将逝去的“青春”——乡愁。