蒋贵友｜全球高等教育治理的制度重叠及其风险应对

DOI:10.16298/j.cnki.1004-3667.2021.11.09

· 摘　要 ·

国际制度重叠已成为全球高等教育治理的结构性特征，包括以联合国教科文组织为核心的正式制度、以私营基金会为代表的非正式制度、以经合组织为主体的新型国际制度以及美国试图推动的美式国际高等教育制度。全球高等教育的多边合作需求、议题内容的复杂性与教科文组织的治理限度决定了国际高等教育制度必然重叠。这在新冠肺炎疫情期间虽发挥了积极作用，但也面临众多挑战。为此，全球高等教育治理应秉持人类命运共同体理念，发挥非政府组织的积极作用并加快治理机制创新，应对制度重叠所带来的风险危机。中国作为全球治理的重要成员，应与国际社会一道重塑制度重叠中的治理体系，构建全球高等教育共同体。

全球高等教育治理；国际制度重叠；制度协同；风险应对

一、全球高等教育治理与国际制度重叠

以新冠肺炎疫情为代表的公共事件触发了全球高等教育的秩序危机，引发人们对全球高等教育治理的关注与反思。全球高等教育治理是指国际组织、各国政府以及公民社会为促进高等教育发展而采取的协商与合作机制。作为全球治理的手段，国际制度成为协调国家之间高等教育战略与发展的规则体系和行动指南，其目标主要通过国际组织予以达成。二战以来，关涉高等教育的国际制度不断增长，呈现出主体多元、议题复杂与制度重叠的治理特征。换言之，全球高等教育治理已然从联合国教科文组织为主的单一治理体系演变为包含世界银行等在内的全球治理复合体。体系变迁其实说明了全球高等教育的有效治理绝非取决于单一组织、制度或行动体的力量，而是建基于民族国家、国际组织及其制度之间的沟通协作与优势互补。当治理主体与内容呈现出高度复杂与多元趋势时，制度重叠成为全球高等教育治理的结构性特征。一方面，不同国际组织围绕同一高等教育治理议题或目标而采取制度行动时，它们之间相互交叉甚至完全重复，由此导致国际高等教育制度主体、议题与目标重叠；另一方面，由于国际组织之间无法通过民族国家善用的科层体制，或缺乏自下而上的调节机制解决全球问题，制度重叠成为不可避免的局面。

其实，不同国际组织可通过制度一致性解决新旧制度衔接及其制度不兼容问题，然而组织制度的立场差异可能又会加剧彼此间的矛盾冲突，从而导致新的困境。不论合作还是冲突，全球治理下的制度重叠其实反映了制度之间存在关联与互动的事实，同时指涉了一种制度复杂性与碎片化的局面。可以说，制度重叠其实是制度互动类型的一种，在奥兰·扬（Oran R. Young）看来，制度互动的一个典型范例便是重叠式制度，这是指单个制度尽管创设目的不同，但在现实场景中不同制度间确实相互交叉并对彼此产生影响。倘若深入到重叠的制度内部，或许能发现，制度重叠不仅呈现为成员身份的重叠，而且包括功能、任务、目标乃至项目的重叠。概言之，当前制度重叠研究已经从制度外围转向了制度内核，关注重叠制度之间的互动关系、作用机制与结构体系，并分析其在全球治理过程中产生的效果作用。

那么，不同国际组织或国家之间为何在同一领域建立多个相似的政策制度呢？制度学派认为组织是制度环境的产物。从这一点推开，大致可以从三个方面理解这一重叠现象。一是从制度专业化角度来看，制度重叠是国际组织的制度影响力受到限制或组织分工与国际合作所导致的结果；二是由于国际竞争与环境的不确定性，后发组织追赶或者超越先发组织时，会在既有秩序体系内模仿权威组织建立相似的制度，以此提升其国际话语权与竞争力；三是不同主体对国际制度的既有规则、价值立场与标准体系的合法性与合理性具有差异性理解与多元化认同，从而导致不同组织围绕自身的价值基点修正或重新建立制度。就结果而言，国际制度重叠会产生双重效应。一方面，它可以实现制度弥合、互补与协同。在全球化背景下，它通过制度间的协调与合作打破了单一国际秩序格局，从而推动全球治理体系的形成。另一方面，它亦会加剧制度之间的冲突、竞争与同质化。特别是在逆全球化兴起的当下，不同组织制度基于核心利益与价值理念进行对抗与冲突的形势正在不断加剧。由此可见，全球治理实践中的制度重叠如果不加以规范、引导与协调，可能会干扰全球秩序的稳定局面。

在高等教育领域内，制度重叠同样存在。除了联合国教科文组织外，经济合作与发展组织、世界银行与非政府组织正以其差异优势分别介入到全球高等教育治理的各个面向，通过树立科学权威或者凭借经济治理手段在日益拥挤与竞争激烈的治理领域内寻求组织合法性与国际领导权。近年来，不同国际组织所主导的高等教育制度通过议题联结、信息交流与功能互补形成了相互联系的制度重叠，并通过制度互动发展成为结构化的全球高等教育治理体系。不过，现有研究主要聚焦于单个组织在全球高等教育领域的历程、功能与限度，忽视了国际制度重叠的既有事实。实际上，这既无法生动刻画国际制度之间的互动关系，也未能揭示治理体系内部的制度协调机制，研究者应关注国际高等教育制度重叠所带来的系统影响。因此，在新冠肺炎疫情所触发的全球公共危机背景下，国际高等教育的制度重叠展现出怎样的现实图景，其动因、挑战、因应策略以及中国角色又是什么，回应这些问题在高等教育治理全球化时代具有重要意义。

二、国际高等教育制度重叠的现实图景

国际高等教育制度是促进全球高等教育均衡发展与保障高等教育人权的产物。较早关涉高等教育的全球制度由联合国教科文组织所颁布，其目的在于促进二战后各国高等教育的快速发展。随着高等教育的人文、经济与政治价值被不断放大，国际组织、跨区域组织与非国家组织开始介入该领域，拉开了复杂、多元的国际制度重叠序幕。当前，这一制度包括以联合国教科文组织为核心的正式制度、以私营基金会为代表的非正式制度、以经合组织为代表的新型国际制度以及美国当局试图推动的美式国际高等教育制度，它们在新冠肺炎疫情期间发挥着不同的功用。

（一）以联合国教科文组织为轴心的正式制度

联合国教科文组织是全球最为权威从事高等教育的机构，其通过搭建协商机制、加强技术援助与制定规范标准，实现全球高等教育引导式治理。新冠肺炎疫情暴发后，全球高等教育陷入了教学、流动与公平危机。为此，教科文组织凝聚全球力量一道开展远程教育、发展开放式科学并推动知识与文化共享。其间，它率先发布报告《新冠疫情：重新开放和重塑大学》，揭示了全球超过2.2亿大学生教育中断的现实图景，并为此提供了循证建议。种种实践彰显了教科文组织在全球高等教育治理中的人文主义与世界主义取向，发挥了其在高等教育公平、人权保障与国际化合作中的领导作用。

世界银行是联合国的专门机构，通过多样化的经济贷款与项目援助参与全球高等教育治理。据世界银行统计，近年来高等教育投资约占世行教育总投资的20%。全球疫情暴发后，世界银行于2020年4月2日快速启动了快速通道基金（CFTF），并与其下属的国际开发协会（IDA）一道，为发展中国家提供高等教育领域的资金援助。这些项目囊括了高等教育质量保障、学术市场服务、公私伙伴关系与大学治理改革等领域，不过其本质可视为世界银行依托发展援助的一种经济治理手段，以此帮助发展中国家的高等教育在公共危机面前保持韧性和持续性。

世界贸易组织主导的服务贸易总协定（GATS）将高等教育列为12项可交易的服务之一。这意味着高等教育在其所倡导的服务自由化制度下不仅被赋予了合法的商品属性，而且受到自由化服务贸易规则的约束。新冠肺炎疫情导致全球高等教育流动中断，而世贸组织预测了这场危机将会导致国际大学生入学规模下降50%~75%。实践证明，世贸组织所涉的高等教育条款也是经济贸易条款，并在规则制定、标准设定与贸易合作中占据着主导地位。

（二）以私营基金会为代表的非正式制度

全球高等教育治理中的私营部门力量正在崛起，并逐渐发展为公共部门和社会资本合作的公私合作关系（Public-Private-Partnership，简称PPP）。它通过建立长期合同关系，使公、私部门在高等教育融资和供给方面相辅相成。这一模式有助于扩大政府资金的覆盖范围，鼓励高等教育合作机制创新，提高高等教育应对危机的效率和能力，其代表为盖茨基金会、国际大学协会（IAU）等组织。

盖茨基金会长期在全球贫困、教育与疾病等不平等领域展开治理行动。新冠肺炎疫情暴发后，它向全球提供超过18亿美元的资金支持，并向高等院校提供了单独的紧急援助，以减轻贫困大学生因公共危机而遭受的经济冲击。上述行动主要基于它所支持的高等教育价值委员会的调查结果，该调查确认了当前高等教育领域广泛存在的种族、性别与收入不平等。不过有批评者认为，这终究是慈善体制与资本主义的合流，其所倡导的核心标准与治理行动中的民主理念相悖，并且该组织在高等教育效率与公平之间的战略决策也未能及时奏效。

国际大学协会自1950年成立后，长期围绕联合国教科文组织的价值原则展开高等教育治理行动。疫情期间，该协会建立了常态化的全球高等教育协商机制，积极联络各方商榷大学共同面临的挑战与危机。同时，它还对全球424所大学、109个国家的高等教育机构展开调查，分析高校人才培养、科学研究与社会服务受到的影响与冲击。其治理实践表明，该组织主要通过战略咨询、同行评议与议程设置等规范与协商机制，实现全球高等教育的柔性治理。

（三）以经合组织为代表的新型国际制度

目前，新兴国家在全球治理体系中逐渐崛起，在高等教育领域建立了重要的多边合作机制，并在全球高等教育信息统计、规则制定、审查监管与综合分析等方面展现出较强的治理能力。在新型国际制度中，二十国集团（G20）、经济合作与发展组织（OECD）以及金砖国家（BRICS）在高等教育方面贡献突出。

经合组织是由市场经济国家组成的政府间国际组织，长期在经济、教育与政府治理领域进行诊断、评价与分析。为了应对全球危机，它率先于2020年3月发布《教育应对新冠疫情：拥抱数字学习和在线协作》，呼吁全球大学探索多元的在线教育、充分利用数字技术并加强全球合作。在OECD所发布的20份应对疫情的教育政策报告中，有13份涉及高等教育议题，在疫情期间发挥了专业治理功能。综合来看，该组织在高等教育领域的合法性主要来源于权威的数据收集、前瞻性项目以及政策研究报告。

近年来，G20开始在全球高等教育治理中发挥重要影响。2020年以来，它通过行动联盟共同应对当下的高等教育困境、信息技术变革与大学生学习连续性危机。2021年8月6日，二十国集团首次以高等教育与科研为主题召开全球协商会议，对科研参与、高等教育人权保障与数字鸿沟等议题提出行动倡议。概言之，G20通过构建协同治理机制，加强不同国家高等教育之间的联动与对话，深化与联合国教科文组织等机构的合作。

金砖国家是推动全球高等教育治理体系完善的重要制度参与者。2020年，第七次金砖国家教育部长会议强调了网络大学合作与大学数字化转型的必要性，以此提升高等教育系统应对第四次工业革命的能力。2021年7月6日，金砖国家第八次教育部长会议通过了数字技术促进更加包容和公平的优质高等教育以及加强学术合作等议题。透过行动发现，金砖国家通过搭建国家协调机制，致力于深化“南南合作”以推动发展中国家高等教育发展。

（四）美国试图推动的美式国际高等教育制度

联合国作为二战后国际新秩序的组织，在很大程度上也是美国影响力的显现。美国曾奉行多边主义合作路线，其高等教育路线与联合国教科文组织具有政策同构性。不过，与联合国安理会不同，教科文组织的决策程序并未采取一票否决制，这使美国的话语权受到了极大限制。加之逐年增加的会费欠款与迎合国内政治集团诉求等原因，美国于2017年退出了该组织。这一行径深刻体现了特朗普政府所奉行的“美国优先”政策主张，但其真实原因仍在于美国对教科文组织核心议题的有限控制权。

近年来，美国从国家安全与政治角度看待高等教育，并将其作为维护美国利益的有力工具。当新冠肺炎疫情肆虐全球时，特朗普政府采取极端的高等教育路线，一方面实施愈加严格的签证政策，抑制国际学生赴美求学的可能性并大规模削减美国大学助学金与科研资助基金；另一方面否认新冠肺炎疫情与气候变化的科学事实，指责科学界与高等教育界存在严重的政治偏见并缩减科技教育的财政投入。可见，美国为满足国家私利并超越国际组织开展自主性行动，试图在高等教育领域建立新制度。

尽管拜登政府转向了更为理性与进步的高等教育政策，但不变的是美国一贯围绕利益与霸权而行动的制度思维。如美国虽恢复了因疫情中断的留学签证业务，却并未取消留学禁令。在高等教育日益全球化的当下，美国的政策立场违背了其作为世界最大经济体为全球提供高等教育公共产品的责任与使命，上述实践证实了美国是引发全球制度对立的主要外因。质言之，拜登政府的高等教育政策虽从特朗普时期的“非理性”转向了“理性”，但其根本仍在于重塑符合美国利益的高等教育制度，这反而增加了全球高等教育治理的不确定性。

三、国际高等教育制度重叠的动因与挑战

在全球高等教育治理体系中，联合国教科文组织、世界银行居于核心圈层，而非政府组织与新型国际组织分布于周边。这不仅推动了国际高等教育制度呈“中心-边缘”格局分布，而且导致了制度间的交叉重叠。究其缘由，全球高等教育的多边合作需求、议题内容的广泛性和复杂性与联合国教科文组织的治理限度决定了国际高等教育制度必然重叠。不过，从其治理效果来看，国际高等教育制度重叠既具有正向的协调作用，也隐含着负向的风险挑战。

（一）国际高等教育制度重叠的现实动因

一是高等教育问题成为全球治理的核心关切。新冠肺炎疫情对所有国家的高等教育发展与日常运行造成了严重冲击，由此推动国际组织或区域机构纷纷对此做出制度性反应。然而历史上，高等教育曾经作为非传统的边缘领域而较少获得关注。进入21世纪后，超过1亿学生至少在全球36000所高等教育机构学习，推动高等教育成为后工业全球化经济的核心。高等教育开始作为一项公共事业与竞争资源，成为民族国家的政策目标与战略方向，而国际组织也开始将议程投向该领域。基于不同主体对高等教育的共同需求，国际社会普遍遵循全球治理的原则、规范与机制，推动了全球高等教育治理的多边合作与制度建设。可以说，这是当前国际高等教育制度勃兴与高度重叠的重要原因。

二是联合国教科文组织的高等教育治理限度。教科文组织成立伊始，便将高等教育作为保障公平正义与维护基本人权的公共产品。如1947年11月6日，在墨西哥举行的联合国教科文组织第二届大会上，“与大学合作”成为该组织的战略重心。然而，随着全球高等教育治理难度的加大，美英等国退出、有限的经费预算、信息透明度问题、治理政治化倾向以及未能为高等教育制定连贯而独特的战略路线等危机交织在一起，教科文组织在高等教育领域的领导地位受到普遍质疑。与此同时，在高等教育日益自由化与专业化的影响下，教科文组织在高等教育技术援助、标准制定与国际认证等领域面临经合组织与世界银行等机构的竞争，其专业权威与治理效率在一定程度上受到影响。

三是全球高等教育议题的广泛性、复杂性与开放性。在新冠肺炎疫情影响下，全球高等教育面临入学机会不平等、大学数字化转型、逆全球化等众多挑战。从治理内容看，广泛性已成为全球高等教育议题的一大特征。由于高等教育的综合治理需要多元化主体与系统性手段，这推动了国际正式组织、教育基金会与新型国际组织等形成了一种更为复杂的合作关系。这种复杂性主要体现在各类国际组织应该基于何种标准、何种方式参与治理并开展协同行动的规则、制度与机制。此外，高等教育的公共属性与人权保障决定了它是一个开放的公共领域，并非由任何单一组织制度所独占。由此，属性迥异的国际组织基于自身的比较优势分别参与到全球高等教育治理中，推进了各类国际高等教育制度的建设。

（二）国际高等教育制度重叠的风险挑战

国际高等教育的制度重叠与全球高等教育治理的失序或稳定无关，其关键在于是否形成制度间的协同机制。不过，从此次全球行动来看，制度重叠在高等教育领域发挥了正向作用。当下，全球高等教育治理体系仍以联合国教科文组织为领导核心，而其他国际组织围绕联合国可持续发展目标展开行动。为此，教科文组织针对疫情所发起的“全球教育联盟”将国际组织、私营部门与学术界140多个机构纳入其中，确保高等教育机会均等、性别平等与信息联通。针对当前全球31个国家仍关闭学校，5.8亿学生依旧不能正常上学等问题，教育联盟通过主体动员、行动协调、资源匹配与技术供给四大联合行动试图建设更具韧性的高等教育系统。此外，G20、金砖国家等组织确立的协调机制共同提升了高等教育技术援助、资金支持与专业评估的效率，从而促进了全球高等教育的治理协作水平。另一方面，国际高等教育制度在一定程度上存在执行主体、标准规则与价值体系间的不兼容与不协调，其全球治理行动可能隐含着严重的风险挑战。

其一，共同体意识较弱，全球治理行动困难重重。国际组织是以理性与道德为原则的超国家实体，其本质仍是一种权力工具与价值观念的制度载体，由此导致制度重叠不一定产生制度协同的结果。具体而言，教科文组织始终强调高等教育的人文主义与世界主义理念，而世界银行则采取新自由主义的高等教育政策，由此说明不同组织的制度标准及其行动之间可能具有不可弥合的矛盾。就此而言，国际组织主要基于自身的价值主张开展高等教育治理行动，从而导致其共同体意识较弱。究其缘由，全球治理仍以“华盛顿共识”所倡导的自由化与资本化为圭臬，加之美国所奉行的单边主义意识形态影响，导致高等教育领域中出现资本利益、公民诉求与国家目标不一致的现实悖论。在理念差异与价值分歧背景下，国际高等教育制度重叠并不能有效推动全球高等教育的集体行动。

其二，公私合作在全球高等教育治理中的效果不彰。现有的全球高等教育治理体系仍以正式国际组织为主，其在政策协调、规则制定与多边协商中拥有绝对的话语权优势。相较而言，非政府力量在其中的角色与地位则显得相对边缘。如教科文组织围绕可持续发展目标虽然扩大了公共资源开发与技术创新，不过其在建立市场多边主义与公私伙伴关系方面仍步伐缓慢，所倡导的高等教育发展计划也面临长期资金投入不足、风险规避与资源可持续化难题。此次新冠肺炎疫情危机更放大了全球高等教育的公平与财政危机，使政府投入不足与公私合作不畅的现实浮现。据联合国教科文统计，全球增加教育财政投入应对危机的比例为0.78%，仅1/5的国家建设了有效而开放的高等教育融资机制。因此，全球高等教育领域中的公共财政投入依旧不足，市场力量参与全球治理的空间与机会仍然受限。

其三，教科文组织的高等教育全球领导力备受质疑。从新冠肺炎疫情的全球影响来看，全球高等教育治理体系未能建立有效的防御机制与风险应对机制，及时制定方案并开展制度行动。尽管教科文组织是全球高等教育治理的引领者，但高等教育的全球治理失灵确实使其招致了更多质疑。具体而言，一方面，它面临着内部改革的重重阻挠，从而影响其高等教育战略的连续性实践；另一方面，由于其有限的全球治理能力，国际机构开始绕过教科文组织开展高等教育治理行动。这一结果导致大量区域性组织、多边合作机制应运而生，国际高等教育制度呈现出碎片化与多中心化的特征。但是，这些组织尚不具备政策协调、信息联通与标准制定的领导能力，无法对当前危机进行系统性治理。一言以蔽之，既有机制逐渐旧化，而新兴机制力有未逮，可能会导致全球高等教育治理失序的风险。

四、制度重叠与全球高等教育治理的风险应对

国际高等教育制度交叉重叠一方面汇聚了全球力量并推动高等教育发展，而另一方面由于理念偏差、功能缺失与机制老化，为全球高等教育治理带来了若干危机与隐患。因此，全球高等教育治理应该秉承人类命运共同体理念，发挥非政府组织的作用以及加快协同机制创新，共同应对国际高等教育制度重叠带来的风险挑战，避免全球治理机制失灵。

（一）促进国际高等教育制度协同

当前，不同国际组织对高等教育的差异化理解及其治理实践，导致全球治理冲突与矛盾进一步加大。如以华盛顿共识为核心的治理理念，持续驱动多数国际组织采取新自由主义的政策工具参与全球高等教育治理，而关于高等教育为谁服务的问题仍在国际争议声中悬而未决。新冠肺炎疫情暴发后，当国际社会通过制度联结、信息协商与技术援助共同应对这场危机时，美国却采取了专断的单边主义政治路线与严苛的高等教育审查机制。加之国际公共卫生危机、经济衰退影响与国家政治对抗交织叠加，全球高等教育充满不确定性。基于此，既有的全球治理理念与国际秩序格局遭到普遍质疑。

破解上述问题需要从华盛顿共识转向人类命运共同体理念，通过共商共建共享的全球治理观与多边主义的民主化机制进行合作与对话，从而推动国际高等教育由制度重叠走向制度协同。这一理念逻辑与可持续发展目标关于高等教育发展的指标内容高度契合，又与新兴国家与日俱增的高等教育供给意愿以及构建全球高等教育共同体的期盼一致。2021年8月6日，二十国集团高等教育与研究部长会议提出行动倡议，推动建立数字化高等教育和科研共同体已经成为解决全球高等教育危机的应有之义。就制度重叠而言，全球高等教育的治理逻辑应始终围绕人的价值而展开，通过人的主体性价值的达成，继而实现高等教育的社会、经济与政治价值。因此，后疫情时代的全球高等教育治理应秉持人类命运共同体理念，将全球治理的多元力量凝聚为集体行动，寻求多元主体间的最大共识，共同促进国际高等教育制度高效协作。

（二）发挥非政府组织的积极作用

当前，全球高等教育治理主体仍然以主权国家为主，并遵循国家主义的治理模式。主权国家之间所形成的国际合作机制尽管可以推动国家之间的制度认同与利益共享，却在一定程度上挤压了非政府组织在高等教育事务中的治理空间。这起公共卫生事件已从突发风险转为持久危机，而高等教育如若不被视作一个全球性问题，那么可能会跨越风险边界，上升为日益加剧的社会不平等与严重的社会分化危机。为此，全球治理应将关涉高等教育的非政府组织更多地纳入其中，推动高等教育治理从国家主义向全球主义转变。全球主义可以推动高等教育治理跨越地缘边界、单一部门与组织身份三重限制，让更广泛的组织机构与行动者参与进来。

针对全球高等教育公共财政投入不足问题，公私合作模式可以有效扩大经费投资来源、实现制度供给的效率优势并有助于高等教育的长远规划与品质改善，建立更具包容性、发展韧性与创新性的高等教育系统。当前，国际高等教育制度纷纷聚焦于高等教育机会均等、经费不足与技术援助等问题。如全球教育合作伙伴关系组织提供了50亿美元的资金支持，以支持67个中低收入国家保持教育的连续性，但是这于全球高等教育而言仍显得杯水车薪。为此，国际社会一方面应该联合建立全球高等教育应急基金，共同完善与扩展融资渠道与筹资机制；而另一方面应该提升以私营基金会为代表的非政府组织的治理空间，推动非政府组织嵌入到正式制度框架中，共同提升全球高等教育的投资与援助效率。如此一来，非政府组织在国际制度重叠的背景下可以发挥协调与补充的重要作用，这对于全球高等教育振兴具有重要意义。

（三）加快推进全球治理机制创新

面对公共危机的持续挑战，国际社会需要基于当前全球高等教育的深刻矛盾与组织制度的比较优势，提出风险危机的因应策略。就目前而言，全球高等教育的外部环境变化对内部治理机制提出新的要求，但比较众多国际制度，无一可以完全取代教科文组织，领衔全球高等教育治理行动。就此而言，联合国教科文组织仍是全球高等教育治理体系的中枢，其在整合全球高等教育行动中具有无与伦比的优势。同时，它始终将高等教育作为公共产品，致力于促进高等教育机会均等的人权保障以及保护全球高等教育文化多样性。在后疫情时代全球努力建立高等教育系统标准与协商平台的背景下，这些原则的倡导与实践显得尤为必要。

历史上，全球危机会催生新的全球治理机制。如中东石油危机催动了八国集团的产生，而金融危机使二十国集团日趋成熟。就当前而言，高等教育领域同样亟待新的治理机制产生。然而如何将碎片化与多中心化的治理行动统一于集体目标之中，目前的全球行动尚未形成系统且有效的治理机制。对此，教科文组织有义务加快自身制度改革，推进全球高等教育治理机制创新。一方面，教科文组织亟须巩固自身的领导地位，加快建设高等教育的协调机制、危机防范机制以及可持续化目标监管机制。另一方面，就制度重叠而言，教科文组织应将全球高等教育治理的关联组织体纳入统一的治理协同机制中进行整体设计。如此，经合组织的专业治理优势、世界银行的经济治理优势以及非政府组织的市场治理优势才得以互为补充，从而推动不同国际高等教育制度之间的高效协作。

五、结语

面对新冠肺炎疫情的持续肆虐，国际高等教育制度重叠所引发的治理隐患亟待全球力量协作应对。作为全球高等教育治理的重要参与者，中国有责任亦有义务维系高等教育的全球秩序，推动构建以人类命运共同体为理念的新的全球治理机制。长期以来，中国支持多边主义立场没有改变，其理念倡导与治理行动均是在“2030年可持续发展议程”框架内提出的。值得注意的是，中国在全球高等教育领域的实践并非否定既有的全球治理体系，而在于协调多元力量实现国际制度的优势互补，进而实现高等教育可持续发展。为此，中国一方面需要提升高等教育的国际影响力，依托教育技术、大学创新与科研合作积极参与全球实践，为全球提供更多的高等教育公共产品；另一方面需要从区域性治理转向全球性合作，推动亚投行、G20等多边机制引领全球高等教育合作，以及重启中美高等教育对话，为国际高等教育重叠提供中国方案。总之，中国致力于通过制度协调与多边合作，支持联合国教科文组织在全球高等教育治理中的领导角色，加强国际高等教育正式制度、非正式制度与新型制度之间的协调互动，进而重塑国际制度重叠中的治理体系，构建全球高等教育共同体。

【本文系国家社会科学基金“十三五”规划2020年度教育学重点课题“新时代提高教师地位的政策体系研究”（AFA200007）的研究成果】

· 作　者 ·

蒋贵友，华东师范大学高等教育研究所博士研究生，上海　200062

《中国高教研究》2021年第11期，高等教育治理现代化研究栏目

· 中国高教研究 ·

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