摘要：习近平总书记在两院院士大会、中国科协第十次全国代表大会上强调，“要支持有条件的地方建设综合性国家科学中心或区域科技创新中心，使之成为世界科学前沿领域和新兴产业技术创新、全球科技创新要素的汇聚地”。“十四五”规划纲要也明确提出“支持有条件地区建设区域科技创新中心”的工作任务。基于这一战略背景，本文对美国《无尽前沿法案》中关于美国建设区域技术中心的相关内容进行分析，在此基础上，进一步剖析比较我国区域科技创新中心与美国区域技术中心的异同点，提出我国建设区域科技创新中心的相关政策建议。

2021年6月8日，美国国会参议院通过《美国创新与竞争法案》，该法案囊括了参议院各委员会此前推出的众多法案：包括外交事务委员会的《战略竞争法案》、商务委员会的《无尽前沿法案》等。其中，《无尽前沿法案》的一个重要立法目标是，要进一步加强区域创新战略的研究制定和实施，强化联邦、州、地方各级政府合力，推动政府、学术界、私营部门、经济发展组织和劳工组织的战略合作，建立若干区域技术中心，支撑解决美国区域发展和国家安全面临的重大技术挑战，塑造美国参与全球创新竞争的新优势。

一、美国存在严重的区域科技发展不平衡问题

1.美国区域分化在不断加剧

当前，美国科技创新正在向少数几个超级城市集中。自20世纪80年代以来，美国的创新产业加速在全国少数区域集聚，2005至2017年间，90%以上的创新产业增加值来自波士顿、旧金山、圣何塞、西雅图和圣地亚哥这五个科技创新密集型大城市。同时，上述城市的创新产业就业岗位数占全美的比例，也从17.6%上涨到22.8%。相反，最底层梯队的 90％城市（343个）失去了相应的份额。科技创新的“地区极化”给美国带来了严重的负面外溢效应。美国智库布鲁金斯学会（BROOKINGS）认为，美国极端的地区科技发展差异将阻碍科技发展，导致美国整体创新能力和竞争力弱化，并将带来严重的社会、经济和政治问题。

图1 2005-2017年美国大城市创新产业就业分布份额变化情况

数据来源：美国布鲁金斯学会《增长中心案例-怎样在美国推广科技创新》

2.单纯依靠市场无法调节美国的区域创新失衡

美国区域创新失衡问题源于两个方面：一是区域创新资源分布不均衡。五大创新型城市云集了全美的顶尖高校、重大科研机构、独角兽企业、风险投资机构和科技基础设施，而五大湖老工业区、西部山区、中部地区等众多潜力城市缺乏上述优质创新资源。二是创新产业的“抱团”特征激活了创新密集型城市的自我强化动力。在20世纪的大部分时间里，美国的市场力量趋向于群体“趋同”——缩小发达地区和欠发达地区之间在工资、投资和创业方面的差距。然而，随着以创新为导向的新经济理论兴起，这一趋势开始瓦解。创新产业的“集中”会给资本带来更多利益，创新密集型大都市地区开始释放出自我强化动力，引起了美国区域发展的新一轮失衡。基于此，布鲁金斯学会认为，无论是市场力量还是自下而上的经济发展，都无法弥合或者缩小美国科技创新的地域差异。当前迫切需要美国政府重拾、更新美国在上世纪六七十年代奉行的“生长中心”战略，发挥政府力量，集中投资几个远离海岸线和现有科技创新中心的城市，“催化”整个地区和国家的腾飞。

二、美国区域技术中心计划的主要内容及特点

《无尽前沿法案》明确提出，授权美国商务部5年约100亿美元的预算，在全美布局至少10个区域技术中心，支撑美国区域发展战略的规划及实施。其主要内容及特点是：

1.发挥政府在区域技术中心布局中的引领作用

美国商务部在区域技术中心筛选、建设标准设立、拨款支持及考核奖励等方面具有一定的自主权，通过进一步完善制度，推进区域技术中心建设，支撑区域创新战略实施，促进区域协调发展。如，在充分考虑地域多样性和向欠发达地区倾斜的基础上，建立竞争性机制来筛选与布局区域技术中心，促进欠发达地区的经济发展；建立联邦政府对区域技术中心投资的逐步退出机制，以发挥政府科技投入对地方和私人投入的撬动作用；构建联邦、州和地方层面的合作关系，促进地区规划与国家整体区域创新战略的协同；建立报告制度，在拨款资助或合作协议结束后，区域技术中心应向商务部提交一份区域技术中心发展报告。

2.以跨组织联合体作为区域技术中心建设的载体

鼓励政府、科研院所、企业、经济发展组织、劳工组织等建立跨组织联合体，开展新的建设性合作，将联合体作为支撑区域技术中心建设的有效载体。联合体通过促进美国国内在清洁技术、先进制造等领域相关的技术开发、商业化等，提高美国的国内供应链弹性，增强美国经济、环境和能源安全。联合体应包括高等院校；联邦、州和地方政府；企业；创新组织；劳工组织；风险开发机构；金融机构和投资基金；职业技术教育学校；国家实验室、联邦实验室、制造业推广中心等联邦研究机构。

3.采用竞争性机制进行筛选与布局

商务部通过竞争程序遴选合格的联合体作为区域技术中心，在对联合体筛选过程中，重点考察以下方面：一是联合体在对国家和经济安全至关重要的技术领域内，推进技术研发和国内制造的潜力。二是通过创新共享对区域经济产生积极影响的可能性，包括增加高工资就业机会、为落后地区创造新的经济机会等。三是整合和利用国家实验室、美国制造研究所、霍林斯制造业推广合作中心及其他联邦研究机构的能力。四是与中小企业、风险开发组织等开展跨组织合作，进行新技术商业化的能力。五是是否有开展劳动力发展与技能培训、改进区域内中小学与高等院校教育的计划。六是联邦财政支持结束后，持续支撑所在区域发展的可能性。

4.竞争中考虑平衡以促进区域协调发展

区域技术中心应远离现有科技中心，在尽可能多的地区布局，重点关注在技术或创新领域具有明显竞争优势、但尚未成为领先技术中心的区域，提高区域技术中心在全美服务的地理范围。同时，确保至少一个区域技术中心设在人口较少或欠发达的州，并且该州具备从国家科学基金会“激励竞争性研究既定计划”获取资助的资格，以有效支撑包括小城市、农村等非核心、落后地区的经济发展、就业机会创造和竞争力提升，促进区域间协调发展。

5.聚焦国家创新中的交叉技术问题进行攻关

区域技术中心将围绕十个对美国国家和经济安全至关重要的关键技术领域进行攻关。包括：人工智能、机器学习和软件开发；高性能计算、半导体和先进计算机硬件；量子计算和信息系统；机器自动化与先进制造；自然和人为灾害防御；先进通信技术；生物技术、医疗技术、基因组学和合成生物学；网络安全、数据存储和数据管理技术；先进能源、电池和工业效能；先进材料科学、工程学和其它重点领域。该技术清单将根据全球技术发展趋势、美国相关行业的投入情况及关键技术领域对美国应对潜在竞争与安全挑战的影响等因素，每年更新一次，但始终聚焦于十个技术领域。

6.加强跨部门协调以确保战略目标的一致性

在推动区域技术中心发展中，建立由商务部领导，教育部、小企业管理局、住房与城市发展局、社区发展金融机构基金、国家标准与技术研究院、国家经济委员会、就业与培训局、科技政策办公室、国防部、能源部、管理和预算办公室等多部门联合的机构间协调委员会，加强跨组织、部门间的合作与协调，确保各部门战略目标的一致性，为区域技术中心建设及区域战略的实施提供组织保障。如，加强与国家标准与技术研究院的协调，增强“区域技术中心”与“霍林斯制造业扩展伙伴关系”等相关战略目标的一致性，共同促进美国制造业发展；加强与能源部的协调，调整区域技术中心的创新活动和选择，确保区域技术中心内国家实验室等研究机构与能源部的工作保持一致；加强与国家科学基金会的协调，使区域技术中心与国家科学基金会在基础研究领域保持一致。

三、我国区域科技创新中心与美国区域技术中心的相似与不同

我国区域科技创新中心与美国区域技术中心在建设背景、发展目标等方面存在高度一致性，但在建设主体与遴选方式上，存在一定差异。

1.相同点表现为：建设目的一致，都是试图通过强化政府对科技创新的区域布局作用，解决区域发展不平衡问题。在过去20年，我国东中西部创新能力的差距基本处于固化状态，但南北创新能力的差距呈现阶段性扩大特点，总体演化规律表现为“扩大—稳定—扩大—稳定”。这种差距产生的原因与美国类似，一是各省份创新资源配置不平衡 。从科技投入看，2018年南方地区研发投入强度是北方地区的1.5倍；从高校分布来看，山西、江西、河南、海南、云南等科技欠发达地区没有一所部属院校；从研发机构的R&D活动空间看，主要分布在北京、上海、江苏、广东等创新发达省市。二是随着数字技术在我国的深入发展，其衍生产业以网络经济为基础，创造了巨大的技术收益和财富，进一步拉大了地区差距。《数字中国指数报告（2019）》显示，我国的数字化基尼系数由2017年的0.55上升至2018年的0.59，属于相对不均衡状态。2018年数字经济规模排名前5位的省份全部来自东部地区，排名靠后省份则全部为中西部省份。其中数字经济规模最大的省份广东省和最小的省份青海省差距达到60倍以上，而两者GDP的差距为34倍。

2.不同点表现为：从建设主体看，美国更加强调创新联合体，提出以政府、科研院所、企业、经济发展组织、劳工组织等建立的跨组织联合体为区域技术中心建设的载体。我国则强调以地方政府在区域科技创新中心建设中发挥的主体作用。从遴选方式看，美国强调采用竞争性机制进行筛选与布局。我国则强调采取统筹规划、自上而下为主的决策方式，统筹央地科技资源，推进区域科技创新中心的布局与建设。

四、启示与建议

综合以上研究以及我国已有科技创新中心的建设实践，建议从以下三个方面加强我国区域科技创新中心建设。

1.加强区域科技创新中心的顶层设计

在党中央、国务院领导下，全面、系统部署区域科技创新中心建设，强化区域科技创新中心与国际科技创新中心、创新型省份、创新型城市、国家自主创新示范区、全面创新改革试验区等的有机衔接。建立部委与地方协同推进区域科技创新中心建设的工作机制，加强跨组织部门间的合作与协调，在顶层设计、改革保障等方面实现上下联动，强化国家政策的叠加支持，有效集成更多资源支撑区域科技创新中心建设。科技部负责区域科技创新中心建设的跟踪评估，适时开展建设中期评估和总结评估。

2.开展区域科技创新中心的分类遴选与布局

对我国区域科技创新中心按照功能尺度及创新能级进行分类，分阶段、分层次遴选与布局区域科技创新中心。目前，我国已在“核心型”区域布局了北京、上海、粤港澳三大国际创新中心，在“枢纽型”区域布局了成渝国家科技创新中心。下一步，需要在充分考虑长江经济带发展、黄河流域生态保护和高质量发展、东北振兴等重大战略基础上，在有一定基础的“枢纽型”“节点型”“起步型”区域开展区域科技创新中心的遴选与布局，推动全国形成网络化创新空间格局。目前中部、西北、东北分别已经形成了以武汉、西安、沈阳等为核心的区域创新高地，值得重点关注。

3.增强区域科技创新中心的体系化创新能力

优先支持国家实验室、综合性国家科学中心等国家重大科技创新平台在区域科技创新中心布局，集成国家重点实验室、国家技术创新中心、国家重大科技项目等创新资源进行一揽子支持，打造科技资源集聚高地。加强跨组织部门间的合作与协调，引导地方政府、科研院所、企业、社会组织等建立区域科技创新中心建设联合体，提升区域的体系化创新能力。

作者：王伟楠、张淑慧，中国科学技术发展战略研究院区域科技发展研究所

本文转载自微信公众号中国科学技术发展战略研究院

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