美国外交关系协会：大国博弈与全球性危机

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导读

2021年11月4日，美国外交关系协会（Council onForeign Relations）发布了《大国博弈与全球性危机的管控》（Major PowerRivalry and the Management of Global Threats）报告。根据美国学者米尔斯海默的《大国政治的悲剧》（The Tragedy of Great Power Politics）著作，世界将永远处于大国冲突中，而且冲突并不会随着大国利益诉求的改变而终止。但随着全球性危机的日益复杂化，大国迫切需要放下地缘政治分歧，共同制定覆盖全球、有效合理应对全球性危机的举措。本报告就促进大国合作应对全球性危机提出了相关分析与建议。

图源 网络

引言

当前主流观点认为，地缘政治局势会在新冠肺炎疫情肆虐全球期间有所好转。美国进步派学者指出，地缘政治对手有望在合作过程中逐步建立互信，进而放弃地缘政治博弈。尽管西方阵营与中国和俄罗斯的地缘政治冲突仍在加剧，但迫切需要加强与其在应对全球性危机上的合作。

然而，大国合作共同应对全球性危机并非意味着地缘政治博弈的终结。例如，在疫情防控期间，有西方国家非但拒绝与他国展开抗疫合作，反而大肆推行“疫苗民族主义”。在应对恐怖主义和核扩散方面，大国之间的利益分歧最为明显。虽然国际社会对恐怖主义和核扩散持强硬反对态度，但仍有国家在对待相关议题时使用双重标准。

种种证据表明，大国在应对全球性危机上存在着截然不同的利益诉求，这也许是导致大国难以在全球治理上展开有效合作的重要原因之一，大国间缺乏战略互信也是影响合作的一个关键因素。

有鉴于此，本报告建议参照冷战时期的军备控制谈判来促进大国在全球治理上的合作。根据历史经验，该合作模式能够有效避免灾难性后果，即便未必能够达成预期目的，但从长远来看利大于弊。

大国合作应对全球性危机的历史

纵观历史，大国在应对大流行病、核扩散、恐怖主义、金融危机、海盗、气候变化等全球性危机展开了长期、深入的合作，并取得了多次成功。

（一）大流行病

在冷战期间，美国和苏联虽然在外交、军事、意识形态、经济制度等领域竞争激烈，但在公共卫生方面却保持着密切的合作关系。美苏两国的科学家在缺少政府支持的情况下，共同致力于脊髓灰质炎和天花疫苗的研发、生产和推广，最终使人类战胜了天花，并几乎消灭了脊髓灰质炎。

（二）核扩散

1968年，美国和苏联签署《不扩散核武器条约》（Treaty on theNon-Proliferation of Nuclear Weapons），承诺不直接或间接把核武器转让给非核国家，以及把核设施置于国际原子能机构的监管之下。苏联解体后，美国与俄罗斯签署《纳恩-卢格减少威胁合作计划》（Nunn-LugarCooperative Threat Reduction Program）。该计划旨在利用美国的技术和资金，帮助俄罗斯管理、拆除、销毁苏联时期制造的大规模杀伤性武器。此外，两国还通过欧洲安全与合作组织及国际原子能机构，共同预防和打击核走私活动。

（三）恐怖主义

在反恐战争期间，美国与非西方大国展开了长期、稳定的军事合作，例如俄罗斯为执行打击塔利班任务的美国军用飞机提供机场，与中国展开反恐合作等。

（四）金融危机

在2008年全球金融危机期间，为了拯救华尔街投资银行，美国财政部请求中国政府支持美国的财政计划。随后，中国开始大规模购买美国国债，最终帮助美国渡过了难关。

二十国集团建立的目的是防止全球金融危机的重演，让有关国家就国际经济、货币政策举行非正式对话，从而有利于国际金融和货币体系的稳定。二十国集团之所以取得成功，很大程度归功于中国和美国的合作与配合。

（五）海盗

在打击海盗方面，美国和中国海军在亚丁湾共同执行护航任务，并展开了登舰交流及其他形式的合作。同时，在由美国与欧盟主导的“信息共享与防止冲突”（SHADE）多边反海盗平台的领导下，中国与其他国家合作打击海盗，极大地促进了中美两国之间的双边非传统安全合作。

此外，美国、中国、印度、俄罗斯在内的20多个国家，长期以来一直在制定针对马六甲海峡的反海盗战略。

（六）气候变化

1997年，《京都议定书》（Kyoto Protocol）在日本京都举行的联合国有关会议上获得通过。根据这份协议，从2008到2012年，主要工业发达国家的温室气体排放量须在1990年的基础上平均减少5.2%。目前已有184个国家签署了该协议。

2016年，171个国家在联合国总部签署《巴黎协定》（Paris Agreement），目前签署了该协议的国家已有195个。《巴黎协定》的主要内容为：将全球气温升幅控制在2℃以内，理想状态是不超过1.5℃。

大国合作应对全球性危机的局限性

虽然历史经验不能说明一切，但是其参考意义不容忽视，这样才能有助于帮助大国在地缘政治博弈的同时，展开应对全球性危机合作。美苏在冷战期间共同抗击脊髓灰质炎和天花的案例表明，两个相互竞争的大国也能够携手应对全球性危机。然而，这种合作并未缓解美苏之间的紧张关系，例如，在合作期间发生了冷战期间最危险的事件——古巴导弹危机。

历史经验还说明，只要议题与地缘政治利益联系越紧密，大国就越倾向于根据利益得失来调整合作方向和力度。

就像2008年全球金融危机发生的那样，大国对合作应对全球性危机的态度总体上是积极的。当面临一场会影响自身经济利益的全球性危机时，大国往往会暂时摈弃利益得失思维，与其他大国展开密切合作。股市的飞速崩溃，以及央行运作机制的漏洞，极大地削弱了大国内部反对合作的声音。尽管如此，这场危机是发生在中美关系相对友好的时期。随着地缘政治博弈的加剧，利益得失思维将进一步加剧。

长久以来，多边机构（例如世界卫生组织、国际原子能机构等）在协调应对全球性危机中发挥着举足轻重的作用。它们扮演着类似中间人的角色，将缺乏战略互信的国家团结起来，合作应对全球性危机。就目前大国应对全球性危机的合作状况来看，多边机构将在未来发挥更大的潜力。它们能否发挥更大的潜力，取决于大国对全球性危机的重视程度。

值得注意的是，冷战结束后，美国对全球治理的重视程度开始下滑，尤其是在美国前总统特朗普执政期间，美国退出了众多多边机构和多边条约（例如退出世界卫生组织、《巴黎协定》等）。今天，有些国家已不再相信美国在全球治理上所做出的承诺，其中也包括美国的一些盟友。

如何促进大国合作应对全球性危机

搁置地缘政治分歧，共同应对全球性危机的做法，实际上并不可行。虽然全球性危机关系到全人类的命运，但大国之间的关系仍将处于竞争状态。在此情况下，将地缘政治分歧和全球性危机孤立起来对待，是目前最可行的做法，例如美苏在两国关系紧张之时曾开展双边公共卫生合作。但是，该做法实施难度高，失败风险大，有的国家甚至可能会以应对全球性危机合作作为谈判筹码，在其他双边关系议题上来换取对方的让步。例如，如果美国抵制2022年北京冬奥会，中国可能会因此而拒绝参加美国主办的全球气候变化峰会。

此外，前述做法可能还将受到内部政治因素的制约。2021年8月，拜登政府的气候问题特使、前国务卿克里（John Kerry）在访问中国期间与中国发布了一份联合声明，表示美国要与中国合作，解决气候危机。他指出，虽然中美之间存在严重的地缘政治分歧，但必须确保中美在气候变化问题上的合作。他的此番言论很快便遭到了保守派的口诛笔伐，批评他对中美之间的众多问题视而不见。这表明，如果要维持与中国在气候问题上的合作，拜登政府将面临来自参议院、共和党、媒体等多方的压力。

也有学者主张通过制裁对应对全球性危机不积极的国家施压。美国学者埃里克森（Andrew Erickson）和柯林斯（Gabriel Collins）建议，美国应联合全世界的民主国家，对在气候变化问题上不作为的国家征收罚款。据悉，该提议并未得到美国政府高层的支持，但也有其可取之处，因为它既能够让不作为的国家付出代价，又能够促进世界在应对全球性危机上的合作。

此举实施的关键在于美国在全球治理上的领导力。然而，特朗普政府抗击新冠肺炎疫情的不力，美国对气候变化问题的反复不定（例如退出后又重新签署《巴黎协定》），以及美国政坛对多边主义的长期质疑，让许多国家对美国失去了信心，进而大大限制了美国的动员能力。

应对全球性危机合作的最大障碍莫过于战略互信的缺乏。在地缘竞争的思维下，任何涉及与竞争对手合作的提议，都会面临内部的强大阻力，而且在合作过程中，双方未必会尽力落实合作事项。

因此，合作过程必须完全透明化（对外公开执行情况）；合作过程中出现的任何不良行为都必须对外公布；对合作的监督必须交由多边机构负责。公开向全世界展示民主国家在应对气候变化问题上的具体政策，有利于对不作为的国家施加舆论和外交压力。

政策建议

总而言之，一国更倾向于根据其内部和外部政治因素，来调整对应对全球性危机的合作力度。在与地缘政治对手合作上，美国应遵循“民主多边主义”战略，具体实施方针如下：

第一，在选择合作议题时，要避免泛化。议题过于泛化不易于确定合作方向。此外，在求同存异的基础上，努力寻找与其他大国存在共同利益的议题。

第二，避免把建立战略互信作为合作的一部分。由于缺乏战略互信，合作未必能够达到预期目的，在政策执行层面也可能会遇到巨大的阻力。在议题选择上应尽量选择对自身有利的议题，并在共识的基础上，对合作对象施加强大的影响力。

第三，与其他西方国家就与中国和俄罗斯合作达成共识。目前，西方阵营内部在应对全球性议题上仍存在着明显的利益分歧。如果西方阵营能够就如何与非西方大国合作达成共识，那么与中俄达成共识的可能性就会更大。

第四，与非西方民主国家就应对全球性危机达成共识。如果美国希望与印度、印度尼西亚、尼日利亚等其他非西方民主国家就应对全球性危机达成共识，就必须在某些议题上让步（例如核武器核查）。

第五，以一种更成熟的姿态来对待多边安排。虽然多边机构有利于为大国创造达成共识的机会，但考虑到中国在多边机构中影响力的不断扩大，美国应尽快与英国、加拿大、日本、荷兰等在多边机构中影响力较大的国家展开深入合作，以避免全球治理的话语权落入中国手里。

综上所述，“民主多边主义”战略最大的优势是能够确保美国在不破坏西方阵营团结的情况下与非西方国家展开合作。

结语

本报告认为应把应对全球性危机合作当作核军备控制谈判。在冷战期间，为了避免与苏联爆发军事冲突，美国与苏联在双方缺乏战略互信的状态下进行了核军备控制谈判，并取得了成功。

即便如此，核军备控制谈判与应对全球性危机并非同一概念。例如，鉴于气候变化对人类生存构成的严重威胁，故气候变化无法被当作地缘政治博弈的工具。新型冠状病毒虽然可被当作地缘政治博弈的工具，但尚无证据表明该病毒是故意泄露的。美国曾利用周期性金融危机来削弱竞争对手，但必须付出极为高昂的代价。因此，应对全球性危机合作与地缘政治博弈关系不大。

此外，许多国家并不信任美国在全球治理上的领导力。虽然美国在全球治理上的影响力不可撼动，但许多国家早已不再视其为积极、值得信赖的参与者。与积极应对全球性危机的欧洲和亚洲盟友展开密切合作，将有助于改善这一局面。

★ 本文 作者： 布鲁斯·琼斯（ Bruce Jones ），美国布鲁金斯学会（ Brookings Institution ）资深研究员，研究方向为大国在贸易、海洋及能源领域的博弈。

★ 本文译者：曾辉，华南理工大学公共政策研究院研究助理。

编辑：IPP传播

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