张菁珂　祁占勇｜我国高等教育国际化政策工具的选择偏好及改进策略——基于施耐德和英格拉姆的分析框架

DOI:10.16298/j.cnki.1004-3667.2022.01.08

摘　要

对高等教育国际化政策选择偏好进行研究有助于完善高等教育国际化政策体系，推动政策实践运作。依照施耐德和英格拉姆的政策工具分析框架，对改革开放以来65份高等教育国际化政策进行计量与内容分析。研究发现，高等教育国际化政策工具选择存在着权威工具使用过度化、激励工具使用失衡化、能力工具使用片面化、学习工具使用低频化等问题。为此，新时代高等教育国际化政策工具的时代转向应从以平衡协同为导向增强权威工具执行效果、以合理有效为基础完善绩效评估工具指标框架、以供需适切为手段深化能力工具选择运用、因事制宜充分发挥学习工具的多重功能等方面着手，不断优化高等教育国际化政策工具选择。

高等教育国际化；教育交流与合作；政策工具；政策偏好

一、问题提出

高等教育国际化是高等教育改革与发展过程中不可或缺的组成部分，其不仅是全球化社会发展的必然产物，而且是高等教育核心竞争力的重要表征。在不同的历史时期，我国高等教育国际化通常以不同的实践形式或发展主题来适应国家战略调整与高等教育改革，形成了形形色色、丰富多样的高等教育国际化政策，高等教育国际化政策的实施以政策工具为载体。所谓政策工具就是政府赖以达成政策目标、解决政策问题、实施政策方案而采取的机制、途径与手段。对高等教育国际化政策工具进行研究，不仅为我国构建更加完备的高等教育政策体系奠定基础，更是实现我国高等教育国际化在世界范围内领跑迈进的关键路径。

以“高等教育国际化政策”为主题词在中国知网进行检索，从2001年至今我国高等教育国际化政策的关注度呈波动状态。依据关键词共现网络可知，我国高等教育国际化政策研究内容主要集中于以下几方面：一是我国出国留学的政策变迁研究；二是来华留学政策机制、演变及发展趋势研究；三是中外合作办学政策文本、政策环境、政策实践等方面的研究。总体来看，当前学者大多以政策变迁述评角度对我国高等教育国际化相关政策进行研究，从政策本身出发的研究较少；在研究内容方面主要以相关政策的运行逻辑、阶段特征、实施路径、制定环境、实践效果、改进策略为主，鲜有对政策工具选用的现状、特点等进行研究；政策的选取以高等教育国际化进程中的具体领域如留学、合作办学等为主，以高等教育国际化这一宏观议题进行政策分析的相关研究较少。基于此，为了更好地呈现我国高等教育政策国际化的发展轨迹与途径，本研究从政策工具视角出发，计量分析我国高等教育国际化政策文本，呈现我国高等教育国际化政策工具偏好、特点与问题，为优化我国高等教育国际化政策工具提供思路。

二、我国高等教育国际化政策工具分析框架与计量分布

（一）分析框架

施耐德和英格拉姆（Schneider & Ingram）在分析个体面对政治或社会问题停止行动的深层原因后，将政策工具分为五大类：权威工具（authority tools）、激励工具（incentive tools）、能力工具（capacity tools）、符号和规劝工具（symbolic and hortatory tools）、学习工具（learning tools）。由于这一政策工具的分类依据是如何利用不同因素对个人或集体行为施加影响而使目标群体按照政策意图实施行动，与高等教育国际化政策制定的维度较为相似，同时施耐德和英格拉姆将政策目标与目标群体的行为动机联系在一起，其分类更为细致明确、层次更为丰富，有助于进一步研究高等教育国际化政策。因此，运用该框架来分析高等教育国际化政策工具具有较强的适切性。（见表1）

其中权威工具是指政府利用其合法权力，对公众提出要求与管制使其可为或不可为一定事项，大多通过法律规范、行政事务许可、权利的赋予以及强制处罚等来体现，具有强制性、规范性等特点；激励工具是指政府承诺目标群体在达成某一目标时给予其一定的物质或精神奖励，具有诱导性、可选择性等特点；能力工具是指为个体提供相关的保障、基础设施、培训与信息等必要资源，来提高个人或机构开展或继续实施活动的生存力，最终达成政策目的手段，具有客观性、实际性等特点；符号和规劝工具是指以价值观的引导及从群体内部理念出发对其进行鼓动或劝导，通过其认可政策价值或树立共同目标从而使其自发地实施政策行为，具有自发性、无形性等特点；学习工具是指虽然没有明确限定的行为模式去驱使目标群体采取行动，但会在大的框架下为其提供行为思路以增强其行为过程的判断能力，具有分散性、灵活性等特点。这五种工具内涵、特点各异，在此对其概括说明，有利于后续编码工作开展。

（二）政策选择

第一，以改革开放后至今作为时间范围限定。新中国成立后高等教育国际化相关政策一直处于涣散状态，直至1978年我国开启改革开放新篇章，“教育面向现代化，面向世界，面向未来”为我国高等教育国际化政策提供了基本方向的引导，此时高等教育国际化相关政策出台渐成体系，便于整理与分析。第二，政策内容对高等教育国际化表现形式进行全方位覆盖。高等教育国际化主要体现在以下两方面，即以出国留学、汉文化推广等为主的“走出去”以及以来华留学、中外合作办学、人才引进等为主的“引进来”，同时高等教育国际化不仅包含人员的流动，还涉及机构的准入、财政的管制、机制的运行等，因此本研究选取政策包含出国留学、留学回国、来华留学、中外合作办学、汉文化推广、人才引进等高等教育国际交流与合作相关政策，既涉及宏观方面对高等教育国际化的理念引导与价值观倡导等内容，也涉及微观层面对高等教育国际化具体领域的如人事、财务等相关规定。第三，选取中共中央、国务院及各部委下发政策及文件，与能够体现政府旨在推动高等教育国际化运行的政策文本的总和。由于各地区开放程度不同，对高等教育国际化推行程度也不尽相同，导致各地区出台的政策较为繁杂，因此，本研究不涉及地方性的政策文件。

根据以上政策文本的选择标准，基于相关学术研究，访问相关部门官方网站收集政策文件并查漏补缺后，最终选取了65份政策文本作为研究的有效数据。从颁布的数量来看，多年来我国高等教育国际化政策呈动态波动样态，2007年我国高等教育国际化政策颁布的数量处于峰值。

对政策文本进一步分析发现，高等教育国际化政策类型以办法、规定、通知居多，政策内容主要包括留学生管理、经费及奖学金、来华留学管理、外国专家聘请、教育改革与发展、境外办学、学位管理等，其中以出国留学和来华留学管理政策居多。高等教育国际化政策的颁布机构主要为国家机构和中央政府组成部门，其中以教育部居多。

（三）编码统计

首先，在对编码统计理论进行系统性学习后，熟知施耐德和英格拉姆政策工具分析框架中具体政策工具的内涵，并对所需编码信息进行概括。其次，整理政策文本，在阅读每一条文本后以“条”为最小单位对政策文本进行编码，如“2-3”表示第2项政策中选取的第3条，共计整理出265条具有代表性的政策。再次，依据每项政策工具内涵及总结出的表现形式，判断并确定其具体使用政策工具情况。最后，将我国高等教育国际化政策所使用的具体政策工具及所属政策工具类型等数据信息进行统计。

（四）政策工具选用类型

经统计，65项政策文本中累计使用各种政策工具265次，其中权威工具78次，占总量的29.43%；符号和规劝工具75次，占28.30%；能力工具60次，占22.64%；激励工具33次，占12.45%；学习工具25次，占9.43%。权威政策工具类型中偏重于使用机构管理工具；符号和规劝政策工具类型中理据工具使用较多，基本没有使用典型工具；能力建设政策工具类型中常使用管理运行工具，基础建设工具使用较少；激励政策工具类型中常使用财政激励工具，绩效评估工具使用较少；学习政策工具类型中常使用战略规划工具，自我评估工具基本无使用。（见图1）

（五）政策工具选用的组合形式

就每项政策使用工具组合形式来看，65项高等教育政策中有8项政策只用了单一政策工具，占总量的12.31%；有1项政策虽使用多种政策工具，但该政策工具种类均属某单一类型，占总量的1.53%，如《国家留学基金资助人员派出和管理若干问题的规定》使用了人事管制和权力处分工具，这两种工具均属于权威工具类型；有51项政策使用了多种类型政策工具，其中有32项政策中使用了“符号与规劝工具+权威工具”组合形式，占总量的49.23%。

三、高等教育国际化政策工具选择的偏好分析

（一）偏重以机构管理为重点的权威工具的运用

改革开放以来，依靠政府颁布法律或进行强制性管制的方式，在来华留学生的教学管理与学位授予、出国留学的人员流动管制、人才回国及专家聘请的工资待遇、合作办学机构的准入等均有体现。政策制定的层次性决定了政策运行机理为实施项目—具体活动—程序路径，因此面对诸多程序，我国政策制定主体更倾向于运用权威工具中的机构管理工具来理顺政策目标群体的相关机制运行，如对出国留学工作组织管理、外国留学生的学业生活与社会管理、合作办学机构的经营管理、外国专家的聘用管理等。

（二）发挥以物质激励为抓手的激励工具的作用

目前我国高等教育政策国际化通常以财政激励的方式推动高等教育国际化政策目标的实现，如对于选聘的优秀国外学科带头人给予国家重点资助等。其次为利益奖励，如表彰在“一带一路”教育合作交流、留学归国服务、中外合作办学中作出突出贡献的个人或机构组织。身份优待主要为在华任职的外籍高层次人才及其子女享有和当地居民一般的购房、入学、就业等待遇，以及为鼓励高层次留学人才回国工作所提供的出入境、家属就业、子女入学等便利。最后绩效评估工具在《关于建立海外高层次留学人才回国工作绿色通道的意见》中出现一次，其中对于“申报国家有突出贡献中青年专家、国务院政府特殊津贴专家”的标准设定极为模糊，可见我国高等教育国际化政策中绩效评估政策工具运用极为缺乏。

（三）强化以管理运行为手段的能力工具的行使

我国目前使用管理运行工具较多，主要体现在机构建立、制度设置、招生与教学管理、国际合作等。财政保障工具主要运用在留学归国人员服务、战略性顶尖人才引进、学者国际交流与访问、留学基金等方面。技能培训主要致力于留学回国服务人员及创业园管理人员的工作培训、教师外语教学能力培训、“一带一路”人才培训等。信息平台工具主要运用在留学人才信息库建设、项目交流、留学人员为国服务、中外合作办学的行政监管公开等方面。基础建设工具主要运用在对外国文教专家生活条件待遇、基础设施保障、科研设备与教学装备水平的提高、科创园区的建设、教育外援基地的建设等方面。纵观能力工具的使用，基础建设工具不仅所涉领域狭窄，其更多的为督促性与号召性的建设口号，缺乏具体建设目标的设置，可见目前我国高等教育国际化政策中对于基础建设工具使用的粗疏。

（四）怠忽以高校评估为首要的学习工具的选用

学习工具提供了加深政策理解的渠道，同时突破了以往政策制定传统的“自上而下”单向模式，为个人、机构以及基层组织为政策制定建言献策以及与政策制定者进行“互动”提供机会。其中，战略规划工具主要用于“规划、纲要、计划、行动”类政策文件中，多是针对高等教育国际化政策目标或未来愿景进行制定从而引导其未来发展趋势。基层参与工具旨为政策的进一步推行，主要要求基层组织单位及相关人员在对原政策文本加深理解后进行细化制定或实施，这意味着政策制定主体参与范围与程度的扩大，如《教育部关于进一步规范中外合作办学秩序的通知》中要求基层单位依据核心政策对地方政策进行拟定并及时利用反馈渠道进行相关问题反映。权力下放通过赋予高校或相关人员更多自主权来激发组织与人员的活力来实现，在我国高等教育国际化政策中主要体现为留学生课程和教学计划的调整权、来华留学研究生培养标准设置权、高校开展境外科技文化交流自主权等。自我评估是倡导高校内部在立足学校发展需求的基础上，提出自我改进计划、提升学习能力的工具。我国高等教育国际化政策中，对于学习工具使用频率整体较低，尤其是自我评估工具在我国高等教育国际化政策中并未被使用，而自我评估工具选用与运行不畅的原因不外乎为我国目前缺乏系统性、权威性的自我评估指标体系。

此外，积极的政治文化环境有利于将政策推进所需的价值观、信念与态度内化为政策群体个人的心理要素，因此符号和规劝工具的作用就是对政策群体内部受到激励进行假定，将文化概念代入决策情境，从而呼吁与督促政策群体自发完成政策目标。整体来说，我国高等教育国际化政策中，符号和规劝工具的使用较为恰当，因此不过多赘述。

四、高等教育国际化政策工具选择偏好的困境

（一）权威工具使用的过度化

首先，权威工具的大量使用不代表政策的充分有效实施。权威工具虽然操作简单明了，但其对于政策实施环境的忽视加之负制性内容过多，或许会受到政策对象或相关人群的不完全肯定。如《中外合作办学条例》中对于外籍教师准入标准的规定，在教师学历、来源高校等方面均低于国内高校教师，这极易导致政策有失公允从而引发矛盾。

其次，权威工具在利益协调方面存在有限性。权威工具在传导政策目标上相对有效，可管理性相对较强，但它的缺点是在解决利益冲突上的不可变通性。如我国来华留学奖学金政策作为权威工具并未完全推动政策目的的完全实现，其与政策群体的利益存在着部分冲突。

最后，权威工具的大量使用易造成政策实施手段的僵化。一方面由于高校自主意识的觉醒，面对国际环境的日益复杂，同时个人及机构在新形势下的需求并非恒定不变，需要不断调整应对手段；另一方面由于权威工具手段较为强硬且多为不宜频繁变动的制式化内容，加强权威工具的运用易造成政策目标群体的安全感缺失，从而无法使目标群体利益与政策目标达成一致，反而引起合法性危机，这并非理想的政策设计。

（二）激励工具使用的失衡化

第一，绩效评估工具的运用对提升我国高等教育国际化质量有重要意义。对于物质激励的广泛运用虽然可以提升高等教育国际化政策效率，但一味追求效率则会产生盲目国际化、国际化活动的杂乱无序等问题。高等教育国际化质量将体现在留学生的学业水平、留学人才的科研成果、跨国流动教师的教学水平等因素之上。如何对这些因素进行客观可视的衡量，就需要以评价为出发点与落脚点构建具体的绩效评估指标。

第二，强化绩效评估工具的运用对教育公平起着推动作用。然而目前我国在绩效评估工具的使用中仍发力不足，如《关于建立海外高层次留学人才回国工作绿色通道的意见》中对于“突出贡献”的评价标准较为模糊，既容易导致政策群体在进行不确定性自身评价过后产生激励的反作用，又在一定程度上对评估活动公平性产生怀疑。

第三，对于物质激励的过度运用存在将政策核心价值理念推离原本轨道的风险。《教育部关于进一步加强引进海外优秀留学人才工作的若干意见》使得各地为吸引优秀人才纷纷以落户、医疗、就业等优惠政策向海外归国学子抛出橄榄枝，政策本意在通过身份优待、利益奖励等激励措施为留学归国人才提供工作与生活便利，然而部分留学人员将出国留学作为选择城市生存的工具与跳板，而不是挑选适合的专业与方向进行学习与交流，这就导致政策的激励本质向价值交换发生偏移。

（三）能力工具使用的片面化

一方面，政策项目的实施需要能力工具的全面使用。从我国高等教育国际化政策能力工具的应用状况的内容来看，管理运行工具运用内容较多，基础建设、技能培训、信息平台工具运用内容较少，这就造成在对高等教育国际化协调发展机制被过度推举的同时忽视了高等教育国际化活动运行的基础需求，机制运行缺乏基础资源支撑。然而根据经济学理论的成本-效益政策分析框架，想要保持政策目标群体的可持续性发展必须有外部条件与内部条件的共同支持并对其不断实施影响。为政策目标群体提供基础的财力政策支撑、必要的基础设施、发展所需的技能培训，以及与开展活动相关的信息资源是保障政策项目顺利推行的外部条件；而对政策项目实施的严格管理则是保障政策项目顺利推行的内部条件。内外部条件缺一不可。

另一方面，能力工具使用片面易造成资源依赖。在高等教育国际化活动开展过程中，财政保障、基础建设、技能培训、信息平台等均为政府对目标政策群体的基础资源性投入，政策目标群体对于能力建设的提升属于“被动接受”状态。这种状况下隐蕴着政府出现财政危机的风险，而单一的资源依赖也会导致政府无力提供资源时所造成的“政策停摆”，此时最好由政策参与者结成“治理网络”，通过资源交换实现各自或共同的利益，形成各主体间实力有别但彼此互存、非原子化又非等级化、无中心但稳定的一种结构，来避免资源依赖所带来的风险。

（四）学习工具使用的低频化

第一，学习工具使用频次过低减弱相关群体与政策的联结度。根据艾米特·弗雷德对政策进行的分类，高等教育国际化政策具有次系统政治的特点，因此只有政策提出者以及关涉领域的群体才会对之感兴趣。此时如若政策指向区域以及关涉群体不够明确，则会导致目标群体对政策内容的敏感度不够，这就需要学习工具来引导目标群体对政策的进一步了解与学习。然而在所有政策工具分类中，学习工具的使用整体频次较低，有碍于政策相关群体保持积极关注并进一步聚焦政策内容之中。

第二，学习工具使用频次过低降低了政策制定的适切性。我国经济文化发展的地域性差异意味着高等教育国际化政策目标的制定以及实现应与其在一定程度上相适应，即与社会现实需求联结在一起，缺乏战略规划与基层参与工具的使用，会导致高等教育国际化政策目标制定滞后或超限，使得中央与地方利益无法调和统一。权力下放将处置具体范围事务的权力“从上到下”交付至高校，自我评估督促高校“因校制宜”进行规划并开展高等教育国际化相关活动，两者都是对高校自主权的肯定，而这两种政策工具使用频次过低则会导致在高等教育国际化活动中，高校无法成为自身行为的决定者、发动者，一方面减弱了高校政策参与的积极性，另一方面高校无法制定契合自身需求的教学方案及培养目标，也就无法履行其学习型组织的职能并发挥特色。

五、我国高等教育国际化政策工具的改进策略

（一）以平衡协同为导向增强权威工具执行效果

首先，平衡权威政策工具与其他各类政策工具的选择使用，避免政府偏向僵化的政策工具选择路径。社会学家普遍将现代社会定义为价值取向多元、具有异质性的社会，继而有学者将社会异质性作为影响政策工具选择的结构性变量，研究发现依据政府能力及社会异质性合理搭配权威工具与其他各类工具的使用，能有效整合政策目标群体与政策推动需求。

其次，构建权威工具与各类工具的衔接机制，增强权威工具的有效性与执行力。高等教育国际化政策的目标群体既包括高校，也包含留学生以及进行国际教育交流与合作的机构等，面对不同的政策目标，权威工具的单独使用稍显生硬，同时若对激励等其他没有国家强制力托底的政策工具进行单独使用，又易产生政策驱动力不足的现象，此时若将权威工具与其余各类政策工具进行衔接会激发出政策最大效能。如将激励工具与权威工具相衔接，构建对激励措施进行监督的相应管理机制，考察其是否达到预期的激励效果等。

（二）以合理有效为基础完善绩效评估工具指标框架

第一，构建适合我国国情的绩效评估指标体系。目前国外诸多国家均已建立高等教育国际化评估指标，这意味着其在高等教育国际化领域已拥有科学有效的规范与引领、完善与促进机制，如澳大利亚大学国际活动审核、日本“大学国际化战略本部强化事业”九大主题指标体系等。然而毕竟各国教育管理体制与目标存在差异，故在学习与借鉴的基础上建立符合我国国情和高等教育实际发展情况的全国性高等教育国际化评估指标势在必行。

第二，选择适当的评估指标设计主体。高等教育国际化活动主要包含以下内容：高等教育国际化目标的制定与达成、相关组织的构建、基础设施及财政支持、课程设置与学生管理、学术交流及合作活动、人力资源管理等。由于高等教育国际化目标制定的行为实施要求过于宽泛，因此对于高等教育宏观目标的制定不适宜成为绩效评估的对象，除此之外的高等教育国际化活动由于有明确的主体如政府行政部门、高校、民间教育组织作为活动主要牵头者，并可以在各自职责范围内实施具体活动，因此能够作为评估指标设计的主体。

第三，制定合适的评估标准。评估指标的设计需要考虑多方面的因素，除主体的根本性质不同外，还需考虑同一主体下的差异性。如在充分考虑其高校类型特征的基础上进行专门指标的设置，从而激励其发挥最大效能。地区差异性也是绩效评估标准指标设计必须考虑的因素之一，如东西部地区就不应使用同一评估标准。

（三）以供需适切为手段深化能力工具选择运用

一方面，关注政策目标群体的合理诉求。由于政策目标群体的需求广度、深度、强度必定大于政策制定者的价值取向范围，基于资源供给有限性，政策制定者总是对政策目标群体需求进行压缩，此时需要在理性、客观的视角下对政策目标群体的诉求进行合理的评估与分析，在能力建设标准的上限之下着重满足符合发展目标的能力建设基本需要，从而避免对政策目标群体提供其已饱和的基础资源而造成能力建设资源的“溢出”，也防止因某一基础资源的匮乏而导致政策群体在实施高等教育国际化活动时机动性不足。

另一方面，避免资源依赖，充分激发政策目标群体自我发展的信心与活力。高等教育国际化背后的动因是经济因素的推动，高校及相关人员参与高等教育国际化活动最终都将指向教育资源或教育所带来的成果及效益的获得和交换，政府作为其外部资源的主要投入者，其目的是建设资源相互利用的组织关系网络。因此政府除了为高等教育国际化相关主体提供基础建设资源外，还要培植其自主生产供自身发展资源的能力，如对访问学者提供国家留学基金支持外，是否应建立并拓宽访问学者在国外院校合法申请助研或助教岗位及获取相关报酬的信息渠道，减轻其对国家财政的依赖。

（四）因事制宜充分发挥学习工具的多重功能

第一，关注政策环境变动，用好战略规划工具。基于高等教育国际化的跨区域性特征，为避免国际大环境变动对我国高等教育国际化带来负面影响，如全球化引起的政策趋同、突发的全球性事件（疫情）引起的人员跨区域流动停滞等，应在考察我国国情的基础上，对宏观战略规划及时进行调整，以保障高等教育国际化政策目标的顺利达成。

第二，充分协调各主体间利益，用好基层参与工具。公共政策制定的合理性更取决于增进各种公共议事机构的学习能力，各级地方政策制定者应充分发挥学习能力，培养勇于担当的责任意识，制定地方高等教育国际化发展方针，构建地方与中央的双向互动式沟通机制，在协调利益目标一致的基础上最终实现“共同治理”。

第三，赋予高校充分自主权，用好权力下放与自我评估工具。扩大与落实高等教育办学自主权是实现高校作为学术组织自主性的体现，用好权力下放工具意味着在高等教育国际化政策中赋予高校实施活动如教育交流与合作的对象选择、协议签署、专业及课程设置、日常管理等充分的自主性。同时应突出自我评估工具的学习性特征，着重关注高校自我评估后结果信息的传递，保障高校及时接收与处理评估信息，契合自身需求开展高等教育国际化活动。

【本文系全国教育科学“十三五”规划国家一般课题“教育供给侧改革的基本理论问题与制度保障研究”（BAA170014）的研究成果】

作　者

张菁珂，陕西师范大学教育学部博士研究生，陕西西安　710061

祁占勇，陕西师范大学教育学部教授，陕西西安　710061

《中国高教研究》2022年第1期“研究与探索”栏目

中国高教研究

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