岳希明 种聪

发表于China Economist

摘要

合理的收入分配和农村人口脱贫是我国全面建成小康社会的重要任务。本文主要考察社会保障支出在收入分配和减贫中的效应。从收入不平等看，市场收入和政府收入再分配政策是导致收入差距的两个重要决定因素。CHIP2018住户调查数据测算发现，政府再分配政策效果不明显是导致居民收入差距的主要因素，其中社会保障支出的收入分配效应高于个人所得税和社会保障缴费。进而对社会保障支出各分项再分配效应测算发现，分项中离退休金扩大居民收入差距最为明显，最低生活保障和农村养老金对改善收入分配有正向作用。在社会保障支出的减贫效应中，使用CHIP2018数据，测算了我国目前的贫困发生率及养老、医疗、教育补贴的减贫效应，发现增加农村保障性支出可以有效减少农村贫困。最后，提出在全面建成小康社会中，要不断完善社会保障体系，增加社会保障支出的规模和瞄准性，发挥社会保障支出在调节收入分配和农村保障性扶贫中的作用。

收入分配；市场收入；个人所得税；社会保障支出；保障性扶贫

*通讯作者：岳希明，邮箱：yue@ruc.edu.cn

本文为“阐释党的十九届四中全会精神国家社科基金重大项目《健全再分配调节机制研究》”（项目批准号：20Z D A048）的阶段性成果。

一、引言

党的十九大报告指出，我国即将进入全面建成小康社会的决胜时期，要“抓重点、补短板、强弱项”。目前来看，收入分配和农村贫困仍然是全面建成小康社会的“短板”和“弱项”，也是需要抓住的“重点”。我国的收入分配问题主要是收入差距和收入不公，而本文主要研究收入差距产生的原因和改善。蔡萌、岳希明（2016）认为政府收入再分配政策效应弱是导致我国居民收入差距比发达国家严重的主要原因，而我国的政府再分配政策主要有社会保障支出与个人所得税（和社会保障缴费），两者调节收入分配的方式不同，社会保障支出的方式是增加低收入者收入，个人所得税的方式是限制高收入者收入。国内外研究发现，社会保障支出作为政府财政支出的重点，在调节收入分配中作用突出。而个人所得税的收入分配作用较弱（岳希明、徐静，2012）。Kristjánsson（2011）对OECD16个国家居民的收入基尼系数进行测算发现，收入再分配政策可以使这些国家的市场基尼系数降低0.193，其中社会保障支出政策贡献率是个人所得税和社会保障缴费的4倍。蔡萌、岳希明（2016）测算了一些拉美国家的基尼系数和再分配效应，发现巴西等国政府转移性支出的收入再分配效应占政府再分配效应的比重较高，其贡献度为75.2%。解垩（2018）发现中国90%以上的收入再分配效应是通过公共转移支付来实现的，税收和社会保障缴费在再分配中的作用不到10%。综上所述，包括我国在内的世界上很多国家都是通过社会保障支出来进行收入再分配、缩小收入差距，因而研究社会保障支出的收入再分配效应是非常有必要的。已有研究往往忽略社会保障缴费的收入分配作用，然而随着社会保障制度的完善和社会保障缴费占收入比重的提高，需要关注社会保障缴费的作用，本文将分别对个人所得税和社会保障缴费的收入分配效应进行测算。

农村贫困也是全面建成小康社会需要关注的问题，本文主要考虑社会保障支出在农村保障性扶贫中的作用。我国已经把养老保险、医疗保险和救助、完善教育扶贫以及最低生活保障制度作为扶贫政策工具，明显地纳入当前和未来的农村扶贫政策体系。已有研究表明，保障性支出对减少农村贫困有重要作用。解垩（2018）研究了政府转移支出的减贫效果，发现特困户救助、五保户补助、最低社会保障等政府转移支出对贫困的瞄准较好，其减贫效率相对较高。我国目前扶贫的核心在于解决2019年底前仍有的最后500余万农村极端贫困人口的脱贫问题。因此，为了打赢2020年全面脱贫攻坚战，应该加大养老、医疗和教育等社会保障支出，建立和完善中国农村保障性扶贫体系，使其逐渐成为解决农村贫困问题、避免贫困人口返贫的有效举措。

本文的主要贡献有：从全面建成小康社会的视角出发，研究社会保障支出在调节收入分配和农村扶贫中的重要作用；使用CHIP2018数据测算我国目前收入差距产生的原因，并在从社会保障支出和个人所得税两个角度分析再分配效应基础上，关注社会保障缴费的再分配效应；面对我国农村老、弱、病、残等特殊贫困群体脱贫难度大的问题，测算我国养老、医疗、教育等补贴对农村减贫的影响；提出我国要实行开发式扶贫和综合保障性扶贫并重的政策，并强调社会保障支出在未来扶贫中的重要性。

剩下的结构安排如下：第二部分是收入差距产生机制和再分配效应测算方法；第三部分是收入不平等的成因分析；第四部分测算社会保障支出的收入分配效应；第五部分测算贫困现状和社会保障支出的减贫效应；第六部分是结论与政策建议。

二、收入不平等形成机制和再分配效应的测算方法

（一）收入不平等形成机制

收入不平等的形成体现在居民收入形成过程之中。要素收入经历初次分配和再分配后形成居民可支配收入，不同的要素收入和再分配政策可能会导致收入差距。具体来看，初次收入分配得到的收入被称为市场收入1。之后，政府对居民的初次收入进行再分配，主要是政府向居民的转移性支出，以及居民向政府缴纳的个人所得税和社会保障缴费，形成最后的可支配收入。已有研究表明再分配政策是导致收入差距的主要因素，接下来我们将探讨再分配政策是如何对收入产生影响的。蔡萌、岳希明（2018）提出政府转移支付和个人所得税作为收入再分配的两个重要手段对再分配的影响存在差异。政府转移支付通过社会保障、救济和福利等方式补贴给居民。来自政府的转移支付（居民获得的来自政府的转移性收入）2是政府进行收入再分配的主要措施，可以增加低收入者的收入。而个人所得税（和社会保障缴费）是居民向政府的累进性的转移支付，如果居民收入水平提高，那么向政府缴纳的个人所得税（和社会保障缴费）也就越多，可以限制高收入群体的收入。图1给出了居民可支配收入形成的过程，以及政府的收入再分配政策在居民收入形成中的作用。再分配政策一是来自政府的转移支付，再分配政策二是个人所得税和社会保障缴费，这里将社会保障缴费从个人所得税中分离出来，不再将社保缴费放入个人所得税中。本文假定政府的再分配政策主要是来自以上两种再分配政策。因为，已有研究发现，我国政府主要依靠这两项政策直接调节居民收入差距，国外研究也将这两项政策作为再分配的主要工具，因此可以进行分配政策效应的国际比较，进而探讨收入差距产生的原因。

1 市场收入包括工资性收入、经营性收入和财产性收入，以及来自家庭内部的转移性收入。

2 对社会保障支出的定义，从政府的角度来看是政府对居民个人的转移性支出，从个人的角度来看是居民获得的来自政府的转移性收入。本文定义的社会保障支出等同于来自政府的转移支付。

（二）再分配效应测算方法

本文测算再分配效应使用的方法是Kakwani（1977）的再分配指数，用来测算不同的分配政策对收入不平等的影响。具体公式如下：

三、我国居民收入不平等的主要成因

（一） 数据来源和说明

本部分数据来自中国家庭收入调查（CHIP2018）住户调查。该调查数据的样本涉及20450户，其中，农村9076户，城镇11374户。CHIP调查使用的样本是从国家统计局住户调查样本中抽取的子样本。而且，CHIP的收支数据是调查户的日记账，不是调查户的简单回忆，用于居民收入增长和收入分配的研究，更具有一定的可信度。在此需要说明的是，该样本覆盖了全国15个省的233个县，分布于东、中、西部地区，为了使调查人口与总人口的分布一致，本文构建了两个维度的权重，分别是地区（东、中、西部）乘以城乡（城镇、农村）流动人口权重，这样测算的结果更具全国代表性。

本文测算的是总收入、可支配收入3和市场收入的基尼系数，并进一步探讨社会保障支出和居民转移性支出的再分配效应。总收入、可支配收入和市场收入的关系是：市场收入加上来自政府的转移性支付可以计算出总收入；总收入减去个人所得税和社会保障缴费可以得出居民可支配收入。需要说明的是转移性收入分为来自政府的转移性支付、来自非政府的家庭内部转移收入和其他转移性收入；转移性净收入为来自政府的转移支付减去个人所得税和社会保障缴费。在实际测算时，将CHIP2018住户数据中来自非政府的转移性收入放到市场收入中。

3 住户调查中居民的可支配收入分为四项：工资收入、经营性收入、财产性收入和转移性净收入。

（二） 收入不平等的测算和分解

本文使用再分配指数方法，对全国和城乡的市场收入、总收入和可支配收入的基尼系数进行分解，得到来自政府的转移支付、个人所得税和社会保障缴费的收入再分配效应，并进行比较分析。表1给出2018年我国居民各类收入的基尼系数、来自政府的转移支付、个人所得税和社会保障缴费的收入再分配效应测算结果。从表1中可以看出，2018年我国人均市场收入基尼系数为0.49302，可支配收入基尼系数为0.45142，两者之差为0.04160。也就是说，我国政府再分配政策使居民收入差距下降了8.44%（=0.04160/0.49302*100%）。市场收入基尼系数减去总收入基尼系数衡量的是转移支付收入再分配效应，两者之差为0.03994。总收入基尼系数减去可支配收入基尼系数，则反映了个人所得税和社会保障缴费的收入再分配效应，两者之差为0.00166。转移支付对收入再分配效应的贡献度为96.01%（=0.03994/0.04160），个人所得税和社会保障缴费总的贡献度为3.99%（=0.00166/0.04160*100%）。通过对比发现，转移支付政策对收入不平等的改善作用比个人所得税更加明显，将这一数据与CHIP2002年、2007年、2013年数据对比发现，转移支付政策的贡献度逐渐提高。4从个人所得税和社会保障缴费的再分配效应看，个人所得税对再分配效应为正，且贡献率为5.10%，但社会保障缴费的收入再分配效应为—1.18%，即社会保障支出的负效应导致转移性支出整体的再分配效应弱化。

4 CHIP2002和CHIP2007数据来自蔡萌和岳希明（2016），CHIP2013来自本文测算结果。

分城镇和农村看，农村的人均市场收入基尼系数为0.44712，可支配收入基尼系数为0.42096，收入再分配效应为0.02616 ，即农村的收入再分配政策使农村的收入不平等下降了5.85 %（=0.02616/0.44712*100%），虽然对缓解收入不平等起到了一定的作用，但低于全国整体水平。农村来自政府的转移支付的效应为正，个人所得税和社会保障缴费的效应为负，说明农村的收入再分配正效应完全是由转移支付带来的，而个人所得税和社会保障缴费扩大了收入差距。在农村，低收入家庭也要进行社会保障缴费，因此社会保障缴费负担存在向低收入人口倾斜的倾向，从数值来看，此倾向十分显著，而个人所得税在农村居民收入构成中比重较低，对收入分配的影响较小。表1中农村的转移支付对再分配政策的贡献度为122.52%，而个人所得税和社会保障缴费对再分配政策的贡献度为-22.52%，其中社会保障缴费的贡献度为-22.71%，个人所得税的正向效应贡献度仅为0.31%。城镇中，城镇人均市场收入的基尼系数为0.43111，可支配收入的基尼系数为0.36938，两者相差0.06173，说明城镇的收入再分配政策使城镇收入不平等指数下降了14.32%，这一分配效应要明显高于全国和农村水平。与农村情况不同，城镇的个人所得税和社会保障缴费的收入再分配效应为正的2.01%，即缩小了城镇居民收入不平等。但社会保障缴费再分配效应为负（而不是个人所得税），导致了城镇个人所得税和社会保障缴费总的收入再分配效应改善程度较小。综上所述，我国居民获得的来自政府的转移支付具有缩小收入差距的作用，个人所得税和社会保障缴费的分配效应较小，甚至为负，这其中社会保障缴费的负向效应进一步弱化了个人所得税和社会保障缴费对收入差距的调节作用。

（三） 我国与世界各国政策再分配效应的比较

1.与发达国家政策再分配效应的比较

表2给出了我国与发达国家的可支配收入基尼系数、市场收入基尼系数，以及来自政府的转移支付、个人所得税和社会保障缴费的分配效应和贡献度。为了增加不同国家收支数据的可比性，本文选择的相关文献中，对发达国家的收入和支出定义与我国的研究相似。从表2中可以看出，我国居民可支配收入的基尼系数比OECD13国5的基尼系数高0.1804，也普遍高于OECD16国和OECD22国，说明我国的可支配收入差距要大于以OECD国家为代表的发达国家。进一步比较发现，再分配政策导致的我国与OECD16国和OECD22国的基尼系数差距比市场因素影响大。本文通过数据对比发现，政府再分配政策是导致我国收入差距大于发达国家的关键因素，市场在收入分配中的影响较小。进而比较我国与OECD各国可支配收入基尼系数和市场收入基尼系数的区别，分析我国与发达国家再分配政策效应，具体见表2。

5 OECD13代表OECD中的13个国家，同理，OECD16和22代表的是OECD的16个和22个国家。

从表2中可以看出，我国政策的再分配效应中，来自政府的转移支付的再分配效应为0.03994，占总效应的比重为96.01%，而个人所得税和社会保障缴费的再分配效应为0.00166，占总效应的比重为3.99%，说明我国的政策再分配效应主要是通过转移支付贡献的。而OECD13国的转移支付、个人所得税和社会保障缴费的再分配效应贡献度分别为75.63%、24.38%，OECD16国分别为80.83%、19.69%，OECD22国分别为79.33%、20.67%。以上结果可以总结为：一是我国和其他OECD国家的转移支付手段在收入再分配政策中发挥了重要作用；二是我国转移支付手段的再分配效应高于其他OECD国家，但个人所得税和社会保障缴费的再分配效应低于OECD国家；三是市场因素对我国收入再分配调节影响较小，政府的收入再分配政策影响较大，其中个人所得税和社会保障缴费再分配效应小是导致我国居民收入差距比发达国家大的主要原因。

2.与发展中国家政策再分配效应的比较

本文已经展示了我国与其他发达国家的收入再分配效应，下一步将比较我国与发展中国家收入再分配效应的不同。将CHIP2018调查数据与其他发展中国家的测算结果比较发现，我国居民可支配收入基尼系数小于拉美国家，其中，巴西的基尼系数最高，为0.5466。进一步比较发现，拉美国家市场收入的不平等指数和我国相差较小，如墨西哥为0.511，秘鲁为0.504。说明这些发展中国家政策的收入再分配效应低于我国。而且在转移支付、个人所得税和社会保障缴费的收入再分配效应的贡献度比较上，拉美国家与我国和发达国家的结果相似，转移支付再分配效应的贡献度高于个人所得税和社会保障缴费。

6考虑到我国城镇以及全国基尼系数低估的偏差，在以基尼系数衡量的收入不平等上，我国与拉美国家或许没有太大差异。

最后，从我国与OECD等发达国家和以拉美为代表的发展中国家的比较中可以得出，政府收入再分配政策调节能力低是导致我国收入不平等比发达国家更严重的原因。与部分拉美国家相比，我国居民可支配收入差距低于这些国家，这表明我国政府再分配政策对缩小收入差距、调节收入再分配的影响大于很多发展中国家。但我国与发达国家相比，政策的收入再分配效应有待提高。我国转移支付效应对收入差距的影响越来越大，而个人所得税和社会保障缴费的占比较小，为完善收入再分配政策，需要进一步调整两者的关系。

四、社会保障支出的收入分配效应

（一） 我国社会保障支出的规模和结构

从前文可以看出，我国政府再分配政策在缩小居民收入差距、调节收入分配等方面发挥着重要作用。社会保障支出分配效应大小与其规模和结构有关。然而，与其他国家的比较发现，我国社会保障支出存在的不足之处有：总体支出规模较小；我国社会保障支出主要集中在行政事业单位退休金以及城镇企业职工养老金两项上，其他支出比重低。这严重制约了我国社会保障支出的收入分配和减贫效应。

1.从国际比较的角度来看，我国社会保障支出规模偏低

首先，不可否认的是近年来我国的社会保障支出规模逐渐增加7。蔡萌、岳希明（2018）整理2009-2014年我国社会保障支出的规模后发现，我国社会保障支出占GDP的比重从6.09%逐渐提高到8.20%，这一增速说明我国社保支出的增长率高于2014年GDP的增长率7.3%。我国社会保障支出占财政支出总额的比重稳定在15.5%左右，社会保障支出的增加没有超过财政支出的增加。

7 财政预算科目于2007年发生了变化，执行新的政府收支分类科目后，财政部认可的按国际统计口径计算的财政社保支出包括社会保障和就业支出、医疗保障和保障性安居工程支出三项预算科目。社会保险支出是一国社会保障总支出的重要组成部分，在我国，社会保险收支独立于一般政府预算，因此我国社会保障总支出应为社会保险支出和财政社会保障支出的合计。另外，我国社会保险支出的一部分是由财政对社会保险基金的补助筹集的，为免重复计算，这部分应当予以剔除。

然而，与其他国家社会保障支出规模比较发现，我国社会保障支出规模仍然偏低。一般而言，大多数发达国家的社会保障支出规模都比较高，那么我国的社会保障支出规模是高还是低呢？这需要对比不同国家的社会保障支出规模及其比重。在比较不同国家社会保障支出水平时，很多学者使用的指标是社会保障支出占人均GDP的比重。另外，社会保障支出占比情况与经济发展水平（人均GDP）正相关，即人均GDP越高的国家，社会保障支出水平也越高。图2是使用2012年世界56个国家和地区的收支数据，对社会保障支出占GDP比重与人均GDP的关系进行回归后的曲线，进而得出世界各国人均GDP和社会保障支出占比的关系。整体上看，世界各国的社会保障支出占GDP比重与人均GDP正相关，即随着经济发展，社会保障支出占比逐渐提高。当把社保支出占GDP的比重对人均GDP进行回归时，得到2.309的回归系数，且达到统计上1%的显著水平，回归结果的决定系数（即R2）为0.216。2.309的回归系数表明，人均GDP每增加1%，社保支出占GDP的比重上升2.3个百分点。图2中的回归拟合直线表示有条件均值，即在变数（即人均GDP）给定的条件下，被说明变量（即社保支出占GDP比重）的平均值。当把我国人均GDP代入拟合曲线时，我们得到了10.5%的数值，它表明，在用社保支出占GDP比重表示的社会保障支出规模上，与我国经济发展水平相同国家的均值为10.5%，而我国实际数为7.2%，后者比前者低了3.3%，说明考虑到人均GDP，我国的社会保障支出规模偏低。按我国2012年GDP计算，若要把我国社保支出提高到与我国发展水平大致相同国家的平均水平，需要增加17832亿元的社会保障支出，如果把这部分资金全部投入农村，用于改善广大农村人口的生活和福利水平，我国整体的居民收入差距将得到根本性的改善。

2. 我国社会保障支出结构

从宏观上看，我国社会保障支出主要包括社会保险基金支出8和财政社会保障支出。社会保险基金支出中基本养老保险的占比最高，其次是医疗保险。从1995-2013年各项支出的变动趋势看，基本养老保险占比从96.6%下降到71%，医疗保险支出占比从0.8%提高到24.4%。而财政社会保障支出主要包括社会保障和就业支出、医疗保障和保障性安居工程支出等，其中社会保障和就业支出占比最大。从城乡居民支出的规模可以发现，财政对社会保险基金的补助占比最高；其次是离退休金支出规模，占比达到23%；而城乡居民最低生活保障支出规模占比较低，为10.1%。

8 社会保险基金支出包括基本养老保险、失业保险、基本医疗保险、工伤保险和生育保险等。

微观上看，我国居民社会保障支出主要集中于行政事业退休金和城镇企业职工养老金。分城镇和农村看，各项支出占可支配收入比重从高到低分别是行政单位离退休金、城镇居民社会养老保险、报销医疗费、新型农村养老保险和低保；其中离退休金占比最高，为14.88%，低保占比最低，为0.17%。本文使用CHIP2018住户调查数据发现，离退休金在城乡之间、城镇内部和不同收入群体之间的差距较大，城镇人口要高于农村人口，高收入群体获得的也更多。城镇居民的离退休金是农村居民的9倍。同时，城乡居民的报销医疗费也存在不平等现象，城镇居民报销医疗费是农村居民的1.3倍。对比发现，离退休金的不平等现象最为严重。当然，农村居民在社会救济、新农保和现金政策性惠农补贴等转移性支出上的收入高于城镇居民9，如农村居民的社会救济收入是城镇居民的2倍。通过城镇、农村对比发现，除低保外农村居民获得的转移性收入远远低于城镇居民，我国的社会保障支出应该继续向农村人口倾斜。

9现金政策性惠农补贴包括退耕还林还草补贴、粮食直接补贴等。

（二） 社会保障支出对收入不平等的影响

可以看出，社会保障支出在结构和城乡之间的差异会对居民收入分配产生影响，本部分借用Kakwani的再分配指数和税收累进性P指数，使用CHIP2018调查数据，测算我国社会保障支出的收入分配效应，尤其是离退休金、养老保险、最低生活保障以及报销医疗费等主要社会保障分项支出的收入分配效应。根据再分配指数法，P值为社会保障支出集中率减去总收入基尼系数。当P =0时，表示社会保障支出与居民总收入的分布基本一致；当P >0时，表示社会保障支出更加偏向高收入群体，即社会保障支出是累进的；当P <0时，表示社会保障支出偏向低收入群体，即社会保障支出是累退的。整体上看，我国的社会保障支出具有调节收入分配的作用。结果显示，无论农村还是城镇，社会保障支出均有缩小收入差距、完善收入分配的作用（蔡萌、岳希明，2018）。

接下来分析分项社会保障支出的居民收入分配效应，主要是离退休金、城镇居民养老保险、最低生活保障、社会救济等。社会保障支出（来自政府的转移支付）为人均可支配收入的来源之一，蔡萌、岳希明（2018）采用的测算方法是，某分项收入对总收入不平等的效应由按总收入排序的该项收入的集中率与总收入的基尼系数之间的大小决定。当P >0时，该分项收入倾向于向高收入群体聚集，而不是补贴给低收入群体，进而扩大收入差距。分项社会保障支出主要是来自政府的转移支付，表3中给出了社会保障支出的主要项目。从表3中可知，我国居民可支配收入构成中工资性收入占比最高，达到56.38%。来自政府的转移支付占可支配收入的比重为18.75%。在政府的转移支付中，离退休金占比最高，达到了87.36%。城镇居民社会养老保险、报销医疗费、农村居民养老金等加总起来共占政府转移性收入的比重超过90%。居民可支配收入中来自非政府的转移支付收入占比为4.83%。具体情况见表3。

从表3可以得到可支配收入中各分项支出的收入分配效应，包括工资性收入、经营性收入、财产性收入、转移性收入等。其中，工资性收入、财产性收入和转移性收入有扩大收入差距的效应，经营性收入会缩小收入差距。本文主要关注转移性收入中来自政府转移支付对可支配收入分配效应的影响。经测算，来自政府转移支付的集中率为0.4832，高于可支配收入基尼系数0.4514（P >0），即按照目前的分配方式，来自政府的转移支付会扩大居民收入不平等。转移支付的分项支出构成主要有离退休金、养老保险和最低生活保障等。在作用方向不同的转移支付项目相互作用情况下，不同项目支出的收入分配效应不同，因此必须要测算各分项转移支付的分配效应。具体来看，集中率大于可支配收入基尼系数（P >0）的分项支出为离退休金和城镇居民基本养老保险，离退休金的集中率为0.5835，远大于可支配收入基尼系数（P >0）。集中率小于总收入基尼系数（P <0）的政府转移支付有最低生活保障、新型农村养老保险、现金政策性惠农补贴。其中，城乡最低生活保障的集中率为-0.4265，是分项支出中集中率最低的，说明该项支出更可能向低收入群体倾斜，最有利于缩小收入差距，完善社会保障支出的收入分配效应。还有一些分项支出，如报销医疗费，其集中率低于总收入基尼系数，该项支出对总收入差距的影响较小。

五、社会保障支出的减贫效应

（一） 社会保障支出与保障性扶贫政策

农村贫困人口的大幅下降离不开中国政府长期以来扶贫工作的支持，尤其是自党的十八大以来，我国把扶贫开发放在了更加突出的位置，以精准扶贫、精准脱贫为基本方略，开创了扶贫事业的新局面，脱贫攻坚取得了决定性进展，稳步实现“2020年全面脱贫”的宏伟目标。已有研究发现，从政府获得转移支付是农村极端贫困人口的主要收入来源，社会保障支出（保障性转移支付）对农村贫困人口减贫效应明显。回顾我国的扶贫历史，可以说，过去四十年我国农村扶贫开发政策是典型的区域开发政策，与专门以贫困人口为对象的保障扶贫政策有一定的距离。然而，虽然我国的扶贫体系是一个基于区域瞄准为目标的开发式政策体系，绝大部分的扶贫资金通过项目的形式集中在村或县级使用，但农田水利和基础设施建设扶贫项目的最终受益者也是农户，加之不断完善的中国农村教育、养老和医疗等公共服务供给和社会保障制度，农村贫困人口不仅实现了非农就业收入的增长，还从中获得了大量的保障性转移支付。也就是说，除了开发式扶贫项目以外，一系列保障性扶贫项目也提供了足够的扶贫资金由农户自身进行支配，中国农村的巨大减贫效应是由开发式扶贫和保障性扶贫项目共同成就的。2018年《中共中央、国务院关于打赢脱贫攻坚战三年行动的指导意见》正式提出了坚持开发式扶贫和保障性扶贫相统筹的要求10。

10意见提出要“强化综合保障性扶贫，统筹各类保障措施，建立以社会保险、社会救助、社会福利制度为主体，以社会帮扶、社工助力为辅助的综合保障体系，为完全丧失劳动能力和部分丧失劳动能力且无法依靠产业就业帮扶脱贫的贫困人口提供兜底保障”。

保障性扶贫是针对开发式扶贫效果逐渐减弱，适用于少数极端贫困人口的兜底扶贫保障制度。保障性扶贫的代表性人群为老年人、残疾人、重病患者及深度贫困家庭的子女，目标在于解决农村地区因病、因残及因学等导致的贫困问题，为缺乏自我劳动力的贫困户提供生活、健康、居住、养老、教育等方面的救助和扶贫保障。数据显示，我国当前剩余的贫困人口大多分布在自然资源极其匮乏的地区，这些地区的贫困人口受医疗、教育等保障相对匮乏，没有市场信息与机遇等因素影响，较难自主脱贫，继续依靠经济增长进行减贫对减少贫困人口的作用微乎其微。通过培养贫困农户长期增收能力的开发式扶贫政策越来越难以达到预期的效果。要解决最后这500多万人的脱贫问题，在开发式扶贫政策之外，亟须完善农村保障性扶贫体系，加强社会保障支出与保障性扶贫政策的联系，通过政府的社会保障支出增加低收入者收入。

（二） 我国农村贫困人口的特征

本文利用CHIP2018住户调查数据，对贫困人口的构成进行分析，明确老、弱、病、残、学等因素在当前农村贫困人口中的占比，以及不同特征分组人群的贫困发生率，从现存贫困人口结构的角度论证开发式扶贫的局限性以及建立保障性扶贫的必要性。从样本整体上看，CHIP2018数据库中符合条件的农村居民样本共30388人，使用贫困标准为人均收入2995元，最终测算的我国目前的贫困发生率为3.38%。然后按年龄、受教育程度和健康状况等分组测算分组贫困发生率。

从年龄与贫困的关系上看，两者关系呈U形，即儿童和老年人的贫困发生率要高于中年人。16-75岁各年龄组的贫困发生率较低，为3%左右，而75岁以上老年人的贫困发生率最高达到5.95%，高于0-15岁各年龄组的贫困发生率（见表4）。

从受教育程度与贫困的关系上看，受教育程度越高，贫困发生率越低。小学及以下的贫困发生率最高，为4.3%，大专及以上学历人群的贫困发生率最低，为0.72%（见表5）。

从健康状况与贫困的关系上看，随着受访者自评健康状况从“非常好”到“非常不好”的变化，各组的贫困发生率呈现显著的上升趋势（见表6）。健康状况非常好的家庭贫困发生率为2.59%，非常不好的家庭贫困发生率为5.02%，增加了近一倍，健康状况不好的家庭因为医疗需求较高、支出大，但是无法提供有效的劳动力保障收入。结果显示，当前农村贫困人口中因年迈、因学和身体不健康的人群占整体贫困的比重非常高，这些人口因年龄或身体原因而不具有基本的劳动能力，难以通过开发式扶贫措施实现脱贫，因此，需要政府通过建立和完善一系列的保障性扶贫措施来保证上述人口的基本生存需求。

（三） 当前我国农村社会保障支出的减贫效应

在农村居民收入中，来自政府社会保障支出的部分包括农村居民养老金、低保、医疗报销、惠农补贴以及其他政府对农户的补贴收入。贫困组的家庭人均收入中政府补贴收入占比为42.38%，表现出了对政府社会保障支出较强的依赖性。但我国农村社会保障支出存在覆盖面不足和标准偏低的问题。

表7展示了不同类型政府转移支付的减贫效果。在政府介入之前，按农村居民市场收入计算的贫困发生率为7.91%，经过养老金11、低保、医疗报销、现金政策性惠农补贴和其他政府转移支付等不同类型政府转移支付政策工具的作用后，按农村居民可支配收入计算的贫困发生率为3.38%，表明政府的直接转移收入工具使得农村居民的贫困发生率下降约4.53个百分点。其中，不同类型政府转移支付工具的减贫力度呈现明显差异，养老金对农村减贫的贡献最大，使得整体贫困发生率降低2.81%，养老金中的新农保养老金使得整体贫困发生率下降1.18%；低保使得整体贫困发生率下降0.66%；医疗报销使得整体贫困发生率下降0.57%；退耕还林补贴等现金政策性惠农补贴使得整体贫困发生率下降0.75%；其他政府转移支付工具使得整体贫困发生率下降0.95%。

11农村养老金，即新型农村养老保险，后面简称新农保。

六、结论与政策建议

（一） 主要结论

研究发现，增加对低收入群体的转移性支出是解决我国收入分配不平等问题的关键所在，市场力量对我国收入不平等的影响较小。宏观数据显示，无论是从国际比较还是我国实际经济发展水平来看，我国社会保障支出规模均较低，且集中于行政事业单位退休金以及城镇企业职工养老金两项上。CHIP2018的微观数据显示，使用再分配指数的计算结果证明我国的社会保障支出具有改善居民收入分配的作用，分项社会保障支出中，离退休金是扩大居民收入差距的主要因素，城乡低保更倾向增加低收入群体收入。如果各项社会保障支出一定，低保在缩小总收入差距上的效果最好。但由于低保在总收入中所占份额较低，它对我国收入不平等的影响较小。

社会保障支出是农村贫困人口收入的主要来源，可以用来保障农村极端贫困人口的养老、教育和医疗需求，巩固脱贫攻坚成果，有效避免贫困人口脱贫后返贫。通过计算新农保补贴、教育补贴和医疗补贴的减贫效果发现，社会保障支出使得农村老年人口、学生和身体健康状况欠佳者等特殊群体的贫困发生率显著下降。

（二） 政策建议

从社会保障支出的收入分配效应上看，我国社会保障支出的规模和结构严重制约了其收入分配和减贫效应。为了充分发挥社会保障支出的收入分配和减贫效应，我国要不断完善社会保障体系，增加社会保障支出规模，优化社会保障支出结构。从社会保障支出收入分配效应上看，社会保障力度的加大、政策瞄准精确度的提高、加大对低收入人群的帮扶力度等措施将为改善我国收入不平等状况提供重要助力。

从社会保障支出的减贫效应上看，应该建立和完善中国农村保障性扶贫体系，增加对农村居民养老金、医疗、教育和低保等转移支付的投入。具体建议如下：

(1) 加大贫困人口养老保障制度的覆盖面，对贫困人口家庭的养老保险缴费实行专项财政补贴；在中央基础养老金的基础上，增加对贫困人口的专项贫困养老金。

(2) 深入完善保障性健康扶贫体系，改善农村地区的基层医疗条件，优化医疗保障制度，倡导贫困地区居民形成健康文明的生活方式，逐步把大病专项救治转变为普惠性治疗，从根本上解决因病致贫返贫问题。

(3) 推进保障类教育扶贫体系的建设，保障义务教育，逐步实现对贫困人口子女从学前教育到高等教育的资助体系，改善贫困地区办学条件，完善贫困地区学生的营养改善和素质教育计划，加强和推广贫困地区的职业教育。

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