【案例索引】

案 号：（2021）最高法民申3409号

案件名称：凯里市格兰房地产开发有限责任公司（以下简称格兰公司）、凯里市博南高级中学（以下简称博南中学）与被申请人凯里市文化旅游产业投资发展有限公司（以下简称文投公司）买卖合同纠纷

案例来源：中国裁判文书网（2021年9月27日）‍

【主要案情】

格兰公司是博南中学的举办者。格兰公司因自身资金短缺的问题与文投公司签订了《博南中学财产转让协议》，双方约定博南中学财产转让对价为1.7亿，在文投公司支付转让价款后，格兰公司将案涉土地使用权、房屋所有权等变更登记至文投公司名下。凯里市人民政府印发的凯府专议（2015）347号“市人民政府关于研究博南中学收购事宜的专题会议纪要”载明，“为维护社会稳定，壮大市文旅投公司实力，拟对凯里市格兰房地产开发有限责任公司博南中学资产进行收购。”但在文投公司将1.7亿的财产转让对价支付给格兰公司后，格兰公司未履行解除抵押并将房产、土地过户至文投公司。

文投公司于2017年5月12日向格兰公司发出《关于解除〈博南中学财产转让协议〉的函》，明确要求格兰公司办理过户。但格兰公司主张《博南中学财产转让协议》的实质并非是财产转让的买卖合同，而是民间借贷的非典型担保，本案系民间借贷法律关系，且按照《中华人民共和国民办教育促进法》（以下简称《民办教育促进法》）第三十六条、第三十七条的规定，该财产转让协议因违反《民办教育促进法》的强制性规定是无效合同。双方因上述分歧而无法达成一致，遂进行了一审、二审的程序，格兰公司、博南中学、文投公司均不服贵州省高级人民法院（2020）黔民终1372号民事判决，向最高人民法院申请再审。 ‍‍‍ ‍

【相关法条】

《中华人民共和国民办教育促进法》

第三十六条民办学校对举办者投入民办学校的资产、国有资产、受赠的财产以及办学积累，享有法人财产权。

第三十七条民办学校存续期间，所有资产由民办学校依法管理和使用，任何组织和个人不得侵占。

任何组织和个人都不得违反法律、法规向民办教育机构收取任何费用。

【裁判摘要】

“三、《博南中学财产转让协议》是否合法有效

《中华人民共和国民办教育促进法》第三十六条、第三十七条是民办学校对其资产享有法人财产权及其资产受法律保护的规定，该规定不属于效力性强制性规定，格兰公司据此主张《博南中学财产转让协议》无效，本院不予支持。本案中，《博南中学财产转让协议》第一条第一款约定，文投公司受让格兰公司享有完整产权的博南中学财产。根据二审法院认定的事实，博南中学系格兰公司投资创办，其投资包括现金出资和土地使用权出资，而土地使用权并未作为格兰公司投资办学的资产转移登记至博南中学名下，即并未转化为博南中学的资产，案涉房产对应的土地使用权仍属于格兰公司享有，格兰公司有权将其享有土地使用权的土地及其地上建筑物进行处分。《博南中学财产转让协议》不违反法律、行政法规的强制性规定，合法有效。”‍‍‍

【案例评析】

笔者在研读上述案例后发现，最高院再审裁定书中对于《博南中学财产转让协议》合同效力的认定，以及进而对格兰公司名下土地使用权权属的认定非常有实践参考和指导价值，笔者试对这两个重要问题进行以下评析。

一、《博南中学财产转让协议》的效力问题

在上述案例中，最高院在判定格兰公司是否应当按照《博南中学财产转让协议》的约定，将其名下的资产转让给文投公司时，基本的前提就是要先认定该协议的效力问题。最高院的认定结论为：《民办教育促进法》第三十六、第三十七条的规定不是效力性强制规定。因此，《博南中学财产转让协议》不存在法定的无效事由，该协议合法有效。 对于最高院的上述认定，我们需要了解法律对于民事法律行为效力的认定标准是什么？

《中华人民共和国民法典》（以下简称《民法典》）第一百四十三条规定：“【民事法律行为有效的条件】具备下列条件的民事法律行为有效:

·(一)行为人具有相应的民事行为能力;

·(二) 意思表示真实;

·(三)不违反法律、行政法规的强制性规定,不违背公序良俗。”

据此可知，判断一个民事法律行为是否有效，需要按照《民法典》第一百四十三条的规定进行认定。在本文所引用的案例中，我们可以看到，格兰公司与文投公司均是合法成立、具有独立法人资格的民事主体；且根据所签订协议的具体内容判断，该协议关于转让对价、转让时间和转让条件均有非常明确的约定，当地政府对该财产转让还专门出具了政府纪要文件。因此，上述两个公司之间签订相关协议的民事法律行为符合《民法典》第一百四十三条第（一）、第（二）项的规定。那么，认定该转让协议是否有效的关键就在于该协议是否存在违反《民法典》第一百四十三条第（三）项的规定，即，是否存在违反法律、行政法规的强制规定的情形。

《民法典》 第一百五十三条规定：“【违反强制性规定及违背公序良俗的民事法律行为的效力】违反法律、行政法规的强制性规定的民事法律行为无效。但是,该强制性规定不导致该民事法律行为无效的除外。 违背公序良俗的民事法律行为无效。”

基于《民法典》第一百四十三条和第一百五十三条的规定，在具体的司法实践中，认定一个民事法律行为是否因违反法律、行政法规的强制性规定而归于无效时，就出现了该行为违反的是“效力性强制规定”还是“管理性强制规定”的区分。按照《民法典》第一百五十三条的规定精神，如果一个民事法律行为违反的是“效力性强制规定”则会出现法定的无效后果；但如果违反的是“管理性强制规定”，则不会当然无效。

那么，如何判断一个民事法律行为违反的法律、行政法规是“效力性强制规定”还是“管理性强制规定”呢？笔者经过检索查证，在最高院2016年的《大连顺达房屋开发有限公司与瓦房店泡崖乡人民政府土地租赁合同纠纷案》的再审裁定书（【2016】最高法民申1223号）中，最高院对如何认定“效力性强制规定”和“管理性强制规定”做出了释明。最高院的裁判意见认为：“本院认为，正确理解、识别效力性强制性规定与管理性规定，不仅关系到民商事合同效力维护，还影响市场交易的安全与稳定。人民法院应当根据法律法规的意旨，权衡相互冲突的权益，综合认定《中华人民共和国森林法》、《中华人民共和国土地管理法》的有关规定属于效力性强制性规定还是管理性规定。 判断某项规定属于效力性强制性规定还是管理性规定的根本在于违反该规定的行为是否严重侵害国家、集体和社会公共利益，是否需要国家权力对当事人意思自治行为予以干预。……”

至此，我们看到，在本文所引用的案例中，最高院在认定《博南中学财产转让协议》的效力时，涉及到了《民办教育促进法》第三十六、第三十七条的规定属于“效力性强制规定”还是“管理性强制规定”的认定问题。最高院最后的认定结论是，上述法律规定不属于“效力性强制规定”，《博南中学财产转让协议》合法有效。这也就意味着，最高院认为《民办教育促进法》的第三十六、第三十七条属于“管理性强制规定”。因此，如果相关民办学校存在违反上述规定的行为，则该行为并不会当然无效。

二、格兰公司（举办者）名下土地使用权转让的问题

基于本案例中，格兰公司与文投公司争议的焦点为格兰公司是否应当按协议约定将其名下的土地和房产转让给文投公司，因此，解决核心争议的前提就是要认定《博南中学财产转让协议》是否合法有效。最高院在该案的再审裁定书中认定，虽然格兰公司与文投公司之间所签订的《博南中学财产转让协议》涉及违反《民办教育促进法》第三十六、第三十七条的规定，但因该相关规定并非“效力性强制规定”，因此，最高院认定《博南中学财产转让协议》为合法有效的合同。

在此基础上，最高院进而对博南中学所使用的、但其权属依然在格兰公司名下的土地和房产进行了认定。最高院支持了二审法院（贵州省高院）的认定意见，即，“ 博南中学系格兰公司投资创办，其投资包括现金出资和土地使用权出资，而土地使用权并未作为格兰公司投资办学的资产转移登记至博南中学名下，即并未转化为博南中学的资产 ，案涉房产对应的土地使用权仍属于格兰公司享有，……”。让笔者极为欣慰的是，此前笔者一直坚持的关于举办者出资及相关权属问题的观点，与本案中最高院的认定结论完全一致。

《国务院关于鼓励社会力量兴办教育促进民办教育健康发展的若干意见（国发〔2016〕81号）》（以下简称《国务院若干意见》）规定：“（二十）健全资产管理和财务会计制度。 民办学校应当明确产权关系，建立健全资产管理制度。 民办学校举办者应依法履行出资义务，将出资用于办学的土地、校舍和其他资产足额过户到学校名下。 ”《民办教育促进法》第三十六条规定：“民办学校对举办者投入民办学校的资产、国有资产、受赠的财产以及办学积累，享有法人财产权。 ”《民办教育促进法实施条例》第六条规定：“举办民办学校的社会组织或者个人应当有良好的信用状况。 举办民办学校可以用货币出资，也可以用实物、建设用地使用权、知识产权等可以用货币估价并可以依法转让的非货币财产作价出资； 但是，法律、行政法规规定不得作为出资的财产除外。 ”

依据上述规定， 笔者一直的观点是：民办学校的举办者对于学校的出资可以是货币方式，也可以是非货币方式，那么，如果举办者在相关具有法律效力的文件中明确是以货币方式作为出资且已出资到位的，则举办者名下包括土地和房产在内的相关财产，即使是提供给学校使用，也不应当被要求过户到学校名下，否则，将是对举办者名下私人财产的极大侵害。并且，《国务院若干意见》中所要求的也是民办学校举办者“将出资用于办学的土地、校舍和其他资产足额过户到学校名下”，这也就意味着，如果举办者用于出资办学的资产并不是土地、校舍等资产，而是货币资产或其他合法形式的非货币资产，则并不能要求其将土地、校舍等过户到学校名下。

在本文所引用的案例中，虽然博南中学是格兰公司投资创办的，格兰公司对于博南中学的现金出资已转为学校的法人财产自然无可争议，但格兰公司名下的土地使用权并未作为投资办学的资产，故，该土地使用权并不能当然的转为博南中学的法人财产，该土地使用权依然应当归属于格兰公司。笔者认为，最高院对该案件争议焦点所涉及的上述格兰公司土地使用权权属的认定符合法律精神和法治原则，对具体实践极具指导价值，特别是能对相关行政部门的政策执行起到“纠偏”作用。

在具体实践中，一些地方的相关主管部门，以上述《国务院若干意见》的规定以及本省的相关配套文件为依据，要求民办中小学校的举办者将其名下、未作为出资办学资产的土地和房产也过户到学校名下，笔者始终认为这种做法是缺乏法律依据的。笔者在此前的一篇文章《民办学校必须自有土地和房产吗？》（点击查看前文）探讨过，除了按照《民办高等学校办学管理若干规定》（教育部令第25号）的规定，民办高校的举办者必须将投资办学的全部资产过户到学校名下之外，没有任何一部法律、行政法规、规章要求民办中小学校必须自有土地和房产，也没有要求举办者必须将投资办学的全部资产都过户到学校名下。结合本文引用案例中最高院的认定结论，笔者再一次的提请相关主管部门要慎重对待和处理举办者出资与资产权属的问题，一切涉及到私人财产权处置的问题，均应当以事实为依据，以法律为准则，方才符合当下法治中国的建设方向和目标。‍

中国政法大学教授罗翔老师在其著作《法治的细节》中，有这样一句话：“法治要维护社会秩序，同时又要限制维护社会秩序的力量本身，防止它成为破坏社会秩序的力量。”笔者对罗翔老师的观点表示深深的认同，谨以此与各位读者共勉！

田丰乐

2022年1月22、28日于北京

文源 | 丰乐法苑（2022-1-25、2022-1-28）

作者 | 田丰乐，北京市中治律师事务所教育法律事务部主任

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