周健 | 从银贱钱贵到银贵钱贱：晚清州县的财政困境|丁漕|光绪|同治|度支部|漕粮

光绪二十二至二十九年间，各省得以一再从田赋内筹措四国借款、新案赔款以及练兵经费，很大程度上是由于银贱钱贵的趋势，即银价相对下落而可获钱价之平余。缘咸同之际各省所议钱漕征价，多以每两1600甚至1800文作为银钱兑换的标准。迨光绪二十二年，银价一度跌落至每两易钱1100-1200文，而在光绪二十六至三十年间，纹银每两也不过折钱1300余文。然至光绪三十一年以降，银钱比价发生了戏剧性的变化。20世纪初年，各省普遍因赔款及新政经费的筹款压力滥铸铜元，再加上此前长期下跌的国际银价突于1903-1906年的三年间上涨近两成。在此背景下，制钱、铜元币值剧跌，银价则节节上涨。银贵钱贱成为清季光宣之交的一般状态。这一转变可参见下表9-2：

表9-2 光绪二十六年至宣统三年间江苏、江西银钱比价一览（单位：文/两）

年份

江苏

江西

上半年

下半年

上半年

下半年

光绪二十六年

1362

1429

二十七年

1375

1359

1429

1408

二十八年

1356

1353

1389

二十九年

1323

1312

1333

三十年

1329

1340

1370

三十一年

1413

1425

1563

1692

三十二年

1503

1507

1724

1721

三十三年

1534

1538

1724

1754

三十四年

1600

1900

1850

1900

宣统元年

2000

2080

二年

1900

1710

1805

三年

1800

1700

资料来源：罗玉东《中国厘金史》，528页。

由上表可以清楚地观察到，银价在光绪二十六至三十年间相对稳定，自光绪三十一年起骤增数百文，此后历年上涨，在宣统元年达到顶峰，突破2000文/两的大关。这一趋势并非局部现象，银价的上涨风潮由江西、江苏，迅速波及浙江、安徽、湖南、湖北、山东、直隶、广东、广西、福建等中东部省区，甚至吉林、察哈尔等边远省区也受到严重的冲击。

货币因素的剧烈变动，对于州县一级财政的影响可以说是毁灭性的。此前各省的地丁、漕粮内正杂各款几乎均是征钱解银，即征收一以钱计，而支出则无论是正项，或是提款、粮捐，均以银两为单位。由于银钱贵贱的转换，州县的钱漕收入大幅缩水，而支出则因之骤增。更严重的是，自光绪二十三年以来历次所提钱漕盈余均为钱价平余，而至光绪末年，不仅平余因银贵消失殆尽，州县甚至还要因此背负额外的负担，盈余瞬间转化为赔累。以下笔者将以江苏、江西等省为例，描述清末州县的财政困境，反思此前历次筹款的实效。

（一）江苏

江苏苏属是唯一分忙奏报银价、确定地丁征价的省份，故该省对于银价的变动最为敏感。光绪三十二年三月，两江总督周馥便奏请调整地丁征价。按苏属于同治四年减浮案内奏明，地丁每两征钱2000文，其中1400文为当日每两银价，600文为随征公费。同治七年，银价上涨，每两易钱1700文，苏属征价遂改为每两征钱2200文。迨同治十年，银价更涨至每两1800余文，征价又上调至每两2400文。此后，光绪三年、二十二年间，因银价下落，各减征200文，又恢复至每两2000文的水平。光绪二十八年，为筹还新案赔款，苏属规复光绪二十二年核减之每两200文。然至光绪三十一年，苏属各州县已感受到了随银价骤涨而来的财政压力：

上年（光绪三十一年）银价骤涨，数月之间，每两易钱由一千四百余文涨至一千六百八九十文，而各属折价仍每两二千文，其书吏之辛工、差保之盘费、饭食，易银上兑之倾镕、火耗、宝申、解费，近又另有奏提报拨之三、四、五分平余，及常年办公经费，靡不取给于羡余。银价一涨，不敷抵支。

由于银价每两骤增200余文，州县的田赋羡余随之缩水，而征解费用、办公经费，及提解练兵经费等支出依旧，地方官遂有不敷抵支之叹。他们纷纷禀请免解规复之200文，或免提3-5分之平余。因此，光绪三十二年三月，周馥奏请，当日银价接近于同治七年的水平，请援照苏属变通征价之成案，自是年上忙起，将赔款规复之200文拨还州县，庶办公不致亏累。而应解赔款经费，则照浙江随粮征收之例（每两加征粮捐300文），另行带征200文。尽管周馥称，如此变通是将征价上调至每两2200文（即赔款之200文不属于征价），但实际上粮户负担的却是2400文。

同年，该议为户部所驳，其理由一是苏属前因赔款甚急而规复银价，并未加征，今则“因调剂属员而另取于民”，以致“国家受厚敛之名，黎庶增无穷之累，而凡各州厅县则坐收现成之利，以饱其橐”；二是银贵为“一时一地之偶异”，殊非定论。计臣将苏属拨还规复银价之议解读为“加赋”及“调剂（见好）属员”，足见他们完全不认可地方政府的需求。此后，计臣基本延续了这一思路，一再将变通征价之事议驳，以致苏属不得不先后六次奏请。此事亦可见当日地方财政之窘境。

光绪三十二年闰四月，周馥、巡抚陈夔龙再以相同的内容出奏，折内对于银价骤涨下州县的处境做了更具体的说明：“上年苏省银价自秋伹冬，每两易钱骤增至一千六百八九十文，已与同治七年不相上下，实为三十年来所未有。”至各属征收地丁，“解正项银一两连补平、火耗计需钱一千八百余文，所余公费仅一百数十文，较同治四年所定每两公费六百文，相去已多”。况与同治年间相较，除常年办公及征解经费外，更有奉提之每两三分、四分、五分平余，以及地方新政用款。各州县实已倍感拮据，办公竭蹶。

光绪三十二年，苏属两次奏请拨还规复银价，均遭议驳。光绪三十三年八月，两江总督端方又提出两种替代方案，以筹补救。其一是免提丁漕平余。当日苏属地丁每两、漕粮每石各提平余三四五分不等，每年共计十万余两，系专供拨补厘金，充作赔款之用。漕粮盈余每石提钱108文，每年共八九万两，系专解部库，拨充新军之用。目下各属亏累不堪，已无盈余可提，应请暂免提解。但端方随即指出，该款事关军糈、偿款，目下部库、司库似均难筹款拨补。其二是地丁征银解银，该办法“虽似较上年之请加二百文为数稍多，惟银价贵贱各有其时，贵既不至累官，贱即可以便民”，因此“两无窒碍”。然在当日银贵的背景下，该策显然将大大提高粮户的负担。端方最后奏称，若以上两策均有未协，则请仍照上年之议，将规复银价200文拨还州县，另行带征赔款经费。如能于此三策中酌行其一，则可于当日大局裨补良多。然端方所拟三策，仍为度支部所驳。部臣认为，所提丁漕平余“不容稍有移挪”，改钱征银，则征价较加征200文更高，均毋庸议。当日银价虽高于同治四年定价之时，地丁每两公费600文虽有亏耗，但仍有300文之多，再加漕费杂款，办公当无不敷支用。在部臣看来，目下银贵之势，多由铜元充斥，苏属应随时酌量盈虚，设法整顿。此外，地丁银批解藩库之折耗，以及道府各署一切杂费，凡出自州县者，均足以致累，应由督抚确切查明，分别裁减。显然，计臣仍不认可提高征价或减免赔款、新政提款这两种方式。

因此，同年十一月，端方第四次奏请苏属地丁每两加征200文。该折对于此前部臣的议覆逐一做出回应，多论及当日州县收支之细节。如计臣称地丁每两300文并漕款盈余已敷支用，端方覆奏称，仅奉提三四五分平余、解兑正银随解公费，及征收柜用、辛工、纸张三项，每两已需200文上下。此外，更有府署公费、本署幕友脩脯、收发委员薪水、一切员役工食，以及提牢禁卒夫役饭食、监押寄禁犯人批差之口粮、递解人犯舟费、仵作辛工等，每年约需钱一万数千串。通盘合计，每两须有盈余五百数十文，方足开支。至漕粮公费每石1000文，支款则有漕务各费，如运兑水脚折耗、麻袋费、收漕柜用、书役辛工赏犒等，有各类提捐，如奉提三四五分平余、108文漕费以及本省各款摊捐，统计每届须钱数万串。且光宣之际米价常高于漕粮折价，州县买米解交尚须贴赔，故公费实系有绌而无盈。至部臣提及的解司及道府公费，前者银一两随解三分二厘一毫零，充司道署办公经费及各员役饭食，后者各属每岁解府约洋2000元，系奏定在案。以上两款公费均无可裁减。由丁漕盈余的支出细目可见，州县支项除嘉道之际以来的一般行政支出外，又增加了赔款、新政提款，以及漕粮米价贴赔等项，而其盈余所入又因银贵锐减，故其财政陷入窘境，确系实情。为此，端方仍请将每两加征200文之议暂行试办一年，如一年之后银价低于1400文/两，当即奏停。

尽管试办加征200文之议终获部臣核准，但这一补救措施仍赶不上银价的飞涨。至光绪三十四年间，银价由上年的每两1600余文骤增至1850-1860文，地丁银解司，每两连倾镕、火耗需钱1900余文，以致苏属各州县联名禀称，此前获加之200文“仍如未加，且所加之数尚不能敌所长之数”。州县苦累依旧，各属收钱解银，每两已不敷钱十余文，而办公经费尚全然无著，据称向日粮额、盈余较多之优缺，今则“大缺大赔，小缺小赔”，历年因公赔累，“大者五六万金，小亦二三万金”。同时，宁属各州县因之前未议加价，其赔累情形同于苏属。此后银价继续上扬，宣统元年间已涨至每两易钱二千零数十文，一年之内，银价递增五六百文之多。据当年各州县所呈丁漕收支简表显示，“大县岁赔二三万串，小县岁赔一二万串”。以致自光绪三十四年以来，“委缺力辞者十余人，在任求去者数十县”，地方官因此“谈虎色变，捧檄增愁”。端方认为，至宣统元年，银贵所造成的财政困境，已经严重威胁到地方吏治问题。是故，光绪三十四年及宣统元年三月，他两次奏请苏、宁二属地丁钱粮改为征银解银，此外每两随收公费钱600文，苏属另带收抵解赔款钱200文。该议终因度支部及本籍京官的反对而未能准行。但即使反对该议的前农工商部侍郎唐文治也承认，“目下州县办公竭蹶，确系实情”，惟应通过清理财政、匀定公费来解决。

州县财政竭蹶的直接后果，便是出自钱价平余的各项提款的大量欠解。宣统元年，护理两江总督樊增祥奏称，银贵一方面造成州县所解练兵经费的缩水，缘解款均以钱计，州县即如数解司，亦仅为原任之数的十分之六；另一方面，州县亏欠累累，无力如数将提款解司。而练兵经费又不容短欠，故自光绪三十一至三十三年间，苏省练兵经费出自丁漕盈余者，虽年清年款，然均系藩库设法筹垫，至今虚悬无著。其三十四年之款，藩库亦仅垫银5万两。正如樊增祥所称，“将以解足责之州县，则公亏已钜，本无中饱可提，将以垫解责诸藩司，则库项早虚，更无余款可动”。因此，他奏请将江苏每岁21万两的练兵经费暂行减半提解。考虑到练兵经费的重要性，度支部的议覆是：须另筹的款，方可免提丁漕盈余。故在宣统年间，练兵等提解之款的实际状况是“州县徒有亏欠之名，司库实受困穷之累”。

（二）江西

如果说江苏的变通主要是针对相对较低的征价，那么江西的问题就在于较重的提解负担。按江省自同治初年议定丁漕新章：地丁每两征银1.5两，漕粮每石征银1.9两，数年后改为征钱。至同治十二年，确定为地丁每两征钱2682文，合银1.49两，漕粮每石折钱3420文，合银1.9两。光绪二十二年间，因银价低廉，巡抚德寿将江省丁漕分别减征、提解，地丁每两减征100文，即2582文，漕粮每石减征140文，即3280文。此外，地丁每两、漕粮每石分别提解钱价平余银7分、1钱，以凑解四国借款。光绪二十四年，地丁每两、漕粮每石又各提平余银4分，以充学堂经费。光绪三十年，再提每两4分、每石5分，以充练兵经费。此外，征钱各属复于丁漕平余内报效练兵经费68,000两。尽管以上诸项提款为数较钜，但因当日银价较低，钱价平余尚敷州县办公之用。

自光绪三十一年春夏之间，银价渐涨，州县平余减少，迭请免解部分提款。三十二年，银价更涨至每两易钱1620-1630文。五月，巡抚吴重熹奏请江省丁漕征银解银，并提高征价至地丁每两1.7两、漕粮每石2.4两。然该议尚未核议，吴氏便已交卸离任。光绪三十三年，巡抚瑞良两次奏称州县丁漕征解不敷，请求规复同治十二年旧价。是年江省银价仍维持高位，省城每两约易钱1667文，偏僻州县更高。州县照章征解丁漕正项，提解盈余，已颇为吃力，除征解开销外，“非但毫无盈余堪资办公，兼有多征一分钱粮，即多增一分赔累之处”。以至于地方官“从前视大缺为善地，今则视大缺为畏途”，在任之员纷纷禀求交卸，“接署则又延不赴任，并有托词告退者”。当日江省牧令不堪银贵赔累之情形，与江苏何其相似。

诚如瑞良所称，州县经征丁漕，入不敷出，“实由于提款过多所致”。按同治十二年定章时，地丁每两1.49两内，除正耗银1.1两、提补捐款1钱、知府公费5分外，原留州县办公经费2钱4分，至光绪三十年，经历次提解后每两仅余9分。漕粮每石1.9两内，除漕折银1.3两、提补捐款银2钱、粮道公费2分、知府公费5分外，原留州县办公3钱3分，经历次提解后仅余办公银1钱4分。是当日州县盈余，已不及同治定章时的十分之四。但这些提款均关凑还借款，及解充学堂、练兵要需，未便免提。经瑞良两次奏请，江省获准自光绪三十四年起规复光绪二十二年核减之地丁每两100文、漕粮每石140文。

然至宣统元年，由于银价腾贵加剧，规复征价仍无助于缓解窘境。是年，江省银价涨至每两2000文以外，高于此前规复的同治十二年银价200文。当日州县经征丁漕，地丁每两征钱2682文，以时价仅合银1.341两，漕粮每石征收3420文，合银1.71两。而州县解司，地丁每两计有正耗银1.1两，并提补捐款、知府公费，以及四国借款、学堂、练兵等项提款共3钱，总计1.4两。漕粮每石计有漕折正银1.3两，并提补捐款、粮道、知府公费，以及四国借款、学堂、练兵等提款共4钱6分，总计每石1.76两。出入相抵，地丁每两、漕粮每石分别不敷银5分9厘、5分不等。而州县征解各费尚不在内，至捐摊本省教案各款，及本署一切办公费用，更属无著。这意味着，从账面上看，江省州县的丁漕收入已不敷正项及提款的解支。事实上，此前一年，因州县无力筹解，历请减免，江省藩司已详定征钱各属暂缓提解每岁四国借款17-18万两，学堂、练兵等款13万余两，各款每岁31万余两的经费缺口均由藩库挪款垫解。光绪三十四年系以官银号余利10万两挪垫，宣统元年又加增统税11万两，仍不敷银6-7万两。由于提解各款的重要性，州县丁漕收支的不敷实际上转由司库来负担了。为此，宣统元年，冯汝骙奏请仿照江苏的变通之法，将江省丁漕两项改为征银解银。

（三）其余各省

江苏、江西之外，湖北、湖南、浙江、安徽、山东、河南等各省也因铜元充斥，银价上涨，州县丁漕征解不敷，各项提款、加捐亏欠累累，有名无实，纷纷奏请免于提解。如宣统元年的湖北，地丁完银之州县“尚可支持”，完钱者“日形竭蹶”，漕粮则一律征钱。“昔年每钱一千易银八九钱，今则仅易银五钱有零，大县有征钱十万串者，即少入银四万两”，其“粮额愈多，赔累愈甚”。“兼之新政殷繁，在在均须经费，州县疲于因应，在任者动求交卸，新委者视为畏途，岌岌情形，通省一致”。鄂省计有提解丁漕平余54,825两（充四国借款），丁漕规复钱78,578串（充新案赔款），因州县“平余无著，纷纷短解，已属有名无实”。该省遂奏请将此二款一律裁除，由藩司另行筹款抵解。

同年，邻省湖南也面临着相同的处境。湘省应提之丁漕平余，计有光绪二十三年提解钱价平余，及光绪三十年报效练兵经费两款，共计31,700余两。“年来市面银价腾涨，每钱一千仅易库平银五钱一二分”，州县丁漕征钱者“平余无几，甚至不敷易解”，“以故应提各款虽文告屡催，各州厅县多报解不前”。宣统元年，巡抚岑春萱奏准将提解平余之款一律停免，另由盐厘、契税等款内补解。

在光宣之际的浙江，因铜元充斥，银价盛涨，州县大半赔累，“昔之优缺尽成瘠区，且负担愈重，赔累尤甚”。各牧令“鉴于前事，引退不遑，甚或委檄朝膺，病呈夕进”。该省丁漕盈余提款，包括光绪二十四年学堂经费10万串、光绪三十年练兵经费148,700余两。当日该款已难如数收齐，“或有全数欠解者，或有照数短解者，或有逾朝未解者”。据浙省清理财政局调查光绪三十四年征数，练兵经费不及三分之二，学堂经费不及三分之一，提款欠解累累。宣统二年，浙省奏准免提练兵经费，其款由外省拨补浙东厘金一项抵补。

安徽的情况也颇为类似，皖省计有丁漕加捐每岁40万串（光绪二十七年新案赔款），及光绪二十三年（四国借款）、二十五年（汇丰磅款）、二十七年（新案赔款）、三十年（练兵经费）历次提款、归公等银218,200余两。自光绪末年以来，皖省银价由每两1200-1300文骤增至2000文以上，州县折银解款，赔累不堪，其加捐、提款解数锐减，类皆有名无实。据巡抚朱家宝奏称，丁漕加捐一项计钱40万串，光绪三十年以前可易银33-34万两，而至宣统年间，同样的钱数仅合银21-22万两，收入骤减三成。故光绪三十四年起，该省一方面奏请免提盈余、归公等款，同时又请将丁漕加捐改银征收，以增加收入，后者经御史谏阻，为度支部所驳。

更为典型的例子是山东与河南。鲁、豫二省的财政结构较为单一，以地丁、漕粮为收入大宗，盈余提解额数也因此在各省中位居前列。是故，光宣之际，二省州县普遍面临丁漕征不敷解，亏累不堪的状况。光绪三十三年，山东大缺州县，征银一两连盈余须解一两五钱，以当日1600文/两的银价计之，州县所征须尽数解司。而“火耗、解费、书差赏额，均在赔累之内”，其“上司之供给、幕友之薪水、委员之酬应、合署之伙食，更无所出”。是以当日“每出一缺，悬一牌示，多有托故不赴任者”。相应地，各属提款也多“报解寥寥，已成无著”。如光绪三十四年间，德州等41县应解旧案地丁盈余（充新军饷银）174,984两零，仅解银29,936两零，欠解82.89%。章邱等28州县应解新案地丁盈余（充新案赔款、新军饷银）732,725两零，实解银123,669两零，欠解83.12%。章邱等63州县应解漕粮盈余（充新案赔款、新军饷银）141,167两零，实解银11,960两零，欠解率高达91.53%。鉴于各属亏累异常，提款几成空名，宣统元年，巡抚袁树勋奏准将其一律豁除，改作州县公费，并另筹的款抵解赔款、练兵经费。

河南自光绪二十三年至三十年间，共提解丁漕盈余七次，计银40余万两，其规模远高于一般省份。以下是历次提款的相关情况：

表9.3 光绪年间河南历次提解丁漕盈余情况（单位：两）

年份

款目

摊派范围

每岁额数

光绪三十二年实收

三十三年实收

三十四年实收

光绪二十三年

地丁平余充四国借款

65州县

100,000

102,609

101,482

83,505

二十三年

漕折加复充四国借款

42有漕州县

44,000

-45,000

46,417

44,910

46,882

二十四年

丁漕平余充学堂经费

79厅州县

75,000

66,491

74,546

64,953

二十八年

漕余充本省军需

53有漕州县

111,618

98,986

89,209

73,140

二十八年

提优缺盈余充苦缺津贴

38优缺州县

34,500

29,813

29,619

28,679

三十年

车马差徭余款充本省军需

38州县

23,000

23,157

22,859

23,469

三十年

丁漕平余充练兵经费

76优缺州县

50,000

42,441

48,243

44,221

总计

438,618

409,914

410,868

364,849

资料来源：《河南全省财政说明书》，“附编·因尽征尽解而自然销减之款”，第3-20页。

由上表可见，在光绪后期中央的历次财政摊派中，豫省均有相应的丁漕盈余提解，其额数亦较它省为多。此外，本省的新军饷需、苦缺津贴亦取资于优缺盈余。光绪三十年以前，银价较廉，豫省州县丁漕盈余甚多，故“公费提其余，军需提其余，摊还洋款、设立学堂，莫不提其余”，然“日积月累，提款愈多，余款无几”。再加以光宣之交银价陡涨，州县丁漕“遂有征不敷解之势”。“其称瘠苦者，固不免有亏累之虞，即向称优缺各处，办公亦时形竭蹶”，其原因即在于“平余既提，而银价日渐增涨”也。这也反映在上表6.3中，尽管光绪三十二至三十四年间，各属大致能够解交所摊提款的八九成不等（这其中应该包含有部分藩库垫款），但在光绪三十四年，提款收数呈现明显的下滑趋势，较前减少一成有余。而至宣统元年，由于州县不堪负担，豫省两次减免了部分州县的四国借款及练兵经费提款，共计61,850两。

本文节选自《维正之供：清代田赋与国家财政（1730-1911）》（周健著，北京师范大学出版社，2020），注释从略。