政府财务报告审计办法（试行）解读
一、《政府财务报告审计办法（试行)》的发布背景
2013年11月，党的十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中提出，要建立权责发生制政府综合财务报告制度。2014年12月，《国务院关于批转财政部权责发生制政府综合财务报告制度改革方案的通知》（国发〔2014〕63号，以下简称改革方案）中进一步明确，要建立政府财务报告审计机制和制度，在2018年至2020年制定发布政府财务报告审计制度。为此，审计署于2020年9月印发了《政府财务报告审计办法（试行）》（以下简称《办法》）。
二、《办法》的总体考虑和主要内容
《办法》的总体考虑：一是立足现行国家审计制度体系。《办法》严格落实改革方案的要求，对审计主体、对象、内容等作出规定，对现行审计制度中已有明确要求的不再重复规定。二是立足国家审计实践。《办法》既借鉴了英、澳、美等国家政府财务报告审计经验，也保持了我国国家审计的特点。三是注重原则性。《办法》对重要内容做出原则性规定，在很多方面为各级审计机关探索政府财务报告审计工作留出空间。下一步将在审计实践中，边探索、边完善，逐步建立健全“办法+指引”的政府财务报告审计制度体系。
《办法》起草过程中，先后征求了审计系统部分单位，以及多位会计审计领域专家学者的意见，并反复研究修改。《办法》的主要内容包括：制定依据和适用范围（第1、3、15条）、审计主体和审计对象（第2条）、审计目标（第4条）、审计职责（第5条）、审计计划（第6条）、审计内容（第7条）、审计报告（第8、9条）、审计结果报送（第10条）、审计结果公开（第11条）、与社会审计的关系（第12条）、审计人员保密义务和其他（第13、14、16、17条）。
三、《办法》出台是否意味着政府财务报告审计正式开始
考虑到政府会计准则制度和政府财务报告编制制度仍在健全完善中，各级政府财务报告编制水平不一、工作进展不一，而开展审计也需要具备一定的实施基础，因此，各级审计机关可以根据实际情况自主安排相关审计工作，《办法》未作强制性规定。实施政府财务报告审计，需要纳入年度审计计划，可以单独实施，也可以结合预算执行情况审计、决算草案审计等项目统筹安排实施。
四、如何理解政府财务报告审计的目标和内容
《办法》参考一般财务报告审计目标和其他国家政府财务报告审计目标的发展情况，充分考虑我国政府财务报告编制的实际进展，将政府财务报告审计目标分为微观和宏观两个层面。微观层面，通过聚焦政府财务状况和运行情况的真实、合法、效益，推进提升政府财务报告信息的可信性和透明度，进而完善相关制度；宏观层面，通过审计发现的问题，揭示和防范财政风险，促进提升政府运行绩效，为财政与经济决策提供有用信息。
在审计内容方面，政府财务报告审计主要是对反映政府财务状况的资产负债、反映政府运行情况的收入费用的真实合法效益情况进行审计，既包含对政府财务报告报表编制情况的审计，也包括对形成政府财务报告信息的有关经济事项、经济活动的审计。
在政府财务报告审计初期，审计目标可以侧重真实、兼顾合规，从重点科目、重点业务入手，由局部向整体推进，逐步促进完善政府财务报告编制工作、夯实政府财务报告编制基础、提升政府财务报告信息质量。如，可以充分利用预算执行情况审计和决算草案审计结果，研究预算收支不真实不完整对财务会计收入、费用、资产、负债等各报表项目的影响；可以充分利用行政事业单位国有资产数据等外部数据，选择具有变现价值、与地方安全和民众利益密切相关的重点科目，开展专项审计，逐步推动账实相符、账账相符、账表相符。
五、各级审计机关的权限划分
《办法》按照审计法和审计法实施条例明确了各级审计机关的职责分工，主要是：审计机关要对本行政区政府综合财务报告、本级政府综合财务报告和本级政府部门财务报告开展审计；中央、省、市级审计机关还保留了指导下级审计机关开展审计工作和加强对下级政府财务报告审计监督的职责。
六、政府财务报告审计是否发表总体评价
从各国政府财务报告审计报告看，大多对政府综合财务报告或政府部门财务报告发表了总体评价意见。但是，研究也表明，审计要发表总体评价意见，至少有两个先决条件：一是有健全完善的审计评价依据，二是报告提供方允诺保证财务信息质量。我国政府财务报告制度环境正在逐步健全、很多基础工作尚需完善。审计初期，审计机关将主要从完善制度和夯实基础的角度揭示政府财务报告编制过程中存在的具体问题。因此，现阶段审计工作按照“审计什么、评价什么”的原则，基于充分适当的审计证据，对纳入审计范围内事项作出客观评价。
七、政府财务报告审计结果如何报送
按照改革方案要求，政府财务报告审计报告要报本级人大常委会备案。《办法》结合我国国家审计制度，具体规定：政府财务报告审计结果报同级党委审计委员会和政府，同时报本级人大常委会备案；地方审计机关还要报上一级审计机关。考虑到大部分地方审计机关在探索政府财务报告审计时，一般会结合预算执行情况审计等审计项目一并开展，审计发现的具体问题会体现在相应的审计报告中，因此《办法》没有“一刀切”地限定审计结果呈现形式。各级审计机关可以结合实际，按要求以恰当方式向本级人大常委会备案审计结果，同时探索完善审计报告备案制度。
八、《办法》印发后的后续工作安排
《办法》印发后，审计署财政审计司牵头组织部分特派办、部分地方审计厅（局）和审计署审计科研所，开展政府财务报告试审。结合试审了解的情况，编制了《本级政府综合财务报告部分常见问题审计指引》《政府部门财务报告部分常见问题审计指引》《政府财务报告管理系统及部分常见问题数据审计指引》，为各级审计机关开展政府财务报告审计提供参考。下一步，审计署会及时总结各级审计机关政府财务报告审计工作经验，逐步健全完善政府财务报告审计制度体系。待到政府财务报告能够保证其真实、完整、准确、规范时，探索对政府财务报告开展全面审计。
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