作者简介 ：王子晨，北京大 学法学院博士生。文章来源：《江西社会科学》2021年第11期，转自”江西社会科学“公号。 注释及参考文献已略，引用请以原文 为准。

摘要

信赖保护原则在不同的语境下会呈现不同的内涵。学理上视信赖保护原则为权利理论；立法上将信赖保护原则当作一项行政行为理论；司法中则秉持务实态度，渐进拓展信赖保护原则在诉讼实务中的内涵。而在行政语境下，信赖保护原则被尊奉为一项政治品格，对政府行为背后的主观动机、过错成分、诚信与否提出规范性要求。行政机关在发展信赖保护原则方面扮演着重要角色，却长期为学界所忽视。从行政经验中可以提炼出“行为反复性审查标准”与“主观过错性审查标准”来充实信赖保护原则的理论内涵，为司法审查提供具体标准，可在未来的行政程序法典中形成制度样板。

一、问题提出

作为一项源起于德国的域外理论，历经移植嫁接，信赖保护原则已然成为中国行政法的重要组成部分。换言之，在我国，信赖保护原则已经成为规范行政机关诚信行政、保障相对人预期利益的主流理论工具。在发展本土信赖保护原则的过程中，既有文献主要围绕经典理论、《行政许可法》、案例等展开叙述。由此，塑造出一个刻板印象：学理、立法与司法成为推动我国信赖保护原则发展的主要力量，而行政与此无涉。所以，行政是否只是一个假想敌——信赖利益的侵害者，或者行政诉讼的被告人？如果不是，那么行政视角下的信赖保护原则又会呈现出何种内涵，与经典的学理内涵、具有约束力的立法要求又有何种差异？诚然，信赖保护原则内涵的本土生成过程是开放的，它接纳域外的经典理论、本土的立法要求、司法的裁判要旨以及来自行政系统的解读。本文尝试直面上述问题，考察行政机关在我国信赖保护原则发展过程中所发挥的作用，提炼行政语境下信赖保护原则的规范内涵，平衡学界的注意力，拓展行政诉讼中信赖保护原则的适用空间。

二、信赖保护原则的本土内涵：学理、立法、司法

在考察行政语境下的信赖保护原则之前，需要对来自学理、立法与司法视角下的信赖保护原则作简单回顾。一则，这是启动本文研究所必要的准备性工作；二则，相较孤立地对行政语境下的原则内涵开展介绍，多视角下的对比与参照，可以更加立体地呈现不同语境下原则的内涵特征。

（一）学理语境

学理是发展信赖保护原则的先锋部队。信赖保护原则的学理内涵大体经历了两个阶段：（1）萌芽阶段：1988年—2000年。1988年起，开始有学者关注蕴含信赖保护原则的行政行为的撤销限制理论。（2）繁荣阶段：2000年—至今。2000年起，开始有学者将信赖保护原则列为行政法的基本原则。此后，学界对信赖保护原则的研究热度不断攀升，研究旨趣的脉络也日渐清晰：一条脉络是单独以信赖保护原则为考察对象，在原则内部发展“内循性”理论内容，具体包括：原则的理论基础、适用条件、保护方式、原则的具体化等。在繁荣阶段的早期，学界主要围绕该条脉络展开研究。另一条脉络是将信赖保护原则置于整个行政法理论系统中，考察理论间的互动关系，发展原则的“外循性”理论内容，具体包括：信赖保护原则与诚实信用原则、合法预期原则、依法行政原则的关系，原则具体化的路径选择等等。在繁荣阶段的中后期，该条研究脉络的热度较高。

时至今日，信赖保护原则在行政法学界已然形成相对稳定的内涵。通说认为，信赖保护原则旨在为遭受行政行为侵害的信赖利益提供保障。原则的适用条件（亦即信赖利益的构成要件）以三要件为据：信赖基础、信赖表现与信赖正当。原则的作用效果（亦即信赖利益的保护方式）以二元方式为主：财产保护与存续保护，而“利益衡量”是选择信赖保护方式的核心标准，即经过衡量，若信赖利益大于公共利益，采用存续保护；反之，则采财产保护。不难看出，学理上的信赖保护原则是一项典型的权利理论，其包含三个特征：其一，原则的作用对象是保护请求人的信赖利益；其二，原则的检验标准是信赖利益的构成要件；其三，原则的作用效果指向权利救济，即对保护方式作出恰当选择。

（二）立法语境

在学界的呼吁下，围绕信赖保护原则的共识展开了相关立法行动。与此同时，为兑现加入WTO的承诺，推进法治政府建设，革新行政审批体制，2003年8月27日，第十届全国人大常委会第四次会议高票表决通过了《行政许可法》。根据官方的条文释义读本，《行政许可法》第8条、第69条分别建立的合法行政许可的废止制度、违法行政许可的撤销制度，即体现了信赖保护原则。

然而，《行政许可法》是否充分贯彻了信赖保护原则？学界对此并未形成统一意见。肯定说认为，《行政许可法》作出重大制度创新，“在我国行政法律制度中首次引入了西方国家盛行已久的信赖保护原则”。否定说则认为，《行政许可法》第8条“为行政机关原则上应当维护已生效行政决定的效力，系依法行政原则的应有之义”；第69条也并未“将私益与公益置于平等的地位于以衡量，以判断私益相对于公益是否值得保护”，其第3款“坚持的仍然是公共利益至上原则，并未真正为作为个人私益的信赖利益提供保护”。故此，否定说认为立法“完全是以信赖利益保护之语境而得出的美好愿望”。折中说认为，“《行政许可法》相关的制度设计一定程度上体现了信赖保护的精神，但在具体的规范设计上与传统意义上的信赖保护原则的具体规定是有差别的”，具体体现为缺少存续保护方式与利益衡量要求，缺少关于废止、撤销程序方面的具体规则等。

不可否认，否定说与折中说均强调存续保护与利益衡量之于信赖保护原则的重要意义，进而得出《行政许可法》第8条、第69条与学理上信赖保护原则不同。但本文认为，缺少存续保护方式、利益衡量方法等内容只构成《行政许可法》第8条、第69条与学理上信赖保护原则的形式差异；而实质差异则体现为《行政许可法》将信赖保护原则视为一套行为理论，其特征为：规范对象是行政机关的变更行为；规范内容包含法律符合性（主体合法、权限合法、内容合法、权限合法等）与公益符合性；规范后果指向变更行为的效力（撤销、确认违法、无效等）。与之相对，学理则将信赖保护原则理解为一套权利理论。因此，实质差异是肯定说与否定说、折中说形成的根本原因。

（三）司法语境

相较学理与立法，司法更为迫切需要一个清晰且稳定的信赖保护原则内涵，用于裁断个案、定分止争。由此，在信赖保护原则的本土化进程中，司法一直扮演着至关重要的角色。以最高人民法院的渐变态度为标准，本文将我国诉讼实践中关于信赖保护原则的具体应用过程划分为两个阶段。

起步阶段：2005年—2012年。即以“益民公司诉河南省周口市政府等行政行为违法案”（以下简称“益民公司案”）与“洋浦大源实业有限公司与海南省林业局行政侵权并请求行政赔偿上诉案”（以下简称“大源公司案”）为起点。“益民公司案”是首次援引“信赖利益”概念并被刊登至《最高人民法院公报》的案件，是最高人民法院对信赖保护原则可直接应用于行政诉讼的首度公开表态。甚至有学者怀疑该案系“学者与法官的一次成功‘合谋’”。“大源公司案”则是第一个援用“信赖保护原则”概念的案例。

成熟阶段：2012年-至今。即以“范元运、范作动诉山东省邹平县建设局规划许可案”（以下简称“范元运案”）、“吴小琴诉陕西省吕梁市工伤保险管理服务中心履行法定职责案”（以下简称“吴小琴案”）为起点。该二案均来自最高人民法院行政审判庭编撰的《中国行政审判指导案例》。在2014年行政指导案例中美研讨会上，在名为“案例对现有法律体系的完善与发展”的主题发言中，最高人民法院行政审判庭阎巍法官明确该二案旨在应对“可能有些事项到目前为止，还没有明确的法律、法规和司法解释出台或者说还没来得及确定上述的成文的文件，但是审判实践对于这一类内容又有比较强烈的需要，亟须明确下来”的情形，并希望借此实现“（从功能上来讲）对现有法律体系的完善与发展”。如果说前二案标志着最高法院对信赖保护原则司法适用的支持态度，那么后二案则体现为推广态度，与此相印证，在2012年之后（即第4期《中国行政审判指导案例》发布后），援引“信赖保护原则”的行政诉讼裁判文书数量逐年大幅提升。

诚然，在原则的适用技术方面，“范元运案”与“吴小琴案”确实体现出相当大的进步性。不妨以信赖保护原则的学理内涵为标准，对司法确立的原则适用条件进行检视。按照学理通说的三要件论，司法理应按照“信赖基础——信赖表现——正当信赖”的层次徐徐展开，并最终得出是否适用原则（是否存在应当保护的信赖利益）的判断。但在早期的“益民公司案”与“大源公司案”中，法院并未严格采纳学理通说。在“益民公司案”中，法院采取了“截取式适用”，即截取“信赖基础”与“信赖表现”要件，然后直接得出是否存在信赖利益的结论。该案中，法院的“二要件”架构如下：（1）信赖基础：“周地建城(2000)10号文已经授予益民公司燃气专营权”；（2）信赖表现：“益民公司基于信赖该批准行为的合法投入”。据此，法院得出结论：被告做出的《招标方案》“损害了益民公司的信赖利益”。类似的裁判逻辑也同样出现在该案对《中标通知书》和《54号文》的审查环节中。而在“大源公司案”中，法院则采取了“模糊式适用”，即未对信赖利益的构成要件做出展开，抽象判断案件是否存在信赖利益，是否存在原则的适用空间。该案中，法院在裁判说理部分仅分析了《海南法人登记条例》（地方性法规）与《实行专项审批和许可证管理的行业或者项目目录》（行政规范性文件）的性质，及其相较于《海南省木材市场管理暂行办法》的上位法和优先适用地位。进而，认定大源公司从事的木片加工等相关经营活动无须事前取得批准或者许可证（暗示大源公司的行为是出于对上位法的信赖）。最后，抽象判定本案适用信赖保护原则。

与之相对，“范元运案”与“吴小琴案”则体现出相当大的成熟性。即在这两个案件中，法院均采用了“全要件适用”，逐阶审查了信赖基础、信赖表现和正当信赖三个要件。以“范元运案”为例，法院的三要件架构依次展开如下。（1）信赖基础：“魏桥镇政府的职能部门收取了原告的土地审批费和规服费，造成原告对政府机关产生信赖”“邹平镇建设局……不得为其办理规划许可手续的情况下，仍然……为原告办理了规划许可证”；（2）信赖表现：“进而动工建设”；（3）正当信赖：原告的信赖应当保护：“魏桥镇政府对原告因信赖利益造成的损失应承担相应的责任”“邹平县建设局……对原告信赖的产生也有一定的原因，也应承担一定的责任”；原告的信赖有瑕疵：“根据建筑施工的相关法律规定，原告应当在领取规划许可证后，办理用地手续，申请建设施工许可证后才可动工建设。现原告仅有规划许可……属于在手续不全的情况下施工建设……原告作为完全民事行为能力人，施工建设决定是其自主作出的，自身应承担主要的责任”。最终，法院还是选择保护原告的信赖利益，但鉴于其在正当信赖要件方面的瑕疵性，在后续财产保护的程度上作出了限制。

总的来说，司法语境下信赖保护原则的内涵在日趋成熟，逐渐向学理靠拢。但需强调的是，这个趋势更像是最高法院的一个愿景，并不能当然覆盖各级法院。唯经更为全面的群案分析，方得更为细致地体察司法实践中信赖保护原则的准确内涵。

三、信赖保护原则的行政语境内涵

实事求是一直是指导我国政治活动的基本方针，但在行政领域，过去则主要体现为严苛的“有错必纠”文化。直至学理上引入信赖保护原则，《行政许可法》确立起许可的废止与撤销制度，行政机关才逐渐首肯“有错必纠”的界限，认清信赖保护的价值。本部分将从宏观政策、政府规章、微观举措等方面剖析行政语境下的信赖保护原则。

（一）宏观政策视角

一直以来，我国都将“诚实守信”视作法治政府建设的一项基本要求。早在2004年3月22日，国务院便印发《全面推进依法行政实施纲要》（以下简称“《纲要》”），《纲要》指出“诚实守信”系依法行政的基本要求。同时，《纲要》详述了“诚实守信”的具体要求。关于“诚实守信”的表述，《纲要》对《行政许可法》第8条作出相当大程度的继受与发展：（1）继受体现为内容结构上的一致性。其一，在确定力方面，《纲要》表述为“非因法定事由并经法定程序，行政机关不得撤销、变更已经生效的行政决定”，《行政许可法》第8条第1款则规定为“公民、法人或者其他组织依法取得的行政许可受法律保护，行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可”；其二，在废止条件方面，《纲要》表述为“因国家利益、公共利益或者其他法定事由需要撤回或者变更行政决定的，应当依照法定权限和程序进行”，《行政许可法》第8条第2款第1句规定“行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止，或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可”；其三，在财产保护方面，《纲要》表述为“对行政管理相对人因此而受到的财产损失依法予以补偿”；《行政许可法》第8条第2款第2句规定“由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿”。（2）《纲要》将《行政许可法》所确立的关于合法行政许可的废止制度发展并推广为对一切行政行为的要求。

《纲要》实施以后，信赖保护的理念在中央各类政策中获得始终如一的贯彻与执行。例如，2014年10月23日，党的第十八届四中全会通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，明确“各级政府必须……加快建设职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府”。为贯彻《决定》明确的法治政府建设目标，2015年12月23日，中共中央、国务院印发《法治政府建设实施纲要（2015-2020）》，强调“总体目标”为“到2020年基本建成职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府”。

（二）程序立法视角

我国行政程序法法典化走的是一条“先地方，后中央，先单行法，后统一法典”路径。考虑到《行政许可法》的示范作用，地方政府在程序立法进程中普遍兼顾了信赖保护原则的具体化任务。截至2020年，我国已有至少7省（湖南、山东、辽宁、江苏、宁夏、浙江、黑龙江）、6市（汕头、西安、海口、兰州、广州、蚌埠）地方政府制定了专门性的行政程序规定。梳理各地方程序立法的文本内容，地方程序立法中涉及信赖保护原则的相关规定主要包括以下几点。

第一，普遍奉信赖保护原则为指导原则。《湖南省行政程序规定》是我国首部地方性专门行政程序规定。2008年3月26日，湖南省法制办主任贺安杰就《湖南省行政程序规定（草案）》答记者问时讲到“《规定》通篇贯穿……公正、公开、便民、高效、信赖保护等原则，这些都是符合行政改革的世界潮流”，不仅如此，“《规定》在提升政府管理能力方面……还确立了信赖保护制度，增强行政机关的责任意识，打造诚信政府”。此外，也有其他省市在程序立法过程中，直接将信赖保护原则写入条文。例如，《西安市行政程序规定》第10条规定：行政机关实施行政行为，应当遵循信赖保护原则，保护公民、法人或者其他组织对行政行为正当合理的信赖利益。

第二，合法行政行为的废止限制。该项制度内容普遍获得各地程序立法的接纳。例如，《湖南省行政程序规定》第8条规定：非因法定事由并经法定程序，行政机关不得撤销、变更已生效的行政决定；因国家利益、公共利益或者其他法定事由必须撤销或者变更的，应当依照法定权限和程序进行，并对公民、法人或者其他组织遭受的财产损失依法予以补偿。官方的条文释义读本将其直接冠名为“关于信赖保护原则的规定”。

第三，违法行政行为的撤销限制。相较学理，地方在程序立法过程中强调对撤销限制情形的控制，一般包括：公益损害对撤销的限制，以及法律规定对撤销的限制。例如，《宁夏回族自治区行政程序规定》第108条规定：行政执法行为的撤销，不适用以下情形：撤销可能对公共利益造成重大损害的；法律、法规、规章规定的其他不予撤销的情形。此外，有地方行政程序规定还专门就违法行政给付的撤销作出规定，但目的旨在排除相对人存在主观恶意情形的信赖利益。例如，《山东省行政程序规定》第121条、《宁夏回族自治区行政程序规定》第90条皆有相似规定，明确“公民、法人和其他组织以欺骗、贿赂等不正当手段取得行政给付的，行政机关应当撤销，并予以追回”。

第四，行政合同的信赖保护。多数地方程序立法中对“行政合同”作出专门规定，但在践行信赖保护原则方面，存在程度方面的差异。具体类型包括：其一，封闭保护。例如，《宁夏回族自治区行政程序规定》第67条、《汕头市行政程序规定》第90条均言简意赅地规定“行政合同受法律保护，行政机关不得擅自变更或者解除”。其二，开口但严格保护。即为行政合同的变更、解除规定了出口，但同时对出口作严苛限制。例如，《山东省行政程序规定》第105条第2款规定：行政合同在履行过程中，出现严重损害国家利益或者公共利益的重大情形，行政机关有权变更或者解除合同；由此给对方当事人造成损失的，应当予以补偿。即在情节上要求损害国家利益、公共利益达到“严重”程度，并构成“重大”情形。其三，开口且轻度保护。例如，《海口市行政程序规定》第85条第2款规定：行政合同在履行过程中，因国家利益、公共利益或者其他法定事由，行政机关有权变更或者解除行政合同，由此给对方当事人造成损失的，应当予以补偿。即在情节上规定得较为宽泛，无程度上的限制。

第五，行政指导的信赖保护。对行政指导作出专门规定的地方程序立法不多，明确信赖保护原则约束的则更少，只有《西安市行政程序规定》第97条规定“行政机关实施行政指导，应遵循适度可行、及时灵活、自愿选择和信赖保护等原则”。

第六，财产保护的计算保准。专门对财产保护保准作出规范的地方程序立法也不多，《广州市依法行政》第10条首开先河，明确“公民、法人或者其他组织申请行政补偿的，行政机关或者法律、法规授权的组织应当对其财产损失进行评估，按照法定标准确定补偿额度，没有法定标准的，按照公平、合理的原则确定补偿额度，及时予以补偿”。即对信赖利益损失的财产保护方式提出评估要求（程序标准），以及法定或公平、合理标准（实体标准）。

总的来说，地方政府在程序立法的试验中，大体上延续了《行政许可法》第8条、第69条所规定的内容，并在此框架内进行制度细节、具体适用方面的探索。信赖保护原则最为强调的存续保护方法与利益衡量要求并未获得突破。

（三）具体举措视角

受宏观政策指导，依据地方行政程序立法，行政系统也采取了大量具体的措施践行诚信政府建设。相关举措涵盖负面举措和正面举措两个方面。

1.负面举措。第一，禁止政策“翻烧饼”。2013年11月12日，习近平总书记在中共十八届三中全会第二次全体会议上的讲话强调：政策举措出台之前必经过反复论证和科学评估，力求切合实际、行之有效、行之久远，不能随便“翻烧饼”，否则，失之毫厘、谬以千里。在日常行政活动中，禁止政策“翻烧饼”的举措主要适用于社会保障领域的给付行政行为。例如，2019年6月23日，国务院扶贫开发领导小组印发《关于解决“两不愁三保障”突出问题的指导意见》的通知，要求各地区各部门已经实施的“两不愁三保障”政策举措，明显超出基本标准的，要实事求是地予以纠正；同时要保持政策连续性稳定性，防止“翻烧饼”。其主要关注政策的变化频率，即从时间要素考量行政的稳定性。

第二，禁止“新官不理旧账”。2018年3月5日，李克强总理在十三届全国人大一次会议上作政府工作报告时强调：政府要信守承诺，决不能“新官不理旧账”。关于禁止“新官不理旧账”的具体内容，可以参考2016年11月4日出台的《中共中央、国务院关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》中的表述：地方各级政府及有关部门要严格兑现向社会及行政相对人依法作出的政策承诺，认真履行在招商引资、政府与社会资本合作等活动中与投资主体依法签订的各类合同，不得以政府换届、领导人员更替等理由违约毁约，因违约毁约侵犯合法权益的，要承担法律和经济责任。地方在推行该项举措时，也对“新官不理旧账”的情节作出更进一步细化。在“政府换届、领导人更替等理由违约毁约”的基础之上，发展出“行政区划调整、机构或者职能调整以及相关责任人更替等为由违约毁约”，“该办的事情拖着不办，因个人主观因素导致不能按时保质保量完成重大任务”等内涵。可见，禁止“新官不理旧账”的举措主要适用于招商引资领域的行政允诺、行政合同，其主要关注政策稳定与官员任期之间的联系，从官员的意思表示维度作出约束。

2.正面举措。第一，“新人新办法，老人老办法”。该项举措主要适用于：（1）内部人事管理过程中的待遇。例如，人事部《关于从1995年起实行政府特殊津贴发放办法改革的通知》规定：今后政府特殊津贴发放方式，将实行“新人新办法，老人老办法”，即从1995年起，新选拔的享受政府特殊津贴人员，将不再采用逐月发放津贴的办法，而是由国务院向他们一次性发放5000元；1990年至1994年选拔的人员（含1994年选拔的人员），仍按原逐月发放的方式发给政府特殊津贴。(2)教育行政过程中的招生与培养。例如，教育部《关于公布普通高等学校可继续按艺术类专业招生办法招生的非艺术类本科专业名单的通知》规定：清理审核工作中，对可继续按艺术类专业招生办法招生的工业设计、数字媒体艺术等本科专业只可授文学学位…相关专业的在校生可采取“老人老办法，新人新办法”的原则，按原培养方案或教学计划培养至毕业，并按有关规定授予相应的学位。(3)计生政策落实过程中的奖惩。例如，国家卫生计生委《关于贯彻落实中共中央、国务院关于实施全面两孩政策改革完善计划生育服务管理的决定的通知》规定：按照“老人老办法，新人新办法”的原则，完善并落实与计划生育相关的各项奖励扶助政策；全面两孩政策实施前，已经享受独生子女父母奖励政策的，按规定的条件、标准、年限继续执行；全面两孩政策实施后，没有再生育的计划生育家庭，符合条件的按规定纳入计划生育家庭奖励扶助制度和特别扶助制度；只生育一个孩子的，不再享受独生子女父母奖励政策；独生子女家庭再生育的，停止享受独生子女父母奖励政策，此前已享受的不再退还。由此可见，“新人新办法，老人老办法”的举措旨在关注政策效力的时间节点，进而限制政策溯及既往。

第二，直接践行“信赖保护原则”。在日常行政活动中，行政机关越来越意识到信赖保护的重要性，积极主动得为信赖利益提供保护。在形式上，地方政府通常采用制定规范性文件的方式，对同质信赖利益提供统一保护。例如，2014年12月9日，长沙市望城区人民政府办公室作出《区长办公会议纪要》。该《会议纪要》相关内容包括：(1)撤销错误登记国有土地使用证的工作模式以及信赖保护义务。《会议纪要》第3条明确，由区政府牵头撤证，区国土资源局执行具体事务；撤证后房屋的补偿及拆迁按照集体土地征收政策执行，并对撤证相对人给予信赖利益补偿。（2）撤销程序。《会议纪要》第2条规定：撤证工作务必在摸清区内集体土地上错误登记国有土地权证情况的前提下，依法调查取证，采取自行纠错措施并充分保护相对人信赖利益后，依法依规稳妥推进。值得注意的是，望城区政府开创性得将信赖保护作为撤证的前置程序，这与学理上“先撤销，后赋予补偿请求权”的财产保护模式有显著区别。（3）拟撤销错证的类型以及对应的信赖利益补偿标准。《会议纪要》第4条和第5条规定，一类错证为缴纳相应出让金，但未经征收等合法土地权属变更程序办理的出让用地权证。按6万元/证补偿，另在征拆时房屋合法面积另增1000元/平方米补偿费。二类错证为依建房许可办理的划拨用地权证。按3万元/证补偿，另在征拆时房屋合法面积另增500元/平方米补偿费。三类错证为通过购买、拍卖等方式，获得一、二类权证所载土地上房屋后，变更登记取得的国有土地使用权证。补偿标准需根据情形而定，若从一类权证变更而来，按照一类错证标准；若从二类权证变更而来，则按照二类错证标准。四类错证为经查实无任何档案资料的国有土地使用证。该类错证原则上不予补助，但经调查核实确有特殊情况的，按“一事一议”原则另行处理。不可否认，该部分内容直接体现了信赖保护原则的主体要义——利益衡量，即不仅对四种错证类型的信赖利益作出抽象衡量，还在第四类错证情形中，强调了“一事一议”原则，为具体衡量（个案衡量）保留适用空间。（4）信赖利益的排除。《会议纪要》第9条规定，以欺骗、贿赂等不正当手段取得的错误登记权证，撤证后一律不予信赖利益补偿。（5）作出违法颁证行为公职人员的责任确认。《会议纪要》第9条还根据颁证时间确定违法公职人员的责任大小，并细分为三类：《会议纪要》印发前，且于2008年前违法颁证的，予以“问责”；《会议纪要》印发前，且于2008年后违法颁证的，须“严肃处理”；《会议纪要》印发后发生违法颁证的，需“从严处理”。由此可见，望城区政府不仅在错证撤销过程中强调对相对人信赖利益的保护，还在内部问责过程中，融汇了不溯及既往的信赖保护理念。当然，望城区并非个案，相似的范例还包括：2016年4月1日，长沙市开福区人民政府办公室做出的《关于国有土地使用证撤证后信赖利益保护相关政策问题的会议纪要》；2018年3月15日，原常德市国土资源局、常德市财政局联合作出的《关于注销集体土地上持有国有土地使用证给予信赖利益保护补偿的通知》，等等。

四、行政经验的司法应用

考虑到司法对原则内涵裁断的终局性，对原则本土化发展的决定性，及对信赖利益救济的兜底性，在陈列行政语境下信赖保护原则的具体内涵后，继之需要开展的便是加工锻造，以期从中提炼出更为精炼的规范性内涵，服务于审判实践。其间，对行政经验的提炼需要恪守两项标准：其一，内容上的要件化。这就需要从“口语化”的政策式内容中解析出精确化、具体化的法律式要件，来构建具有法律约束力的审查标准。其二，适用上的可行性。即需要兼顾司法政策的步调，以个案为出发点，挖掘司法与行政的联动空间。据此，本文认为，至少可以从行政经验中提炼出“行为反复性”与“主观过错性”两项标准付诸司法应用。

（一）行为反复性审查标准

禁止政策“翻烧饼”，构成行政语境下信赖保护原则的一项基本要义。其蕴含禁止反言的内在法理，同时，呈现出禁止行为反复无常的客观要求。因此，本文认为从中可以提炼出“行为反复性审查标准”，作为司法审查被诉行政行为是否侵害相对人信赖利益的技术工具。具体审查内容包括：被诉行政行为是否在客观上构成反复；相对人是否存在值得保护的信赖利益；行为反复与信赖利益受损之间存在因果关系。

其实，在“吴小琴案“中，裁判要旨理由就蕴含了对被诉行政行为反复性进行审查的内容。该案二审判决的裁判理由如下：“兴无煤矿从2002年开始为企业的固定工缴纳工伤保险费，缴费方式为不定期缴纳。这种缴纳方式一直为柳林县主观机关认可……是柳林县大多数企业的做法。”“可见，这种不定期缴费方式在工伤保险管理实际工作中已形成一种习惯做法，这种做法需要在以后的工伤保险管理工作中逐步地加以规范，但并不能因此否定用工主体为本单位职工缴纳保险费用的法律事实”。可见，二审判决仅仅确认了“习惯做法”的法律效力。然而，在最高人民法院行政庭将该案收录《中国行政审判案例》时，则进一步明确：“被告收取费用时不考虑企业缴费方式是否符合《工伤保险条例》的规定，而在核定支付工伤保险待遇时又考虑企业的缴费方式是否符合《工伤保险条例》的规定，这种双重标准有损行政机关的公信力，违背信赖利益保护原则。”不可否认，法院已然捕捉到“双重标准”行为对信赖利益的侵害可能，并将之纳入信赖保护原则的规范行列。“双重标准”与“行为反复”异曲同工，前者关注行政机关的法律适用，后者考察行政行为的整体内容。

此外，在舟山市红星石料有限公司诉浙江舟山群岛新区金塘管理委员会不履行行政补偿法定职责一案中（以下简称“红星公司案”），最高人民法院实际上也启用了行为反复性审查标准。最高人民法院认为：“红星公司逐年签订《浙江省采矿权有偿出让合同》、取得案涉《采矿许可证》，而非一次性签订长期合同，系主要遵守当地行政惯例所致”“红星公司原采矿许可证到期后，许可机关在批准延续时，则应当受前续行政许可的约束，对于因情事变更等影响而决定不予延续许可的，也应当兼顾行政相对人的信赖利益保障问题”。由此可见，最高人民法院在“红星公司案”中阐发的是关于前续许可对后续批准的约束原理：即行政机关采取短期出让采矿权，定期换证的行政惯例的情形，相对人若对此形成值得保护的信赖利益，则前续许可当形成对后继批准的约束，后继批准亦不可形成对前续许可的抵触。诚然，“前后一致”与“行为反复”实则系表述上的一体两面，前者系符合性内容，后者为禁止性要求。鉴于最高人民法院在“吴小琴案”“红星公司案”中的立场，“行为反复性审查标准”的司法适用可能将获得证成。

（二）主观过错性审查标准

禁止“新官不理旧账”，同样构成行政机关践行信赖保护原则的一项重要内容。其要求现任行政机关负责人的主观意志受到过去行政机关已对外作出意思表示的约束。换言之，行政机关负责人在作出行政行为的过程中，应当排除个人主观因素，善意无过错。由此，从中可提炼出“主观过错性审查标准”，作为法院适用信赖保护原则的微观工具。具体审查内容包括：被诉行政机关在作出被诉行政行为过程中是否存在主观过错，是否考虑了与行政目标无关的其他因素；相对人是否存在值得保护的信赖利益；主观过错与信赖利益受损之间存在因果关系。

在“唐仕国与贵州省关岭布依族苗族自治县人民政府变更房屋征收补偿协议一案”（以下简称“唐仕国案”）中，最高人民法院就援用了主观过错性审查。根据该案的再审裁定，裁判逻辑如下：第一步，审查行政机关及其工作人员是否存在主观过错（过失或故意）。法院认为“案涉协议订立即使存在问题，亦是因关岭县政府工作人员对相关文件中房屋用途的判断出现失误，属于案涉协议订立过程中关岭县政府内部决策问题，并不能以此归咎于唐仕国”。第二步，审查相对人是否存在值得保护的信赖利益。并且采用了“全要件适用”，逐阶审查：(1)信赖基础：行政协议；(2)信赖表现：“2017年2月14日案涉协议已经履行完毕，唐仕国在整个协议的履行过程均予以积极配合”；(3)正当信赖：“并无证据证明唐仕国对于‘经营性用房’认定错误存在任何主观上的故意或过失，作为善意的唐仕国在本案中有值得保护的信赖利益”。由此可见，司法实践已然与行政经验彼此默契，进而援用“主观过错审查标准”来辅助信赖保护原则的具体适用。

在“范元运案”中，司法更是援用主观过错性审查标准来发展原则的经典内涵，拓展原则的保护范围。按照经典学理关于信赖保护原则适用条件的表述，当据信赖基础、信赖表现、正当信赖三要件来判定原则的“准入”。其中，正当信赖要件旨在审查相对人的主观状态，要求主观善意且并无过错。换言之，若存主观故意或明显过失，则无法通过信赖利益审查，排除原则的适用可能。但是，在范元运案中，法院对这种学理判断作出续造，明确“混合过错”情形，信赖利益的保护必要及其程度，而这种续造所依托的正是对行政机关的主观过错性审查标准。法院的具体说理如下：（1）范元运等负主要过错。即范元运等“应当在领取规划许可证后，办理用地手续，申请建设施工许可证后才可动工建设……仅有规划许可……属于在手续不全的情况下施工建设……作为完全民事行为能力人，施工建设决定是其自主作出的，自身应承担主要的责任”。（2）魏桥镇政府、邹平县建设局同负有过错。即“魏桥镇政府的职能部门收取了原告的土地审批费和规服费，造成原告对政府机关产生信赖”；“邹平镇建设局……不得为其办理规划许可手续的情况下，仍然……为原告办理了规划许可证”。（3）范元运等的信赖利益虽有瑕疵，但“应综合分析各方行为对损害结果发生的因果关系”，提供合理程度的保护。综上可见，“主观过错性审查标准”的司法应用不仅已然普遍，而且还在发挥重构信赖保护原则既定内涵的重要作用。

结语

经过对学理、立法、司法与行政方面经验的梳理，本文得出的观察结论是：学理、立法、司法与行政对信赖保护原则的内涵解读并不一致。受倾向性理解指引，学理、立法、司法与行政沿着不同的方向，推进着信赖保护原则的具体化。总的来说，学理将信赖保护原则理解为一项权利理论，偏重信赖利益的构成要件与救济方式；立法将信赖保护原则视作一项行为理论，强调行政行为在撤销与废止的过程中，是否恪守法定程序与情势条件（尤其是公共利益要素）；司法虽有青睐学理的趋势，但更多的是为解决争议而表现出的务实态度，进而发展出类型化的信赖保护原则适用规则；行政则将信赖保护原则奉为政治品格，进而对政府行为背后的主观动机、过错成分、诚信与否提出要求。如果将信赖保护原则理解为一个符号（一个不确定法律概念），那么，上述解读通通可以被视为对其内涵的倾注，并构成锻造原则本土内涵的理论供给，司法于个案中阐释原则的原料素材，以及未来行政程序立法的经验汇总。

信赖保护原则在我国的发展与实施离不开国家权力机关之间的相互配合、相互促进。事实上，行政也不曾缺位，行政经验也不应成为学界的理论盲点。不仅如此，来自行政系统的经验还可以丰富原则的理论视角，调和出具有中国特色与本土样貌的原则内涵。