摘 要 : 综合行政执法改革作为法治政府建设重点,深刻影响着构建结构性协同和程序性协同的整体政府,具有牵一发动全身的战略意义。浙江省作为国家综合行政执法改革试点地区,肩负着为全国改革破题闯关、探路先行的光荣使命。坚持系统观念,是以习近平同志为核心的党中央治国理政的重要思想和工作方法,也是辩证唯物主义和历史唯物主义的重要内容,更是构建浙江省综合行政执法体制的"方法论"。
原载中国司法,2021,(第10期).
坚持系统观念构建浙江综合行政执法体制探析
潘广俊（浙江省司法厅二级巡视员）
董 斌（浙江省司法厅）
综合行政执法改革作为法治政府建设重点，深刻影响着构建结构性协同和程序性协同的整体政府，具有牵一发动全身的战略意义。浙江省作为国家综合行政执法改革试点地区，肩负着为全国改革破题闯关、探路先行的光荣使命。坚持系统观念，是以习近平同志为核心的党中央治国理政的重要思想和工作方法，也是辩证唯物主义和历史唯物主义的重要内容，更是构建浙江省综合行政执法体制的“方法论”。
一、浙江省综合行政执法改革全景 （一）浙江省综合行政执法改革历程
浙江省综合行政执法改革谋划早、起点高。2000年，经国务院批准，浙江省杭州市率先开展相对集中行政处罚权试点工作。2008年，浙江省人大常委会通过全国第一部规范相对集中行政处罚权制度的地方性法规——《浙江省城市管理相对集中行政处罚权条例》。到2012年年底，浙江省已有76个县（市、区）开展综合行政执法改革试点，涵盖环境卫生、城乡规划、城市绿化等7个领域。2014年，浙江省人民政府办公厅印发了《浙江省人民政府办公厅关于在嘉兴市、舟山市全面开展综合行政执法试点工作的通知》，扩大综合行政执法领域，并向乡镇（街道）延伸。2015年，浙江省被中央编办列为全域推行综合行政执法改革试点省份①，将城乡建设领域等21个方面的全部或部分执法事项纳入综合行政执法，涉及16个省级部门。2018年10月4日，成立浙江省综合行政执法指导办公室，当时是全国唯一省级层面综合行政执法指导部门。2020年，浙江省委省政府决定在全省开展“大综合一体化”行政执法体制改革。
（二）浙江省综合行政执法改革成效
浙江省推进法治浙江建设，深化综合行政执法体制改革，构建协同高效的行政执法体制，整合全省综合行政执法事项、执法力量和执法资源，完善政府权力清单和责任清单，严格规范公正文明执法，加快推进省域治理现代化进程。
1.构建综合行政执法政策体系。以科学配置职责、优化执法资源、完善协同机制为目标，以减少执法层级、减少多头交叉执法、优化执法队伍种类为基本要求，全面构建行政执法力量配备与事权划分相匹配的组织体系。2019年6月22日，浙江省委省政府出台了《关于深化综合行政执法改革的实施意见》（浙委办发〔2019〕46号），主要从三个方面系统部署：一是完善体制机制。除综合行政执法队伍外，整合组建市场监管、生态环境保护、文化市场、交通运输、农业、自然资源、应急管理7个部门专业执法队伍，推进海上一支队伍承担海洋资源开发利用等领域的执法事项。二是健全协同机制。业务主管部门按照“谁审批谁监管、谁主管谁监管”原则，落实监管主体责任，主动适应长三角一体化发展示范区建设法治保障需求，探索建立综合行政执法、联合执法协作机制。三是规范执法行为。健全执法制度，推进行政执法规范化、标准化建设，推动实现行政执法公示、执法全过程记录、重大行政执法决定法制审核三项制度全覆盖。
2.制定全省综合行政执法事项统一目录。制定综合行政执法事项目录，是打造整体政府、推进治理体系和治理现代化的重大改革举措。2020年5月15日，浙江省政府常务会议审议通过浙江省综合行政执法事项统一目录②，将20个方面300项行政处罚事项纳入综合行政执法。
3.推进行政执法权限和力量向基层延伸下沉。为认真落实党中央、国务院关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设和省委、省政府“县乡一体、条抓块统”的决策部署，浙江省自2019年11月起，省政府相继赋权42个乡镇（街道）以自己名义开展行政执法③，各试点地区建立跨部门、跨区域执法联动响应和协作机制，基本实现基层治理权责相统一。截至2021年7月1日，全省综合行政执法派驻乡镇（街道）中队1358个，派驻执法队员11258人，覆盖率达到98%以上。综合行政执法、市场监管85%以上的执法力量下沉到一线，乡镇（街道）统筹解决各类治理问题的能力有效提升，初步解决基层“看得见、管不着”和职能部门“管得着、看不见”等问题。
4.提升综合行政执法规范化水平。行政执法公示、执法全过程记录、重大执法决定法制审核三项制度有效落地。完善统一全省综合行政执法标志标识、制式服装、执法文书，规范执法行为。推广“教科书式”执法、非现场执法、部门联合“双随机、一公开”监管，多头执法、重复执法等执法扰企扰民问题逐步缓解。
5.搭建行政执法数字化平台。按照浙江省数字化改革部署要求，逐一明确清单事项的监管主体、监管对象、监管措施、设定依据等内容，明确新经济新业态的监管部门，纳入全省执法监管平台统一管理，努力实现“监管无死角”。全省统一执法监管系统上线运行，建成全省统一的处罚办案系统并运行。浙江省综合行政执法系统“浙政钉”掌上执法率达99%以上，日均使用量达7580余人次。
（三）浙江省综合行政执法改革存在的困难
从浙江省综合行政执法改革的实践面向来看，仍存在改革认识不到位、综合行政执法部门与部门日常监管衔接不到位、改革配套不到位、执法保障不到位等问题，这反映出当前行政执法机制在执法监管缝隙、部门壁垒、部门协同等方面需不断完善优化。具体而言，一是处罚事项清单有待完善；二是部门协同有待强化，乡镇（街道）与县级业务主管部门的分工协作机制需要健全完善，与基层治理四平台融合度需要持续提高；三是下沉执法人员的配套保障政策有待加强供给；四是执法监管缝隙存在空间，浙江省行政执法机制的执法监管缝隙还未完全填补，仍存在真空现象。
二、综合行政执法系统工程的意涵与基本框架
2006年，时任浙江省委书记习近平在浙江省第十届人民代表大会常务委员会第二十五次会议上强调：“建设‘法治浙江’是一项艰巨而复杂的系统工程，需要党的机关、国家机关与社会各界合力推进。尤其是全省各级人大在‘法治浙江’建设中的责任十分重大，必须发挥应有的作用。”④并强调：“建设‘法治浙江’，就是建设社会主义法治国家在浙江的具体实践。”⑤这些思想为建设“法治浙江”乃至“法治中国”确定了基调。
（一）肇始于钱学森的法治系统工程
法治系统工程最早由我国著名科学家钱学森于1979年提出，他认为：系统，即由相互依赖和相互作用的若干组成部分结合成的具有特定功能的有机整体，而且这个系统本身又是它所从属的一个更大系统的组成部分。⑥系统工程是指组织管理系统的规划、研究、设计、制造、试验和使用的科学方法，是一种对所有系统都具有普遍意义的科学方法。系统科学是从事务的部分与整体、局部与全局以及层次关系的角度来研究客观世界的。⑦在系统科学中，直接改造客观世界的技术是系统工程。⑧系统工程就是从系统的认识出发，设计和实施一个整体，以求达到我们所希望得到的效果。
（二）综合行政执法系统工程的意涵
综合行政执法是指通过整合执法职能和力量、相对集中行政处罚权、实施联合执法等整体协同措施，一体化开展行政执法的活动和方式。综合行政执法系统工程是一个动态的、开放的、复杂的大系统，要增强改革的系统性、整体性、协同性，通过将管理架构、人员编制、执法职能、执法方式进行有机整合和科学集成，充分发挥执法部门内部专业和外部协同的社会治理效能的科学方法。
（三）综合行政执法系统工程的基本框架
1.工作目标。党的十九届四中全会指出：深化行政执法体制改革，最大限度减少不必要的行政执法事项。进一步整合行政执法队伍，继续探索实行跨领域跨部门综合执法，推动执法重心下移，提高行政执法能力水平。⑨建立综合行政执法系统工程，旨在创新和完善行政执法体制机制，全面构建分工合理、职责清晰、协同高效的“综合行政执法+部门专业执法+联合执法”执法体系，加快形成权责统一、权威高效的行政执法体制机制。如浙江省桐庐县已初步形成“大综合一体化”行政执法新格局（详见图1），建立统筹指挥协调机制，强化部门联动，将执法权力下沉，赋能乡镇治理，有效提高处置效率。
图1 浙江省桐庐县“大综合一体化”行政执法新格局
2.政策机制。一是整合执法队伍。浙江省已建立市场监管、生态环境保护、文化市场、交通运输、农业、自然资源、应急管理7个执法队伍，加大执法职能和队伍整合力度，没有执法队伍的部门，其执法事项由内设机构承担，也可交由综合行政执法机构或部门专业执法队伍承担。推进行政执法权限和力量向基层延伸和下沉，整合现有站所、分局执法力量和资源，组建统一的综合行政执法机构，以乡镇（街道）名义开展执法工作，并接受有关县级业务主管部门的业务指导和监督。
二是优化职责配置。对综合行政执法事项实行动态调整，全面梳理行业监管规范和行政处罚事项，厘清源头管理、后续监管、末端执法界限。统筹制定业务主管部门和综合行政执法部门的监管事项清单、处罚事项清单、职责边界清单，明确审批、监管、处罚各环节职责。需要多个部门参与、容易产生职责混淆或执法推诿、专业技术要求高且更加适合综合行政执法的行政处罚事项，可以交由综合行政执法部门统一行使。适合由部门专业执法的，可调整由部门专业执法队伍承担。
三是明确执法层级。除法律法规明确规定由省直部门承担行政处罚职责外，其他行政执法任务主要由市县承担。市县综合行政执法部门实行“局队合一”体制，设区的市与市辖区原则上只设一个执法层级，一般实行以区为主的执法体制，市本级主要负责监督指导和组织协调，查处跨区域案件和重大复杂案件。乡镇（街道）主要负责日常执法巡查、一般违法案件查处；专业技术性强、执法程序要求高的案件，移送上级执法部门处理。
四是健全协同机制。建立健全案件移送处理和协作配合工作机制，实现跨部门跨区域跨层级联动响应。完善行政执法部门与公安机关、检察机关、审判机关案件移送、案情通报、信息共享、证据效力研判等机制。省级综合行政执法指导机构会同省级机构编制管理机关组成行政执法职责争议处理机关，处理行政执法机关之间因履行行政处罚及与之相关的行政检查、行政强制等职责发生的争议，解决部门间、领域间、层级间因职责交叉、边界不清而发生行政执法职责争议问题。10建立行政执法统筹协调指挥机制，市县行政执法统筹协调指挥机制要明确办事机构，承担统筹、协调、指挥、监督的具体工作；乡镇（街道）建立行政执法统筹协调指挥机制，具体开展行政执法协调指挥和协作配合工作。11
3.保障措施。加强综合行政执法队伍建设，按照编随事走、人随编走原则，有序整合组建综合行政执法队伍。配强基层一线工作力量，避免出现改革任务下移后，因力量承接不足导致改革成效不到位。注重综合行政执法队伍专业化建设，加强队伍业务能力培训，提升综合行政执法工作法治化水平。建立健全综合行政执法经费保障机制，增加对综合行政执法装备、技术等方面的投入，综合行政执法经费列入同级财政预算。统一综合行政执法制式服装和标志标识。出台《浙江省综合行政执法条例》，为改革提供法治保障。
4.评估体系。钱学森指出：“我们称之工程，就是要强调达到效果，要具体，要有可行的措施。”12一方面，综合行政执法改革要建立充分观控模型，通过执法活动，从局部与整体、局部与系统的维度去研究，对改革事项进行选择比较。例如，可将桐庐县和龙港市、衢州市作为浙江省综合行政执法改革不同类型的观控模型，进行实时对比分析和综合评估，选择出适合浙江的最佳改革模型。另一方面，各级党委、政府要切实履行领导责任，促使综合行政执法改革工作与法治政府建设工作同部署、同落实、同考核，避免出现“把说的当做了，把做了当成了”。围绕“放得下、接得住、管得好、有监督”的要求，对各试点镇（街道）综合行政执法改革工作情况进行综合评价。成立由省政府相关部门和专家组成的评估组，从改革的治理价值、法治保障、承接能力、行政成本、执法成效和社会效果等角度，根据预定目标，在系统调查和科学研究的基础上，运用系统工程理论方法，对各地区综合行政执法改革开展系统评估，及时掌握基层在改革中遇到的问题，久久为功，持续推进。
三、综合行政执法系统工程需要讨论的重点问题 （一）综合行政执法改革的预期目标
当前我国基层行政执法有以下两种模式：一是以专项执法行动为代表的部门执法；二是以地方专项整治为代表的综合治理式执法。因此，基层综合行政执法改革要坚持实事求是原则，提高战略思维、法治思维、底线思维能力，不断增强工作的科学性、预见性、主动性和创造性，避免出现行政管理体制改革运动式13。无论是基层执法机构的设立，基层组织的赋权，部门之间协同与追责，还是执法队伍的规范化建设，都必须围绕以最小行政成本实现最大执法效益的目标。上下级机关间对政策的理解把握和贯彻实施应达到协同推进，下级要认真学懂弄通上级精神，上级要加大指导推进力度，要兼顾效率与公平，解决前两种执法模式存在的问题。
（二）综合行政执法事项的标准
综合行政执法改革范围拓展至何种程度才是科学合理，是当前改革实践中的难点和焦点。目前，综合行政执法改革有以下两种现象值得注意：一是将综合行政执法的范围无限扩大；二是综合行政执法的事项未有效实施。由此可见，制定科学符合实际的综合行政执法事项目录尤为必要。浙江省综合行政执法事项目录包含综合行政执法事项统一目录和地方扩展目录。目前，浙江省执行的行政处罚事项数为7797项，综合行政执法事项为488项，以多发高频、简单明了、“一件事”标准、管罚分离不影响执法整体效果、复杂专业排除为原则，将下列情形纳入综合行政执法范围：一是已纳入且实施效果较好的，如城市管理领域；二是与群众生产生活密切相关，可通过巡查直观发现的；三是易发现易处置、紧迫性的处罚事项；四是部门执法力量特别薄弱，专业技术要求不高的；五是按照“一件事”标准，部分事项已纳入的。其他专业性强、非紧迫性的事项仍由业务主管部门处理。2021年，23个领域（条线）的1260个事项可作为纳入统一目录的参考事项，实现事项数占比达到14%的预期目标。乡镇（街道）实施综合行政执法的事项应由县（市、区）政府在省政府批准的综合行政执法事项统一目录和乡镇（街道）综合行政执法事项指导目录中确定，经设区的市政府批准后报省政府备案。需在上述目录范围外增加事项的，由设区的市政府统一报经省政府同意后实施。
划分县级行政执法部门与乡镇（街道）执法权限，要综合考虑社会稳定、公共安全、实施成本、承接能力等因素，涉及作出没收较大数额违法所得、没收较大价值非法财物、降低资质等级、吊销许可证件、责令停产停业、责令关闭、限制从业等重大行政处罚决定的案件，仍由县级行政执法部门依法管辖。县级行政执法部门与乡镇（街道）对行政处罚案件管辖权有争议的，县（市、区）政府应及时协调，必要时指定管辖。市、县（市、区）政府要定期评估乡镇（街道）综合行政执法情况，并进行动态调整。
（三）协调配合与追责机制
协调配合的核心在于综合集成和信息共享，浙江省“整体智治、唯实惟先”的现代化政府理论，通过数字化技术，推动部门之间的有效协同，正契合其核心。随着浙江省统一执法监管系统与处罚办案系统的建立，各执法单位能够及时反馈执法案件的各阶段信息和执法力量的使用情况，为部门间有效协同与行政资源合理配置提供数据支持。对可能同时涉及多个职能部门协同的执法事项，可围绕问题导向，根据“一件事”原则，按事项性质来决定主导部门，对政府部门加以刚性约束，防止出现部门间的象征性合作。
行政执法机关间以及与业务主管部门间的协调配合关系是行政执法体制改革的重要内容。根据整体政府和行政主体理论，行政执法体制机制改革应当树立政府主体责任理念，实现行政协调的法治化，建立纵向无缝隙衔接、横向跨区域跨部门协作机制。14实现部门协调配合后，相应的追责机制必须建立。职能部门不予配合或配合力度不够的，将承担相应的行政责任。
（四）下放权力的合法性和类型
原《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称《行政处罚法》）第16条规定的相对集中行政处罚权，乡镇（街道）是否可作为权力主体存在学理上的争议，实践中做法不一。2021年7月，新修订的《行政处罚法》第24条规定：“省、自治区、直辖市根据当地实际情况，可以决定将基层管理迫切需要的县级人民政府部门的行政处罚权交由能够有效承接的乡镇人民政府、街道办事处行使。”由此解决了乡镇（街道）作为行政执法主体的合法性问题。但具体下放哪些权力及权力如何分配，综合执法机构与原业务主管部门之间在主管范围和权力配置等方面如何科学进行分工，日常监督检查权该由谁来承担，违法线索的接收与处理答复职责如何划分等问题15，以及是否每个乡镇（街道）都需要派驻综合行政执法队伍，规模小的乡镇（街道）可否代之以辐射方式实行改革等问题，还需在实践中探索，在理论中研究总结。
（五）基层执法机构设置的地区差异
各乡镇（街道）经济、人口等条件上存在差异，部分地区不适宜设立基层综合执法机构，对经济发达镇、小城市培育试点镇、省级中心镇和人口分散、地域面积小的乡镇（街道）等情形，可统分为以下两种类型：一是人口密度高、第三产业发达、社会管理事务多样的中心城区，以及人口集聚效应强、设施功能齐全、二三产业发达、具有小城市雏形的较大镇，更适宜设立基层综合执法机构；二是一些经济欠发达、人口分散、地域面积小的城镇与地广人稀的乡村地区，即使分派数名执法人员，也存在投入产出不匹配的问题，完全可以采用中心镇辐射模式或者职能部门委托乡镇（街道）执法的模式来解决。
（六）基层执法的规范化建设
基层执法改革要考虑传统习惯和特点，深刻理解熟人社会是以自己为中心的差序格局和“皇权不下县”等历史传统和乡土人情。16在乡镇（街道）与拆迁成为行政诉讼高发领域的背景下，改革对基层执法的规范性提出了更高的要求。除行政诉讼、行政复议等业已完善的外部监督外，亟须加强法制审核等内部监督机制建设，配齐配强法制审核人员力量，配备政工人员，提高政治站位，加强纪检工作，提高处罚决定的合法性、科学性、合理性，避免出现执法人员“乱作为”现象。县（市、区）司法局要加强基层综合行政执法工作的监督检查，指导司法所开展日常执法监督工作。其他部门加强业务指导，组织业务、行政执法监管平台应用培训，编制政策法规汇编和典型案例，提高执法人员办案水平。
四、构建浙江省综合行政执法体制的科学路径 （一）加强整体推进，构建全覆盖的整体政府监管体系
综合行政执法体制改革涉及政府部门职能转变、机构调整、管理执法方式创新、行政权力监督制约等多个方面。要以系统工程思维协同联动，更大范围统筹跨部门跨领域跨层级综合行政执法改革。目前，“放管服”改革中惠民便民措施较多，但各项监管没有综合集成，比较分散，政府整体监管体系亟待构建。要以整体思维，完善监管体系。一要认真编制监管事项清单。全面梳理职责范围内的监管事项，编制省市县乡四级监管事项目录清单。各部门各地区要以行政许可类权力事项为源头，梳理出每个事项所对应的监管事项；以行政处罚类权力事项为基准，编制出每个处罚事项所匹配的监管事项，实现许可、监管、处罚的关联衔接，形成闭环链条。二要完善日常监管协同机制。在厘清职能职责边界基础上，各单位要落实监管责任，科学制定监管工作计划，优化监管流程，确保监管工作的日常化。针对跨部门的重点领域，要打破条块分割，建立跨部门、跨区域协同联动机制，压实全链条监管责任，推动形成条块结合、以块为主的全覆盖监管体系，解决“多头管”“三不管”等“管不好”问题，杜绝监管盲区和真空。三要加快构建社会共治体系。要建立“吹哨人”等投诉举报制度，鼓励引导社会力量参与监管，加快形成以政府为主体，社会组织、企业、媒体、民众共同参与的协同共治体系，努力做到监管成本最低化、干扰最小化、效能最大化，治出效率、释放活力。17
（二）运用系统方法，构建全闭环的行政执法体系
要加快构建“县乡一体、条抓块统”高效协同治理格局，构建分工合理、职责清晰、协同高效的行政执法闭环管理体系。一要坚持系统治理。要以系统思维协同联动，更大范围统筹跨部门跨领域跨层级综合行政执法改革，形成职责清晰、队伍精简、协同高效、机制健全的“大综合一体化”行政执法体系。在制度和改革的关系结构中把制度建设摆在突出位置，以平衡协调相关部门对改革达成共识，以制度凝聚改革的权威和力量，促使行政执法体系的各个环节和领域都要步伐一致、行动统一。二要坚持清单化管理。按照“谁审批谁监管，谁主管谁监管”的原则，由省级各单位从许可前端与处罚末端双向梳理监管职责，编制形成覆盖全省各级各领域的行政许可、日常监管和行政处罚有机衔接的监管事项目录清单。三要实现闭环式管控。闭环式管控应从三种维度分层推进：首先，从“大执法”维度，要按照“处罚事项划转、监管责任不减”的原则，构建“审批—监管—处罚—监督评价”的全流程闭环，相关部门各向前迈一步，加快推进事前事中监管与事后处罚无缝衔接。其次，从“小执法”维度，要构建“检查—调查—处罚决定—权利救济（复议、诉讼）”的全流程闭环。最后，从“重点领域”维度，规范重点领域执法监管行为，加强行政执法专项监督工作，强化部门内部层级监督。
（三）强化统筹协同，构建综合行政执法改革的高效运行机制
坚持“整体智治、唯实惟先”的现代政府理念，统筹兼顾、整体谋划，强化省市县联动、部门间协同，推动各项任务举措落地见效。一是强化统筹协调机制。省级层面，建立由省政府分管领导牵头的省综合行政执法改革领导机制，研究解决改革中的重大问题，统筹制定各项配套政策。市县层面，要把综合行政执法改革工作列入重要议事日程，参照省级层面建立改革领导机制。二是建立县级行政执法协同联动机制。贯彻关于加强行政执法协调指挥和协作配合工作的指导意见18，落实具体负责的办事机构，强化部门间协同、县乡联动，推动基层治理四平台与县级层面指挥机制联通。三是省委改革办、省委编办、省司法厅要按照各自职能协同推进综合行政执法体制改革，通过自上而下的协调模式，以制定政策、安排项目或确定机构职责等方式，综合运用预算、规划、问责与激励等方式促进协同式改革。19
（四）依托科学技术，构建集成式的综合行政执法数字化平台
综合集成方法的实质是把专家体系、信息和知识体系及计算机体系有机结合起来，构成一个高度智能化的人机结合体系，该体系具有综合优势、整体优势和智能优势，综合集成方法的方法基础是系统科学和数学科学。20数字化改革是一项复杂的系统工程，是重大集成创新的硬核改革，是运用系统观念、系统方法推动重大改革的生动实践。21深入推进“大综合一体化”执法体制改革，围绕执法信息化流转、联动式协同、智慧化分析，破除行政垒堡、技术垒堡，全面应用全省统一行政处罚办案系统，推进执法规范化、标准化、智能化建设，建立健全行政执法和刑事司法衔接工作机制。加快执法监督数字化转型，实现对事中事后监管的数字化监督，对省市县乡四级执法职权、执法过程、执法结果进行实时监督，推动形成“审批—监管—处罚—监督评价”的“大执法”全流程闭环。
综合行政执法改革要坚持系统观念，从整体维度将行政执法体系作为一个系统的、发展的、动态的“生命体”，直面行政执法中的若干困局，以协同思维统筹兼顾、多方参与、汇聚合力，织牢制度“补丁”，着力创新浙江综合行政执法体制。
（参考文献略）（来源人文城市）
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