深圳土地二次开发，新趋势来了！|农用地|土地使用权|工业用地|深圳|深圳市土地整备利益统筹办法

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来源：宋丁视野

近日，深圳土地部门推出了一份征求意见稿：《深圳市土地整备利益统筹办法》。可能是内部征求意见的原因，市场上并没有公开明显的反应。然而，我的直观感觉是，深圳土地二次开发的新趋势要来了。

什么新趋势？土地整备方式将要超越大热了十多年的城市更新方式，成为深圳土地二次开发浪潮中的排头兵。

这种动向之所以重要，就在于它是深圳以土地为依托的各类产业再发展的行动指南。把握不住这个发展动向和趋势，很可能会丢掉重要的战略机会。

所以，应当对此给予特别关注。

深圳这座严重缺地的城市，多年来一直在搞土地的二次开发，基本上是三种模式，城市更新、土地整备和棚户区改造。其中，过去十多年来一直是出以城市更新为主，土地整备和棚户区改造为辅。

早在2009年10月，深圳就颁布了第一部《深圳市城市更新办法》，并于2012年1月推出了《深圳市城市更新办法实施细则》。2021年3月，集多年城市更新经验积累后形成的《深圳经济特区城市更新条例》正式实施，进一步巩固和拓展了深圳城市更新工作的发展方向。

截止2021年12月31日，深圳市纳入城市更新计划公告项目982个，其拆除用地面积8316.76公顷；其中专规批复项目622个，计容积率建筑面积18109.55万㎡；实施主体确认项目470个，占地面积3456.84公顷。

深圳城市更新看似取得了很大的成就，然而，一个不容忽视的情况已经出现，去年，深圳城市更新的计划审批数量大幅度下降，城市更新项目计划从2020年的104个转变为2021年的53个，城市更新工作正在由计划增量转为存量熟化，这预示着城市更新工作即将告别那个曾经轰轰烈烈的发展阶段。

深圳城市更新出现的这种新情况事实上也反映了这项工作背后的一系列难言之隐。由于涉及大量的拆迁补偿、立项报批、市场主体资金、公共项目移交率上升、政策限制大拆大建、流程漫长、成本居高不下等一系列难题或困局，使得大量更新项目难以按照预想的流程推进，这意味着，在深圳土地二次开发中长期占据主导地位的城市更新正面临显著收缩的局面。

与此同时，我们看到，一直在土地二次开发中扮演次要角色的土地整备工作，其落实面积正在快速上升。截至去年底，深圳土地整备落实土地面积共7327.54公顷，仅比城市更新落实面积少了不到1000公顷，以土地整备土地落实的速度看，预计很快就会超过城市更新的用地总量。

这也就是为什么深圳土地部门近日要推出这份《深圳市土地整备利益统筹办法》（征求意见稿）的内在原因。这显然是一个清晰、强烈的信号：深圳的土地整备工作要明确加速了，甚至可以说，土地整备方式将替代城市更新，成为下一步深圳土地二次开发的新主角。

从城市更新条例和土地整备方法这两大文件看，由于都涉及土地的二次开发，因此它们有着很多共同点。但是，它们又有着若干明显的不同，概括起来主要有三点：

首先，城市更新的对象是那些环境恶劣、存在重大安全隐患、基建及公共服务条件很差、现有土地及物业利用不符合城市发展要求的老旧城市片区，包括工业区、商业区、住宅区、城中村等，要对这样的老旧城市片区实施拆除重建或综合整治；而土地整备的对象则是未完善征（转）地补偿手续用地、已征未完善出让手续用地、国有已出让用地等存量低效用地，对其开展土地整备利益统筹的工作。

看得出来，前者是从地面物业起步，重点在于对老旧物业及空间的重建或整治性改造，后者是从土地起步，重点在于对低效土地的合理利用。

其次，尽管城市更新和土地整备都由政府扶持启动，但前者大体走的是市场化路线，项目中的商业化成分更多，是政府引导、市场主导的开发模式，而后者大体走的是政策化路线，政府对项目的渗透程度要深得多，项目更多体现公共利益，包括大量的基建、公共服务项目以及保障性住房项目，因此是政府主导、市场配合的开发模式。

再次，从城市更新和土地整备的多年实践情况看，由于前者面临巨量的拆迁补偿和前期与业主的利益协调工作，市场化开发的成本明显更高，其推进情况就复杂得多，实施难度也大得多，相比之下，后者的原有利益方的协调工作就没有前者那么高的难度，综合开发成本也低于前者。这也是土地整备项目在长期实践中对城市更新项目能够形成竞争优势的重要原因。

土地整备和城市更新一样，也在深圳土地市场和房地产市场上运行了很多年，为什么在目前条件下才凸显出它的独特价值？

一个重要的原因是，2020年国家给予深圳的综合改革试点权。在综改方案中，国家支持深圳大胆在土地管理制度的改革中先行先试，深化探索，包括可以授权的永久基本农田以外的农用地转为建设用地审批事项委托深圳市政府批准；支持在符合国土空间规划要求的前提下，推进二三产业混合用地；支持盘活利用存量工业用地，探索解决规划调整、土地供应、收益分配、历史遗留用地问题；探索利用存量建设用地进行开发建设的市场化机制，完善闲置土地使用权收回机制，等等。

显然，这些重要的改革内容都与深圳既有的土地整备工作密切相关。深圳的确非常需要在土地管理制度改革中，闯出一条高质量发展的新路。当综改方案的精神融入土地整备工作中时，其改革的独特价值就凸显出来了。

这就是说，对土地缺乏的深圳来说，土地整备更具备通过新的综合改革形成更显著的土地节约集约利用格局的条件，也更有可能获得更高的经济效益和社会效益。

这让我们对深圳的土地整备产生了一种高于土地二次开发本身意义的期待，我们希望它不仅能够反映《深圳市土地整备利益统筹办法》（征求意见稿）中所涉及的有关土地合理利用的资源整合趋势，而且能够成为深圳土地管理制度改革的先行示范领域，为深圳经济迈向高质量发展探索出一条可以借鉴的新路来。

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