[摘 要] 社区是聚居在一定地域范围内的人们所组成的社会生活共同体。基层社区治理作为城市发展建设的最基本单元，对智慧城市的发展至关重要。当前数字化治理正在为社区建设注入强大活力，云计算、大数据、物联网等数字技术给人民带来了巨大影响，同时作为新生驱动力，推动社区进行数字化治理的升级转型。通过对基层社区治理的现状和现阶段数字治理发展进程进行了解，并通过对国内外社区治理对比分析发现社区治理过程中显现的问题，如社区治理规划脱离实际、数据配置成本较高、治理理念存在偏差等，这些都阻碍了基层社区数字化治理进程。针对以上问题本文提出了治理理念创新化、治理主体多元化和治理成果共享化等几点解决方案，希望通过以上建议，能够对我国当前基层社区治理提供一定参考价值，助力基层社会治理和智慧城市的发展与建设。

[关键词] 基层社区; 数字治理; 智慧城市

Research on digital governance helps grassroots community governance to improve high-quality development

SUN Chuan GUO Yue* WANG Hui ZHANG Wan ZHANG YiBo

(Ningbo University of Technology, Ningbo 315211； Eastern Economics Research Center，Ningbo 315000)

[Abstract] Community is a social life community composed of people living in a certain geographical range. As the most basic unit of urban development and construction, grassroots community governance is crucial to the development of smart cities. At present, digital governance is injecting strong vitality into community construction. Cloud computing, big data, Internet of Things and other digital technologies have brought great influence to the people. At the same time, as a new driving force, it promotes the upgrading and transformation of digital governance in communities. Through the understanding of the current situation of grassroots community governance and the development process of digital governance at this stage, and through the retrieval and comparative analysis of relevant literature at home and abroad, it is found that the problems appearing in the process of community governance, such as the deviation of community governance planning from reality, the high cost of data configuration, and the deviation of governance concept, have hindered the process of digital governance of grassroots communities. In view of the above problems, this paper puts forward several solutions such as the innovation of governance concept, the diversification of governance subjects and the sharing of governance achievements. It is hoped that through the above suggestions, it can provide certain reference value for the current grassroots community governance in China and help the development and construction of grassroots social governance and smart cities.

[Keywords] Grassroots communities ; Digital governance ; Smart city

注：本文为宁波工程学院崇本基金课题（课题号：2020021）和浙江省“新苗计划”项目阶段性研究成果。

一、背景

社区是城市最基础的单元和细胞，社区基层治理是国家治理体系、治理能力现代化的有机组成部分和重要基础单元。当前基层社区正在向数字化治理转型发展，为智慧城市建设注入强大活力。

（一）基层社区数字化治理不断深入

习近平总书记强调：“社区是基层基础，只有基础坚固，国家大厦才能稳固。”《中共中央国务院关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》中指出，基层治理是国家治理的基石，我国目前正在着力构建基层社会治理新格局，需要不断提升基层社会的治理水平。截至2021年6月，我国共11.3万个社区（居委会）、49.2万个行政村。我国“国民经济和社会发展第十四个五年规划”提出，要推进智慧社区建设，依托社区数字化在线平台和线下社区的服务机构，建设便民惠民的智慧服务圈，提供线上线下融合的社区生活服务、社区治理及公共服务、智能小区等服务。随之，各地陆续开展了社会治理现代化试点工作，参加第一期及第二期试点的地区共计416个，其中，浙江省全面深化数字化改革，开展未来社区试点工作。2019年3月浙江省政府制定出台《未来社区建设试点工作方案》，浙江省已开展了四批未来社区试点创建工作，共有281个社区列入名单。数字化治理通过数字技术手段将城市治理与数字治理进行融合，弥补了传统治理的“鸿沟”问题。作为未来社区建设的必经路径，数字化治理为未来社区建设奠定了坚实基础。

（2） 数字化治理助推社区发展变革

随着新基建浪潮的涌起，云计算、大数据、5G、物联网等先进技术给人民生活带来了巨大影响，参与并推动社区治理和城市建设。网络通信技术、人工智能科技、大数据、5G正融入居民的日常生活，这在提供居民便利的同时也带来了人们日常思维观念的转变。数字技术在公共安全、网格疫情防控、环境保护等领域的广泛应用夯实了社区治理的技术基础，有效提高了治理效能。此外，新一代信息技术使城市各部门信息系统进一步整合，优化了城市公共资源，推动了城市的数字化管理，有效提升了城市承载能力和服务效率。伴随基层社区和城市治理的创新探索，数字化治理正作为新生驱动力推动着社会的发展和治理的变革。

（三）数字化治理助推社区提质升级

智能化手段的应用和服务为社区治理工作带来了创新与拓展，数字转型助推社区建设迈上新台阶。数字技术的深入发展推动了信息和数据资源的共享利用，增进了部门信息的交流互动。数字技术的广泛应用为建设“智慧法治”和创新社会治理模式提供了技术支撑，提升了社会治理的法治化水平。在保护居民隐私的前提下，数字技术分析大数据催生出的海量数据，能够反映人民群众的生产生活需要，提高了办事效率。新技术在多个民生领域搭建公共服务平台、扩大公共服务的覆盖范围，提高人民群众的幸福感和安全感。数字技术的快速发展为社区治理模式带来新的机遇，数字化治理的创新带来的治理共享化、法制化、高效化，使得作为城市“细胞”的基层社区治理水平进一步升级。

二、现状

（一）基层社区治理现状

2021年4月8日，中共中央国务院印发《关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》，从健全基层群众自治基础、加强基层智慧治理能力建设等7个方面对基层治理体系和治理能力现代化建设提出了意见。习近平总书记也指出：“治国安邦重在基层，最突出的矛盾和问题也在基层，必须把抓基层、打基础作为长远之计和固本之策。”故基层社区治理已成为国家、人民正在期待、实施之大事。据统计显示，浙江省第四批未来社区创建名单共131个，而宁波市的创建数量达35个，位列全省第一，所以宁波市基层社区治理具有较大的参考性。此次调查我们选择宁波市的基层社区为切入点，深入调查基层社区的治理现状。在调研中我们通过分发调查问卷和整理分析各方面数据发现基层党组织的领导作用整体上得到增强、基层群众自治增强、社会救助制度得到完善、为民服务功能不断增强。总体上来说基层社区治理是不断开展和完善的，但在取得这些成就的背后仍然存在着一些挑战与风险。

以宁波市白云街道基层社区治理为例，2017年至2019年间，白云街道进一步推进社区居民自治、激发基层管理活力，从而在党建引领综合度、社区服务能力度、居民自治参与度、社会资源开放度、社会文化公益影响度、社区特色服务显著度这六个方面都取得了一定的进展，但仍然存在社区硬件配套不理想、社区居民自主参与活动积极性不高、各事业单位参与共建共享比例较低等情况，这都是基层社区治理面临的挑战。从整体上来看可以归结为基层党组织战斗力低、社会治理社会化程度低、社会矛盾化解不到位、社会道德滑坡等方面有待改善。

（二）现阶段数字治理发展进程

科学支撑是实现社会治理现代化的重要途径，未来社区更是浙江数字社会建设的重要载体。国家发改委在《“十四五”城乡社区服务体系建设规划》中提到要充分运用数字技术为社区赋能减负，提升服务品质和效能。国家发改委社会发展司司长欧晓理表示如何让数字化、网络化、智能化更好地赋能社区治理，赋能社区服务，让群众更多的事情能够在身边办、网上办、掌上办，是“十四五”城乡社区服务体系规划的一项重要内容。

随着互联网、大数据等科学技术的快速发展和广泛的应用，数字科技正在成为助推基层社会治理发展的重要力量，能够提高治理效能、充分完善社区治理体系、加快社区信息化基础设施建设等。然而，城镇化的快速推进也催生出了各种“城市病”，如基础设施较为薄弱、交通拥挤，生态环境亟待改善等问题，数字化的治理模式成为全民共建共治共享的一种时代机遇。若把大数据分析应用到社区层级，能够提升治理的效能、增强信息反馈的及时性、信息沟通的便利性、提高问题解决的效率。数字化治理带来的不仅如此，精细化管理能够使区域的治理更加智慧化，实现党建引领、网格化管理、公共服务、基层自治、志愿服务、便民服务等多方面。但是数字化治理仍然是基层社区治理所面临的一个挑战，基层社区治理从传统治理模式转变为数字化治理模式是一个长期的过程。治理主体要始终坚持以人为本，让居民充分感受到数字化带来的治理模式、治理风格的转变，将数字化治理融入基层社区治理进程中去，为构建未来社区、打造智慧城市打下坚实的基础。

以宁波市镇海区骆驼街道为例，该社区通过打造数字化邻里中心，画好便民服务圈，上线社区“智管家”，以数字化平台推动基层网格治理，推进一支队伍管执法试点改革，探索基层治理新模式，对于社区数字化治理是一个较好的先行模范。

三、国内外数字化社区治理对比分析

（一）国外社区数字化治理经验

美国迪比克市政府通过与IBM合作共同打造了世界上第一个智慧城市。社区利用物联网技术将社区所有资源数字化并连接起来将信息整理分析并共享，由此侦测、整合、分析各种数据，使社区资源分配合理化，服务于社区居民的要求。[]

日本丰田“编制之城”通过数字化系统和无人驾驶技术实现不同交通工具、出行方式、人与自然之间的平衡从而达到更安全的智能化交通系统。该交通系统还能广泛用于共享运输、交付服务、零售、食品和医疗等场景。该社区住宅内基于人工智能技术的智能家具也为日常生活提供了极大便利。[]

新加坡通过建设智慧社区实现社区信息共享，为居民提供安全、舒适、现代化的居住环境。例如在组屋中修剪装有点子车位监控系统的智慧停车场；居民可通过智能服务端口享受电子政务服务等等。[]新加坡还以政府主导、多方参与的治理形式结合3D打印生产、智能生活数字基础设施等新技术来提高成本效益和生产效率，发挥组屋的社会、经济、生态可持续机制。

（二）国内社区数字化治理经验

广州政务热线通过数据分析和人工智能技术提升了公众诉求回应的效率和质量，提高有关部门服务和政策制定的精准性。[]在北京“接诉即办”的改革中也以政务热线为抓手，政府结合大数据分析能够发现问题诉求发生的根源，推动基层社会问题的源头治理。此外还提出了数字化物业管理模式，其通过数据分析和实地考察对城市各区域制定多样化、个性化的管理方案，对决策调整和科学治理有重要意义。[]

四川省德阳市以“数字产业化、产业数字化、数字化治理”为引领，通过聚集高科技企业、整合项目资金、政府各部门联合打造智慧党建、智慧政务、智慧管理、智慧服务平台。[]

基于信息技术在南京“传统单位制”“后单位制”“复杂流动性”“发展成熟型”社区治理作用的对比研究，在“复杂流动性”社区中技术强介入的治理技术在效率和效益上的效果是立竿见影的。其主要表现形式为平区APP和社区内相关配套的人工智能设备，该现代化技术辅以网格化精准治理的方式在疫情期间对于人口流动的排查有宝贵的借鉴意义。[]

上海市T街道应用大数据信息技术，通过设立微信公众号和APP搭建“掌上”社区服务和学习平台，以及通过调研建立社服务信息库并接入城市管理数据，整合多方职能、畅通电子政务渠道，开通“掌上议事厅”，构建智慧型网格化服务等智慧社区服务平台。该智慧社区治理增强了社区居民自治能力，提升居民自治的热情和社区公共服务的效能，使社区服务更为精准、高效、优质。

（三）对比分析

综合国内外社区数字化治理的案例可见，国外的基层社区通过应用信息技术和数字化治理手段结合市场导向构建的社区服务场景是以统筹规划社区居民居住环境和提高居民生活质量为出发点的。治理主体通过嵌入信息技术和数字化系统来实现社区基础设施及配套设施建设的创新性发展，从而推动社区治理的数字化，逐步实现“未来社区”模式，推动构建“智慧城市”。国内社区的数字化治理经验多以构建社区信息数据库为基础打造智慧社区服务平台，以电子政务为主要方式疏通民意反馈的渠道，提高居民的参与感和降低所需成本，并通过数字化系统精准定位，提高政府社区管理人员的服务效率和准确度，为居民提供多样化、个性化的服务。

四、存在的问题

综合国内外基层社区数字化治理的案例和治理经验，我国社区基层治理仍存在以下三点问题：

（一）治理规划脱离实际

我国未来社区的改造对象往往是老旧社区，这些社区面临着公共配套设施陈旧、社区设计理念落后、建筑用地紧张等问题。然而，部分社区在基层社区治理数字化转型进程中盲目追求数字化普及率，导致“跟风而来”“一哄而上”的局面。规划者未进行实地调查和研究分析，缺少对于社区自身优势和存在问题的综合分析，缺少将未来社区九大场景内涵融入治理蓝图的思维，缺少对社区治理兼容性和适应性的合理评估，缺少对于社区居民需求和治理获得感及参与感的考量。在这种情况下，规划者往往选择照搬其他社区治理经验和手段。这种“抄作业”的治理模式初期可能会取得一定的成效，但是由于治理过程中未结合本社区实际，社区在长远发展的过程中会出现治理方向偏离、治理效率低下、治理思维与社区实际脱钩和治理模式千篇一律等问题。

（二）数据配置成本较高

数据收集方面，基层社区数字化治理需要运用先进的信息和通信技术将社区基础设施、医疗、教育、邻里、养老、创业、建筑、交通等各个要素系统整合起来。然而，在诸多要素的收集过程中存在“信息孤岛”的问题。实际中，不同信息主体掌握不同的数据，而主体之间缺少科学的信息共享机制导致社区数据库建设成本较大、效率较低。数据处理方面，社区缺少对物联网、云计算等技术的使用许可和相关技术人员，基层社区在数据的存储和分析方面的成本较高。

在基础设施的建设中，社区缺少充足的资金来源。例如社区建设邻里公共空间、创建文化公园以及大规模配套设备都需要大量的资金支持，而社区仅仅依靠自身难以完成这些项目的资金筹备。

（三）治理理念存在偏差

在大数据时代下，海量的数据和新兴的智能数据处理方式是实现基层社区数字化治理体系和现代化治理的重要基础。由于现阶段我们对于数字技术的掌握还不成熟，因此在具体实践中其衍生出来的社会问题还有待解决。一是基层社区数字化治理过程中，治理主体容易产生工具理性与价值理性的冲突。如果治理主体过度依赖数据处理技术，甚至迷信数字处理结果，这会导致基层社区治理只是基于冷冰冰的数据而缺乏人性的温度。二是治理服务对象的特殊性导致数据的不对称。例如老人、幼儿、残疾人等特殊群体，这些对象在社区治理时应该是重点关注的人群，但是因为这些群体的信息获取相对难度较大，容易产生“数字鸿沟”。三是数字化治理过程中过分强调治理效率。目前我国社区协同自治的基础还较为薄弱，如居民往来互动稀少、邻里之间缺乏共同价值和互动交流；政府给予基层社区治理的支持和监管不足，这会导致治理主体在运用大数据技术处理数据时忽略治理的根本目的，最终偏离“以人为本”的治理核心。

五、政策建议

（一）治理理念创新化

社区治理规划者需要自觉树立差异定位意识、防止治理思维僵化，因地制宜的治理模式需要建立在对本社区文化和基层治理体系充分掌握的基础上。一方面，规划时需要综合考虑服务对象的需求和社区长期治理的需要，实事求是、脚踏实地地在基层治理过程中逐步推进数字化进程。另一方面，在社区规划中需要有足够的包容性和前瞻性，将未来社区九大场景的内涵融入治理进程中，逐步推进未来社区的建设。另外，治理规划还需要长期计划与短期计划相结合，长期计划需要明确以人为本的核心思想和可持续发展理念，明确社区治理的最终目标；短期计划需要在不同的治理阶段根据服务对象的反馈和自身治理水平制定，从而形成本社区特色治理逻辑并与治理实践紧密结合。

（二）治理主体多元化

基层社区数字化治理的主体应当是多元化的，需要政府、社区、市场多方力量相结合。政府需要通过购买服务和财政支持来调动基层社区的积极性，尽快出台针对社会需求、公共服务以及鼓励市场助力基层社区治理的政策，同时也要及时纠正治理主体对政策的误解、对治理过程进行指导纠偏并对治理经验进行汇总和整理。社区需要树立居民作为受益者同时也是治理者的意识，通过调动居民自治的自觉性以此来提高治理的效率和减少人力成本。在广泛发动居民积极参与社区治理的同时，社区领导群体也要加强基层服务型党组织建设、完善社区治理框架结构、整合配强社区网格管理力量。此外，社区治理还要以市场为导向，市场为社区治理提供先进的技术、生产力还有充足的资金支持，社区为市场提供良好的信息来源和消费者的正向反馈。市场的主体掌握不同领域的信息资源，通过政府对其进行引导监督和政策支持使其参与到社区治理中，再由政府将多方数据整合并建立数据库为社区治理提供数据基础的同时最大程度上保证信息的安全性，防止市场因急功近利而产生信息隐私泄露等危害公共安全的问题。治理主体的多元化有利于各方发挥能动性的基础上进行协调合作，有利于社区治理推动资源在不同主体之间充分流动，带动地方经济发展、提升人民幸福感。

（三）治理成果共享化

基层社区治理不可缺少大数据、人工智能等数字技术的支持，为防止治理缺乏人性的温度，治理主体需要始终秉持“以人为本”的治理理念。它尤其体现在治理过程中对弱势群体的关怀，这就要求治理主体重视对弱势群体的帮扶，缩小服务对象之间的“信息鸿沟”，精准地捕捉他们的需求并将其融合在治理实践之中。社区是人的社区，坚持营造未来社区共建共治共享的治理氛围，真正做到社区治理发展成果要由居民共享，突出居民在治理和受益中的主体位置，不断提高居民的参与感、获得感、幸福感。此外，社区可实行网格化协同治理机制，疏通民意反映渠道、密切社区委员与居民的沟通、提高治理方案落实的效率。网格化管理制度向网格化治理制度转型能充分发挥基层社区居民的力量。从由下而上到实现共建共享，治理模式不再单一、模式化，打破了传统信息配置的资源模式。将管理模式透明化有利于提高信息传递效率，且在疫情期间发挥重要作用。不仅提升了政府投递信息、管理基层的效率，同时也使基层社区群众更有参与感，大大提高了基层社区治理的效率，更好地契合了基层群众共同治理、共享成果的治理理念。

六、总结

我国致力于基层社区的治理与发展，目前基层社区治理转型工作迫在眉睫，我国正在尝试将数字治理融入城市发展纲要中，将数字化建设融入社区发展，同时依托推进未来社区试点、可持续发展、“双碳”目标等国家政策推进智慧城市的建设。在基层社区治理进程中，调研分析可得基层党组织的领导力量、基层群众自治和为民服务功能得以增强，社会救助制度得以完善，但在治理过程中仍然出现了基层党组织战斗力低、社会治理社会化程度低、社会矛盾化解不到位、社会道德滑坡等问题，而基层社区治理从传统模式转变为数字化治理模式更是一个长期的过程，这需要政府和居民的共同努力。

在本文中，通过对比国内外社区数字化治理经验，以美国、日本、新加坡、广州、四川和上海为例，对比分析得到国外多以信息技术和数字化治理手段为主进行社区统筹规划，而国内多通过构建社区信息数据库和电子政务等方式进行数字化治理，两者之间存在着一定的差别。在综合国内外基层社区数字化治理的案例和治理经验后，对国内社区基层治理分析提出了治理规划脱离实际、数据配置成本较高、治理理念存在偏差的问题，并试图提出治理理念创新化、治理主体多元化、治理成果共享化等相对应的解决方案。

毋庸讳言，本研究还存在一定不足，特别是科学厘清治理主体与社区治理的关系、破解社区数字化治理的现实难题、探索数字化治理途径推进未来社区建设的动力机制，仍显得意犹未尽。研究中所收集的社区样本或许在一定程度上无法全面概括全国基层社区的情况，但治理思路可以为今后的研究提供借鉴或者批判。

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（作者：孙钏 郭跃 王惠 张婉情 张益波 宁波工程学院经济与管理学院，宁波 315211； 东方经济研究中心，宁波 315000 ）